江蘇省食品安全監管績效評價研究

王帥斌，王冀寧，馬百超，吳雪琴

(南京工業大學 經濟與管理學院，南京 211816)

江蘇省食品安全監管績效評價研究

王帥斌，王冀寧*，馬百超，吳雪琴

(南京工業大學 經濟與管理學院，南京 211816)

評價政府的食品安全監管績效，有助于量化政府監管效率，助推政府全方位加強監管，提高食品安全治理水平。筆者通過文獻分析法構建食品安全監管績效指標體系，利用大數據挖掘技術采集江蘇26個縣(市、區)的食品安全監管數據，借助網絡層次分析-模糊綜合評價模型，對江蘇省食品安全監管績效狀況進行評價分析。研究結果表明：江蘇省食品安全監管績效達到合格水平，但是事前環節的食品安全風險監管、事中環節的食品召回監管以及事后環節的事故總結監管存在一定程度的監管缺失現象。此外，在調研中發現：食藥監改革并未達到理想結果，食藥監和市場監督管理局的“多頭領導”現象較為普遍，食藥監官方網站對于監管信息的更新緩慢，部分調查城市尚未建立食藥監。

江蘇省；食品安全；績效評價；網絡層次分析法；模糊綜合評價法

食品安全一直是黨和國家高度關注的社會民生問題。2015年修訂實施“史上最嚴”食品安全法，全方位守護食品安全；同年，國家提出“四個最嚴”要求，確保“舌尖上的安全”。然而，在這種高壓監管態勢下，地方政府食品安全監管缺失、監管制度落實不到位等隱憂凸顯[1-4]，成為制約食品安全治理水平提升的關鍵因素，從而亟需探索督促地方黨委政府落實食品安全屬地管理責任，提升食品安全保障水平、人民群眾的滿意度以及城市食品安全水平的有效手段，尋找中國特色的食品安全治理道路。

目前，政府在我國食品安全監管中居于主導，高效的食品安全監管是保障食品市場有效運轉的先決條件[5]。供應鏈上游企業提高產品質量的努力程度與下游監管部門檢測精度和懲罰力度有關[6]，政府加大監管強度和處罰力度，并輔以適當的政府補貼，則有利于減少食品提供企業的不誠信行為[7]。此外，政府可以通過建立食品安全監管信息披露平臺，加強風險監管，減少食品安全潛在危害[8,9]。因此，改善食品安全監管現狀，減少食品安全事故的發生，必須繼續發揮政府的主導作用。

近年來，食品安全監管績效評價也逐步成為中央督促地方政府加強監管、落實食品安全監管制度的利器。然而，政策性負擔造成政府監管時有缺位，食品市場亂象叢生。此外，受官員能力、監管成本、監管技術等因素的影響，政府在落實食品安全法律法規、監管制度時容易出現偏差。因此，對政府食品安全監管績效的評價具有復雜性和系統性[10]。食品安全監管績效的評價不僅要偏重食品安全狀況[11]，更應該綜合政府監管能力進行考察[12]。

綜上所述，目前有關食品安全監管問題的探索大多聚焦于政府食品安全監管政策的實施、監管體制的改善等，但是涉及到政府績效的問題則少有學者探究，而關聯研究則傾向于定性歸納解析，涉及到運用量化模型評估的研究相對較少[13-15]。鑒于此，本文通過文獻分析法構建食品安全監管績效指標體系，利用大數據挖掘技術采集江蘇26個縣(市、區)的食品安全監管數據，借助網絡層次分析-模糊綜合評價模型，對江蘇省食品安全監管績效狀況進行評價分析。

1 食品安全監管績效評價體系

1.1 指標體系的構建

1.1.1 指標框架設計

食品安全監管績效評價是量化政府監管努力的重要手段，一方面，有利于公眾“清清白白”地了解政府在食品安全監管方面所付出的努力，方便公眾對其做出公正的評價[16]。另一方面，通過績效評價，形成信息透明的局面，助推政府提高監管水平。因此，食品安全監管績效評價逐步成為中央督促地方政府加強監管、落實食品安全監管制度的利器。

政府在食品安全監管中居于主導，監管績效評價體系的設計必須圍繞政府監管本身。食品安全監管是一項系統的工程，它涉及事前預防監管、事中處置監管以及事后處理監管[17]。本文把食品安全監管工作分為事前預防、事中處置以及事后處理三個環節，并設計了食品安全監管績效的指標體系框架，見圖1。

圖1 監管績效“三維”評價指標體系框架

具體的預防性是體系設計的關鍵原則之一[18]，食品安全的監管不能簡單停留在對突發事故的處置，更應該未雨綢繆，將危害消除在萌芽狀態[19]。食品安全事中監管針對事前各種監管政策、制度的落實情況，管理者依據法律制度、標準體系等開展監管工作[20]，能夠有效地保障食品安全。事后監管是市場經濟條件下政府重要的職能[21]，它是政府全過程監管體系的最后一環。針對食品安全事故，政府通過處罰和追責來實現其監管作用。

