PPP項(xiàng)目審計(jì)中的法律問(wèn)題
——以第三方權(quán)益保護(hù)為視角

張 珵,曾凡證

(南京審計(jì)大學(xué) 法學(xué)院，南京 211815)

PPP項(xiàng)目審計(jì)中的法律問(wèn)題
——以第三方權(quán)益保護(hù)為視角

張 珵,曾凡證

(南京審計(jì)大學(xué) 法學(xué)院，南京 211815)

PPP模式為公共服務(wù)，提供準(zhǔn)公用物品創(chuàng)造了一種新的途徑，在模式構(gòu)建中包含多個(gè)主體、多個(gè)合同以及多重法律關(guān)系。為了保證采用該種模式的項(xiàng)目能夠真正滿(mǎn)足公眾需求，需要針對(duì)模式中的不同主體，在不同階段進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。由于PPP模式結(jié)構(gòu)的特殊性，對(duì)于審計(jì)的開(kāi)展造成一定困境和難題，公權(quán)力機(jī)關(guān)在其中地位過(guò)重，責(zé)任承擔(dān)方式和范圍不明確，私部門(mén)參與人的資質(zhì)、能力評(píng)估機(jī)制不健全。有必要以此為問(wèn)題索引，選取公、私雙重主體作為視角，對(duì)問(wèn)題的成因進(jìn)行分析，并指導(dǎo)完善審計(jì)模式的路徑與方法。

PPP項(xiàng)目；項(xiàng)目審計(jì)；權(quán)益保護(hù)

PPP模式是政府和民間資本合作的一種創(chuàng)新型投資和服務(wù)模式。它是通過(guò)公權(quán)力部門(mén)與私營(yíng)主體的合作，發(fā)揮雙方在資金、技術(shù)、政策、資源等方面的優(yōu)勢(shì)，形成一種高效率的合作關(guān)系。作為一種公共服務(wù)提供機(jī)制，PPP協(xié)議并沒(méi)有一個(gè)確定的概念，在國(guó)際上，它被理解為是政府和私營(yíng)企業(yè)長(zhǎng)期合作提供公共產(chǎn)品(服務(wù))的各種形式(其中包括BOT、BT以及相應(yīng)的各種演變形式)的統(tǒng)稱(chēng)。簡(jiǎn)言之，PPP協(xié)議是對(duì)在公共部門(mén)和私人企業(yè)之間達(dá)成的以經(jīng)營(yíng)為內(nèi)容的協(xié)議，其形式包括了公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)、設(shè)立合資企業(yè)、合同承包、管理者收購(gòu)、管理合同等[1]。PPP模式反映了一種準(zhǔn)公用物品提供的新理念，可以較為有效的解決公共資源匱乏，公共需求物缺位等方面的問(wèn)題，幫助實(shí)現(xiàn)“私物公用”的目的。但在模式的運(yùn)行過(guò)程中，由于協(xié)議雙方當(dāng)事人在法律性質(zhì)上具有差異性，事項(xiàng)具有復(fù)雜性，因此，需要對(duì)準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)、PPP協(xié)議訂立的標(biāo)準(zhǔn)以及執(zhí)行更進(jìn)一步地加以探討明晰。

一、PPP項(xiàng)目審計(jì)的必要性

PPP模式的出現(xiàn)，為企業(yè)、民間資本參與公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給提供了一條渠道，創(chuàng)造了可能性，它允許私主體通過(guò)協(xié)議的方式參與公共服務(wù)、使私益和公益能夠達(dá)到平衡，減少由于優(yōu)勢(shì)資源、信息等不對(duì)稱(chēng)而對(duì)私人權(quán)利的侵害，降低準(zhǔn)公共物品供給效率。自2014年底，財(cái)政部著重強(qiáng)調(diào)“大力推廣PPP模式的應(yīng)用，減輕政府公共財(cái)政舉債壓力”后，截止到2016年底，PPP模式進(jìn)入到快速發(fā)展階段，到2016年上半年，審核納入我國(guó)PPP平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目已經(jīng)有9 285個(gè)，總投資額超過(guò)10萬(wàn)億元，已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段項(xiàng)目規(guī)模達(dá)到1萬(wàn)億元。在這些項(xiàng)目中②數(shù)據(jù)來(lái)源：《2017年中國(guó)PPP行業(yè)現(xiàn)狀和市場(chǎng)發(fā)展分析報(bào)告》。，應(yīng)用較為成功的領(lǐng)域依次為：公路、醫(yī)院、學(xué)校、政府建筑、廢物處理、鐵路、水處理、能源等。但由于PPP項(xiàng)目中涉及多方合同關(guān)系、資金流向、項(xiàng)目管理等相對(duì)較為復(fù)雜的內(nèi)容，因此，落實(shí)審計(jì)監(jiān)督在PPP項(xiàng)目的開(kāi)展實(shí)施中顯得尤為重要。2014年10月國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》要求加大審計(jì)力度，推動(dòng)國(guó)家重大決策部署和有關(guān)政策措施的貫徹落實(shí)，創(chuàng)新設(shè)計(jì)方式，提高審計(jì)效率，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化和國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