1.1.2 監管績效指標體系的構建

評價江蘇省食品安全監管績效，首先需要判斷出江蘇省當前的監管績效水平，找出監管工作中的不足，有針對性地進行改善提高，從而達到提高江蘇省食品安全政府監管績效水平的目標。因此，分析出影響江蘇省監管績效水平的決定性因素，構建食品安全監管績效指標體系成為當前的工作之重。據此，本文運用文獻分析法和系統集成法對國內外食品安全監管績效經典文獻進行梳理，同時結合我國食品安全監管實踐，參考《中華人民共和國食品安全法》(2015年最新修訂版)(后文簡稱為《食安法》)等相關法律，并綜合運用德爾菲專家調查法對初步構建的指標體系進行論證完善，最終形成了食品安全監管績效指標體系，評價江蘇省食品安全監管績效水平(專家組由15名成員組成，包括6名高校食品安全管理專業教授，3名江蘇省食藥監專家，2名食品企業專家，4名消協和媒體專家),見表1。

表1 食品安全監管績效指標體系

1.2 ANP-模糊綜合評價模型構建

ANP-模糊綜合評價模型是由ANP[50]方法和模糊綜合評價法融合而成。ANP能夠更加準確地刻畫系統內部各元素間的相互影響、非獨立的遞階層次結構。而模糊綜合評價法依據模糊數學的隸屬度理論，可以有效實現定性指標的定量評價。ANP-模糊綜合評價法在評價分析方面具備諸多優勢，被廣泛應用于電力企業績效考核[51]、電纜行業的供應商選擇[52]等眾多方面。

1.2.1 ANP-模糊綜合評價模型構建過程

網絡層次分析結構由控制層和網絡層構成，控制層又由目標和準則組成，其中目標為食品安全監管績效A，準則對應指標體系的一級指標，包括事前監管B1、事中處置B2以及事后處理B3。網絡層包括6個元素集，分別對應指標體系的二級指標和三級指標，具體為食品安全常規監管C1、食品安全風險監管C2、食品召回監管C3、事故控制監管C4、事故總結監管C5以及事故調查監管C6。最后，依據食品安全監管績效指標體系內部各要素之間相互依存的關系，構建出網絡層次分析結構，見圖2。

圖2 ANP結構

1.2.2 確定指標權重

借助ANP法和德爾菲專家打分，確定食品安全監管績效的各項指標權重，具體過程如下：

表2 九分法[53]

(1)

步驟2：計算極限超矩陣。通過對加權超矩陣的穩定化處理，獲得ANP極限矩陣W∞(2)。如果極限收斂且唯一，則第列就是網絡層各元素對于元素的極限相對排序，因此最終得到食品安全監管績效各級指標的穩定權重。

(2)

(3)

然后，建立總體評價向量。根據一級指標評價矩陣和模糊矩陣，可得總體評價向量U。

U=W·B=(u1,u2,u3,u4,u5)。

(4)

最后，根據食品安全監管績效評價指標等級的評語集V=(好，較好，一般，較差，差)以及量化評價結果的數值集N=(100，75，50，25，0)，通過加權平均得到最終監管績效評價指數F。

F=(100×u1+75×u2+50×u3+25×u4+0×u5)。

(5)

2 實證分析

2.1 樣本選擇及數據采集

2.1.1 樣本選擇

根據國家監管機構設置，食品藥品監督管理局(下文簡稱食藥監)是開展食品安全監管的重要部門。為此，本文隨機選取江蘇省26縣(市、區)開展食品安全監管績效評價，包括南京市：建鄴區、浦口區；無錫市：江陰市、宜興市；徐州市：云龍區、泉山區；常州市：天寧區、新北區；蘇州市：張家港市、昆山市；南通市：海安縣、通州區；連云港市：東海縣、贛榆區；淮安市：漣水縣、金湖縣；鹽城市：建湖縣、大豐區；揚州市：寶應縣、邗江區；鎮江市：揚中市、丹徒區；泰州市：靖江市、高港區；宿遷市：泗陽縣、泗洪縣。但是，在數據采集中發現，在26個調查城市中存在食品藥品監督管理局和市場監督管理局并存的現象，為保證數據的全面性與客觀性，數據采集員對調查的26個城市中涉及的食品藥品監督管理局和市場監督管理局進行了數據采集。

2.1.2 數據采集

為保證所獲取數據的全面性，課題組的數據采集員以“食品”、“食品安全”、“食藥監”、“監管信息”、26個縣(市、區)“城市名稱”為關鍵詞進行組合檢索，利用大數據挖掘技術和網頁搜索技術，對26個調查城市食藥監及其他相關政府網站進行了數據采集 (數據采樣于2016年12月1日至12月10月之間進行。為保證數據采集結果的客觀性，主要通過官方網站信息采集的形式，輔助采用電話調查的形式，對26個調查城市的食藥監展開數據采集。數據采集表的填寫由數據采集員直接負責，評分嚴格依據打分準則執行)。數據采集過程共涉及21866多個網頁，檢索數據量超過100萬條記錄，最終確定使用的數據量為3016個。

課題組借助德爾菲法、網絡層次分析法和Super Decision軟件，計算得到食品安全監管績效評價指標的權重，見表3。

表3 食品安全監管績效各項指標的權重

續 表

注：食品安全監管績效指標的總權重為1。

2.2 模糊綜合計算

根據采集的數據，綜合食品安全監管績效各項指標的權重，按照上述網絡層次分析-模糊綜合評價法的計算步驟，得到江蘇省食品安全監管績效得分、26個調查城市的食品安全監管績效得分及其排名,見圖3、表4、表5。

圖3 調查城市的食品安全監管績效得分

評價目標得分事前監管71.522事中監管65.103事后監管67.076整體67.176

表5 調查城市的食品安全監管績效排名

2.3 結果分析

由表4可知，江蘇省食品安全監管績效整體得分為67.176，事前環節、事中環節以及事后環節監管績效得分分別為71.522,65.103,67.076。表明江蘇省食品安全監管形勢總體問題處于可控階段，與我國的食品安全監管現狀一致。但是，政府在事前環節的食品安全風險監管、事中環節的食品召回監管以及事后環節的事故調查、總結監管方面存在不足，影響到江蘇省整體食品安全監管績效水平。

由表5可知，寶應縣、高港區、新北區以及江陰市的食品安全監管績效整體水平分別為76.970(排名1)、78.235(排名2)、74.218(排名4)、76.870(排名3)，在事前監管、事中處置以及事后處理3個評價維度，寶應縣、高港區、新北區以及江陰市也表現出強勁的競爭優勢。結合圖3可知，上述4個調查城市在事前環節的食品安全公益宣傳、食品安全國家標準公布、每年食品安全品種覆蓋情況與抽檢次數方面，事中環節的食品安全事故處置工作及時性、食品安全事故警示信息公布及時性和準確性方面，事后環節的食品安全事故處理及其處理信息公布、企業食品安全信用檔案記錄、食品安全事故責任調查公正性方面做得較好，認真履行了監管職能，對于其他調查城市具有示范作用。但是，在食品安全風險監測、評估和交流制度以及食品召回制度的建立和實施等方面，上述調查城市的監管工作略有不足。

由表5可知，昆山市、靖江區以及泉山區的食品安全監管績效整體水平分別為60.250(排名24)，55.650(排名25)，53.985(排名26)，在事前監管、事中處置以及事后處理3個評價維度，昆山市、靖江區以及泉山區在調查城市中缺乏競爭力。結合圖3可知，相比于排名靠前的調查城市，上述3個調查城市在食品安全責任強制保險投保、食品安全風險監測、評估和交流制度建立、食品召回制度的建立和實施、事故有關因素流行病學調查開展、事故溯源調查以及相關監管部門、認證機構工作人員失職、瀆職情況調查方面的監管工作中存在缺失行為，直接影響到不同環節的監管績效水平，最終拉低食品安全監管績效的整體得分。

同時，由圖3及表5可知，大豐區、云龍區的食品安全監管績效整體水平分別為63.963(排名22)和64.240(排名20)。然而，上述2個調查城市在事前預防監管環節的績效得分分別為76.713(排名6)，75.350(排名9)，排名遠超事中以及事后監管環節的績效得分，影響其示范效應。究其原因發現：大豐區和云龍區監管部門對于食品安全公益宣傳、國家相關標準的公布較為重視，而食品安全相關監管制度在落實中出現偏差，對于相關責任的調查和追責也流于形式。同時，警示食品安全監管部門：食品安全監管涉及事前預防監管、事中處置監管以及事后處理監管，監管工作要做到事前、事中、事后監管并重，不同食品采取不同的監管方式，而不是強調源頭治理就放松對事中、事后監管的重視，或者忽視風險監測評估體系的建立，出了事再監管。