審計(jì)具有預(yù)防、揭示和抵御功能，可以維護(hù)財(cái)政安全、民生安全、資源安全,等等，PPP項(xiàng)目是一個(gè)不同于傳統(tǒng)項(xiàng)目的關(guān)系網(wǎng)結(jié)構(gòu)，在此過(guò)程中，由于各方主體專(zhuān)業(yè)水平、技術(shù)能力、信息獲取方面的差別，難免會(huì)出現(xiàn)合同欺詐、材料隱匿甚至行賄受賄等違法違規(guī)的問(wèn)題，面對(duì)這些錯(cuò)綜復(fù)雜的利益主體，審計(jì)機(jī)關(guān)作為客觀中立的一方，能夠?qū)?xiàng)目資金從預(yù)算階段到最終的收益進(jìn)行客觀的審查，這樣不僅能夠避免項(xiàng)目中出現(xiàn)資金使用不合理的情況，還能夠協(xié)調(diào)利益主體之間的關(guān)系，對(duì)參與項(xiàng)目的企業(yè)和政府都進(jìn)行監(jiān)督管理。

二、PPP模式審計(jì)過(guò)程中的困境

由于PPP這一概念確立的相對(duì)較晚，相關(guān)制度和管理模式尚未建立完善，在一些項(xiàng)目的啟動(dòng)和實(shí)施過(guò)程中仍然存在部分問(wèn)題，給審計(jì)工作帶來(lái)了相當(dāng)?shù)奶魬?zhàn)。主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，在項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的承擔(dān)主體不明確，最終導(dǎo)致政府壓力過(guò)大，審計(jì)工作的范圍和標(biāo)準(zhǔn)難以明確。實(shí)踐中，在PPP模式的開(kāi)展過(guò)程中，前期并沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行較為深入的評(píng)估，大量項(xiàng)目仍然存在政府作為最終責(zé)任人的現(xiàn)象。PPP項(xiàng)目一般都具有規(guī)模大、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，這種大型項(xiàng)目在具體開(kāi)展過(guò)程中，由于時(shí)間的不確定性，在周期內(nèi)可能會(huì)由于政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等方面的改變而直接影響到項(xiàng)目的最終收益，因此，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和收益評(píng)估相較于一般項(xiàng)目而言是明顯困難的。盡管有學(xué)者認(rèn)為可以通過(guò)選擇最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方來(lái)最大程度的降低項(xiàng)目的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，但有些風(fēng)險(xiǎn)仍然無(wú)法通過(guò)預(yù)期而避免。面對(duì)這些不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)機(jī)關(guān)就面臨著審計(jì)事項(xiàng)不明確、針對(duì)性不強(qiáng)等問(wèn)題。筆者認(rèn)為可以通過(guò)延長(zhǎng)論證期限，引入合理談判機(jī)制等方式在項(xiàng)目初始階段對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素盡可能的挖掘和分析，輔助后續(xù)審計(jì)工作的展開(kāi)。并且在此方面可以借鑒其他國(guó)家(地區(qū))的相關(guān)做法，例如：英國(guó)政府為了解決對(duì)教育、醫(yī)療、住房等保障公民基本權(quán)利的社會(huì)公共服務(wù)問(wèn)題，較早的對(duì)PPP模式進(jìn)行了探索，提出將民間資本引入公共建設(shè)領(lǐng)域，據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，目前在英國(guó)本土，PPP占公共投資的比例高達(dá)10%～13%，雖然目前還沒(méi)有針對(duì)PPP的專(zhuān)門(mén)立法，但主要通過(guò)財(cái)政部不斷頒發(fā)各種規(guī)范性文件進(jìn)行行業(yè)管理，通過(guò)這些規(guī)范性文件，對(duì)政府責(zé)任、合作方式選擇、采購(gòu)方法、私人資本使用等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定。明確規(guī)定政府的公共服務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告PPP項(xiàng)目的概況、組織方式、風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)等核心內(nèi)容，以滿(mǎn)足評(píng)價(jià)監(jiān)督的需要。此外，在法國(guó)為了能夠更好的實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的推進(jìn)，通過(guò)建立特許經(jīng)營(yíng)與PPP雙重體系，自2002年以來(lái)，隨著允許特定行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)私籌資金參與的行業(yè)規(guī)章制度陸續(xù)頒布，法國(guó)的公私合作關(guān)系有了明顯的發(fā)展，2004年，又啟動(dòng)了一項(xiàng)“合伙合同”的綜合性協(xié)定，適用于國(guó)家和地方層面公共干預(yù)的所有部門(mén)。

第二，PPP項(xiàng)目的監(jiān)管仍然存在較大的疏漏，加重了審計(jì)工作的負(fù)擔(dān)。目前，在PPP實(shí)踐中，監(jiān)管體制、監(jiān)管目標(biāo)以及方式上都存在一些明顯不足。具體而言：首先，現(xiàn)有監(jiān)管體制需要進(jìn)一步完善。PPP項(xiàng)目的監(jiān)管主要分為兩個(gè)階段，一是項(xiàng)目的立項(xiàng)和特許經(jīng)營(yíng)者選擇使其的準(zhǔn)入監(jiān)管，二是項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)時(shí)期的績(jī)效監(jiān)管[2]。在這兩個(gè)階段中，不僅要對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)管，還要對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，這兩類(lèi)監(jiān)管從性質(zhì)上而言，一個(gè)側(cè)重于傳統(tǒng)的市政服務(wù)監(jiān)管，而另一個(gè)要涉及對(duì)私人民事法律關(guān)系的監(jiān)管，因此多重監(jiān)管的職能要求有關(guān)部門(mén)在對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管時(shí)，一方面要明確監(jiān)管的職責(zé)、范圍、事項(xiàng)，另一方面在監(jiān)管人員的選任和培訓(xùn)中，也要注重專(zhuān)業(yè)的培訓(xùn)。其次，監(jiān)管目標(biāo)需進(jìn)一步明確。PPP項(xiàng)目的內(nèi)容通常較為復(fù)雜，又因?yàn)橹芷陂L(zhǎng)，工作量大，所以在監(jiān)管過(guò)程中，難免會(huì)出現(xiàn)目標(biāo)不清晰，重點(diǎn)不明確的情況。對(duì)此而言，在監(jiān)管目標(biāo)的確定上，需要事先對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)的解構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目各個(gè)階段的基本任務(wù)加以明確，以便于在各階段過(guò)度銜接的時(shí)候能夠盡快的確立監(jiān)管目標(biāo)。最后，對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管方式需作出調(diào)整。PPP項(xiàng)目具有自身的特殊性，因此如果始終沿用傳統(tǒng)項(xiàng)目的監(jiān)管模式，必然會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管不利的結(jié)果出現(xiàn)。在方式的調(diào)整上，不僅要發(fā)揮監(jiān)督部門(mén)的主觀能動(dòng)性，還要進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目合作方的行為，將外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督結(jié)合，形成一個(gè)有效的監(jiān)督整體，在各個(gè)不同階段，針對(duì)需要允許具有專(zhuān)業(yè)能力和資質(zhì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)介入，及時(shí)有效的對(duì)項(xiàng)目的開(kāi)展進(jìn)行監(jiān)督，盡量避免問(wèn)題的滋生和擴(kuò)大，以此來(lái)減輕后續(xù)審計(jì)工作的壓力。

此外，PPP項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)意義考察也是需要重視的問(wèn)題。該類(lèi)項(xiàng)目一般都是關(guān)乎民生發(fā)展的公益事業(yè)。但在實(shí)踐中，部分項(xiàng)目并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)其公益效用，反而異化為公共部門(mén)或一些私人集體斂財(cái)?shù)墓ぞ摺＿@種情況的出現(xiàn)，一方面是因?yàn)槭虑霸u(píng)估機(jī)制不健全，追責(zé)制度并未有效實(shí)施，另一方面是因?yàn)楸O(jiān)督體制不完善。PPP項(xiàng)目本身就是公私雙方主體為了能夠完成公共服務(wù)的職責(zé)，在利益衡平的前提下，進(jìn)行資源的分配，風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān),最終實(shí)現(xiàn)利益共享的狀態(tài)。在這個(gè)過(guò)程中難以避免利益沖突問(wèn)題的出現(xiàn)，簡(jiǎn)言之，在項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中，盡管政府公共服務(wù)部門(mén)和民企之間基于協(xié)議共同完成項(xiàng)目，但這并不意味著雙方對(duì)項(xiàng)目的根本目標(biāo)有一致認(rèn)同。民間資本在投入項(xiàng)目，參與建設(shè)時(shí)，難免會(huì)考慮到個(gè)體利益的實(shí)現(xiàn)，企業(yè)利益的實(shí)現(xiàn)又必然會(huì)侵占部分社會(huì)利益。面對(duì)雙方主體的利益矛盾，審計(jì)工作者難免會(huì)陷入事實(shí)公正與利益平衡的兩難境地，或許會(huì)在審計(jì)工作中對(duì)于特定主體存在偏見(jiàn)或偏袒。為了避免PPP模式結(jié)果的異化應(yīng)當(dāng)在前期增強(qiáng)公私主體在目標(biāo)上的認(rèn)同感。此外，還應(yīng)當(dāng)在事前關(guān)注PPP項(xiàng)目中的價(jià)格支付問(wèn)題，在協(xié)議細(xì)節(jié)中應(yīng)當(dāng)對(duì)于價(jià)值支付方式、支付主體、支付對(duì)象、資金來(lái)源等事項(xiàng)予以明確的規(guī)定，避免后期出現(xiàn)以公謀私的現(xiàn)象。

三、PPP模式審計(jì)體系的完善

審計(jì)的制度安排都是依據(jù)國(guó)家憲法或?qū)ｉT(mén)法律法令確立的，是國(guó)家治理的重要組成部分，它是為了滿(mǎn)足某種客觀的社會(huì)需要而產(chǎn)生和發(fā)展的。審計(jì)的動(dòng)因本身就較為復(fù)雜，它既可以表現(xiàn)為一種政府的行為，又可以表現(xiàn)為一種企業(yè)行為；審計(jì)的實(shí)施主體也較為多樣，既可以由政府直接操作，也可以由民間組織來(lái)實(shí)施。針對(duì)PPP項(xiàng)目而言，基于這種項(xiàng)目模式本身的特殊性和雙重主體性，審計(jì)內(nèi)容的復(fù)雜性，主體的多元性特征表現(xiàn)的更為明顯。在這類(lèi)項(xiàng)目中不僅會(huì)涉及政府審計(jì)、民間審計(jì)，還有內(nèi)部審計(jì)問(wèn)題，傳統(tǒng)上的三種審計(jì)類(lèi)型在PPP模式中都會(huì)出現(xiàn)。因此，如何充分的發(fā)揮審計(jì)的作用，為PPP項(xiàng)目的后期推進(jìn)提供科學(xué)保障顯得尤為重要。圍繞前文分析的三方面困境，筆者認(rèn)為可以從以下角度對(duì)PPP項(xiàng)目的審計(jì)體系予以完善：

首先，明確政府責(zé)任范圍，落實(shí)政府審計(jì)職責(zé)。從《審計(jì)法》頒布以來(lái)，以“財(cái)政、財(cái)務(wù)、收支和相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”審計(jì)為主線(xiàn)的政府審計(jì)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化逐步發(fā)展[3]。政府審計(jì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)維護(hù)公眾利益、服務(wù)國(guó)家治理的義務(wù)。政府作為公眾的代表，為了公眾利益(需求)的實(shí)現(xiàn)而開(kāi)展相關(guān)工作，必須承擔(dān)起法定的政治、經(jīng)濟(jì)、行政、法律責(zé)任。在PPP項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)中，從法律關(guān)系上來(lái)看，至少包含三個(gè)主要的合同關(guān)系：第一,政府——私人(P-P)合同；第二,政府——其他主體間的合同；第三,私人——其他主體間的合同。在這三個(gè)合同中，其中均圍繞一個(gè)“項(xiàng)目”展開(kāi)，這個(gè)項(xiàng)目必須具備公益要求，為公共需要所服務(wù)，這是P-P合同成立的前提，也是第二、第三個(gè)合同訂立的基礎(chǔ)所在(參加圖例1)。從法律關(guān)系結(jié)構(gòu)中不難看出，政府在整個(gè)PPP項(xiàng)目中不僅是項(xiàng)目的選擇、啟動(dòng)者，同時(shí)也是合同關(guān)系中的一方責(zé)任主體，但這并不意味著有強(qiáng)大的政府作為依靠，任何項(xiàng)目最終的責(zé)任都由政府來(lái)兜底。通過(guò)落實(shí)政府審計(jì)工作的開(kāi)展，有效的避免因?yàn)榧瘷?quán)逐利而導(dǎo)致的政府公共工作的失敗，提高工作效率，同時(shí)也有助于明確政府的責(zé)任范圍，合理分配任務(wù)內(nèi)容，明晰權(quán)責(zé)狀態(tài)。

(圖例1)

其次，企業(yè)內(nèi)外監(jiān)管齊頭并進(jìn)，階段性審計(jì)與長(zhǎng)效審計(jì)兼顧。通過(guò)內(nèi)部審計(jì)工作的推進(jìn)有效控制風(fēng)險(xiǎn)和損失，目前，對(duì)于PPP項(xiàng)目整體的監(jiān)管力度和標(biāo)準(zhǔn)都不完善，在整體提升的過(guò)程中，更要關(guān)注私人參與主體一方的行為，它直接關(guān)系到PPP項(xiàng)目后期持續(xù)穩(wěn)定的開(kāi)展。在審計(jì)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)分為兩個(gè)階段：第一,企業(yè)在參與項(xiàng)目投標(biāo)前，應(yīng)當(dāng)扎實(shí)做好內(nèi)部審計(jì)工作，其中包括對(duì)會(huì)計(jì)信息及時(shí)性和真實(shí)性的檢查；揭露單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的錯(cuò)誤弊端；揭示業(yè)務(wù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的損失浪費(fèi)現(xiàn)象，保護(hù)企業(yè)的資產(chǎn)安全；審計(jì)分析經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)中的效益，并提出相關(guān)建議改善企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況；通過(guò)評(píng)測(cè)檢查單位對(duì)于內(nèi)外部法律規(guī)范的遵守情況。嚴(yán)格的內(nèi)部審計(jì)是保證企業(yè)在后續(xù)參與PPP項(xiàng)目中能夠完成任務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的第一道保障，如果在沒(méi)有內(nèi)部審計(jì)控制和監(jiān)督的情況下，貿(mào)然的允許企業(yè)作為項(xiàng)目一方參與主體，就有可能在訂立協(xié)議的過(guò)程中為了追求短期利益，出現(xiàn)舞弊行為、權(quán)力腐敗、經(jīng)濟(jì)腐敗、政治腐敗等問(wèn)題。第二,以?xún)?nèi)部審計(jì)工作落實(shí)為基礎(chǔ)，關(guān)注企業(yè)與外部主體之間的合作關(guān)系，通過(guò)引入獨(dú)立于公、私主體的第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)，確定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。PPP項(xiàng)目的雙方當(dāng)事人不僅要自己監(jiān)督，還要接受獨(dú)立第三方的監(jiān)管，引入的審計(jì)機(jī)構(gòu)以雙方的約定為基本準(zhǔn)則，提高該機(jī)構(gòu)的地位，賦予其代表社會(huì)監(jiān)督的權(quán)力。允許第三方能夠?qū)?xiàng)目的開(kāi)展進(jìn)行跟蹤式的審計(jì)，在每個(gè)項(xiàng)目階段對(duì)項(xiàng)目的啟動(dòng)、相對(duì)人的選任、項(xiàng)目實(shí)施情況、資金流向、服務(wù)質(zhì)量等內(nèi)容進(jìn)行審計(jì)。

最后，重視PPP項(xiàng)目審計(jì)整體系統(tǒng)的構(gòu)建，將三種審計(jì)形式有機(jī)結(jié)合(參見(jiàn)圖例2)。公、私兩方主體在簽訂合同之前，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行政府審計(jì)及內(nèi)部審計(jì)的流程。針對(duì)公權(quán)力主體而言，前審計(jì)長(zhǎng)劉家義認(rèn)為：“要防止國(guó)家權(quán)力被濫用或被異化為少數(shù)人謀利的工具，必須通過(guò)有效的國(guó)家治理，使國(guó)家權(quán)力配置和運(yùn)行處于一種相互制衡狀態(tài)。在權(quán)力配置過(guò)程中，國(guó)家作為人民意志的代表，用法律形式把公共資源、公共財(cái)政、公有資產(chǎn)等的配置、管理、使用的權(quán)力和責(zé)任，授權(quán)給某些公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及其權(quán)力人，又通過(guò)法律授權(quán)另外一些獨(dú)立機(jī)關(guān)對(duì)公共權(quán)力的運(yùn)行予以監(jiān)督，這其中的一個(gè)重要方面就是國(guó)家審計(jì)”[4]。對(duì)于參與PPP項(xiàng)目的公主體在進(jìn)行政府審計(jì)的過(guò)程中需要特別關(guān)注信用、腐敗、預(yù)算等方面的問(wèn)題，堅(jiān)決避免政府官員利用職權(quán)徇私舞弊，影響工程質(zhì)量和進(jìn)度，并且充分考慮到項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中政府應(yīng)急能力。針對(duì)私主體而言，通過(guò)內(nèi)部審計(jì)的落實(shí)在前期將后續(xù)項(xiàng)目中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)最小化。而在項(xiàng)目協(xié)議訂立和后續(xù)實(shí)施的過(guò)程中，第三方審計(jì)者應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注項(xiàng)目合同的主旨和權(quán)益分配，如果在前期認(rèn)定項(xiàng)目并不屬于“滿(mǎn)足社會(huì)公眾需求”的內(nèi)涵，應(yīng)當(dāng)及時(shí)做出報(bào)告，進(jìn)行監(jiān)督糾正；在項(xiàng)目進(jìn)展過(guò)程中，審計(jì)工作應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟進(jìn)，監(jiān)督項(xiàng)目效果的實(shí)現(xiàn)，重點(diǎn)關(guān)注最終的項(xiàng)目能否使得公眾滿(mǎn)意，完成公共利益最大化的目標(biāo)。

(圖例2)

四、結(jié)語(yǔ)

為了保證PPP模式能夠真正解決準(zhǔn)公共物品提供的問(wèn)題，不僅需要完善與PPP項(xiàng)目相關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，法律、法規(guī)政策，同時(shí)也需要結(jié)合審計(jì)工作的開(kāi)展對(duì)項(xiàng)目前期計(jì)劃、中期實(shí)施、后期驗(yàn)收各階段進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)控，保證項(xiàng)目公益性，風(fēng)險(xiǎn)最小化。

[1]湛中樂(lè),劉書(shū)燃.PPP協(xié)議中的法律問(wèn)題辨析[J].法學(xué),2007,(3).

[2]王守清,劉婷.PPP項(xiàng)目監(jiān)管：國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)和政策建議[J].地方財(cái)政研究,2014,(9).

[3]時(shí)現(xiàn),李善波,徐印.審計(jì)的本質(zhì)、職能與政府審計(jì)責(zé)任研究——基于“免疫系統(tǒng)”功能視角的分析[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究,2009,(3).

[4]劉家義.論國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2012,(6).

[責(zé)任編輯:陳晨]

D913

A

1008-7966(2017)06-0067-03

2017-08-30

江蘇省高校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“PPP協(xié)議中的法律問(wèn)題研究”(2016SJB820008)的階段性成果

張珵(1987-)，女，山西運(yùn)城人，副教授，法學(xué)博士，從事民法、不動(dòng)產(chǎn)法研究；曾凡證(1986-)，男，江西吉安人，講師，法學(xué)博士，從事憲法、審計(jì)法研究。

①資料來(lái)源：http://www.chinacem.com.cn/ppp-jcll/2015-01/180989.html，訪問(wèn)時(shí)間：2017年7月28日。