除上述調查城市以外，課題組在調研中發現：由于食品安全監管改革工作在落實中出現偏差，導致部分調查城市的監管工作出現缺失現象，影響到各自的食品安全監管績效得分，并拉低了江蘇省的食品安全監管績效水平，具體如下：第一，食藥監和市場監督管理局多頭領導存在。食藥監局作為主要的監管主體，擔負著綜合協調、監督評價、實施風險監測與評估、參與制定食品安全相關事宜等方面的職責，保障著食品安全法規的貫徹實施，銜接著農業部和衛計委，最終促進和改善我國的食品安全監管水平。然而，在調研中發現：邗江區、宜興市、江陰市、海安縣、通州區、張家港市、天寧區、新北區、云龍區、大豐區只存在市場監督管理局，而高港區、寶應縣、東?？h、贛榆區、漣水縣、揚中市、建湖區、丹徒區、建鄴區在食品安全監管實踐中，仍然存在著“食藥監”和“市場監督管理局”共存的窘相，偏離了我國食品藥品監督管理改革的方向，導致監管執行系統性、協調性差，影響到其監管績效得分。第二，食藥監官方網站監管信息更新緩慢。為了保障公眾知情權，食藥監要在官網上公布其監管信息，及時與公眾溝通食品安全相關信息。然而，在調研中發現：高港區、寶應縣、東?？h、贛榆區、漣水縣、揚中市、建湖區、丹徒區、建鄴區、浦口區、金湖縣食藥監官網的信息更新緩慢，甚至部分調查城市食藥監的監管信息還停留在幾年前，給公眾獲取政府的監管信息帶來了困難，影響到其監管績效得分。第三，部分調查城市尚未建立食藥監。在調研中發現：泗陽縣、靖江區、泉山區、泗洪縣、昆山市食藥監尚未建立官方網站，對于一些監管信息的獲取只能通過政府網站，或者運用網絡爬蟲技術檢索到零散的監管信息，反映出監管部門的不作為，影響到其監管績效得分。

3 結語

評價政府的食品安全監管績效，有助于量化政府監管效率，助推政府全方位加強監管，提高食品安全治理水平。為研究江蘇省食品安全監管績效水平及影響因素，本文隨機選取江蘇省26個縣(市、區)為樣本。通過構建食品安全監管績效指標體系，借助網絡層次分析-模糊綜合評價模型，從而對江蘇省食品安全監管績效狀況進行了詳細分析，實證結果表明：江蘇省食品安全監管績效達到合格水平，但是事前環節的食品安全風險監管、事中環節的食品召回監管以及事后環節的事故總結監管存在一定程度的監管缺失現象。此外，在調研中發現：食藥監改革并未達到理想結果，食藥監和市場監督管理局的“多頭領導”現象較為普遍，食藥監官方網站對于監管信息的更新緩慢，部分調查城市尚未建立食藥監官方網站。

本研究通過構建食品安全監管績效“三維”評價體系，進而展開對26個調查城市監管績效的評價，能夠更清晰、準確地評判各調查城市食品安全監管能力的強弱，對日后江蘇省食品安全監管政策的實施與調整具有重要參考意義。食品安全監管作為一項繁雜的系統工程，本文所提出的評價體系只是粗略構建了指標體系和模型框架。下一步的工作將繼續論證、完善評價體系，同時擴充樣本規模，對江蘇省下屬的一百多個地級市、市轄區、縣級市以及縣開展全面的調研，以期更加準確地反映江蘇省的食品安全監管績效狀況，為食品藥品監督管理部門提供決策參考。

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StudyonPerformanceEvaluationofFoodSafetySupervisioninJiangsuProvince

WANG Shuai-bin, WANG Ji-ning*, MA Bai-chao, WU Xue-qin

(School of Economics and Management, Nanjing Tech University, Nanjing 211816, China)

The evaluation of the government's food safety supervision performance helps to quantify the efficiency of government regulation and boost the government to strengthen supervision in all directions to improve the level of food safety governance. In this paper, the food safety supervision performance index is constructed by literature analysis method, and the food safety supervision data of 26 counties (cities and districts) in Jiangsu are collected by using large data mining technology. With the help of network hierarchy analysis and fuzzy comprehensive evaluation model,make an evaluation and analysis on the performance of food safety supervision in Jiangsu Province. The results show that the performance of food safety supervision in Jiangsu Province has reached the qualified level, but the prior links of food safety risk regulation, the incident in the food recall supervision and the incident after the accident summary supervision have a certain degree of lack of supervision. In addition, the survey finds that food and drug reform does not achieve the desired results, the "multiple leadership" phenomenon of food and drug administration and market supervision administration is more common,regulatory information updates slowly in food and drug supervision official website and part of the survey city has not established food and drug supervision yet.

Jiangsu Province；food safety；performance evaluation；analytic network process; fuzzy comprehensive evaluation method

TS201.64

A

10.3969/j.issn.1000-9973.2017.12.037

1000-9973(2017)12-0166-08

2017-08-01 *通訊作者

國家社科基金重大招標項目(12&ZD204)；江蘇高校哲學社會科學重點項目(2017ZDIXM074)

王冀寧(1965-)，男，教授，博士，研究方向：食品安全管理、管理科學與工程。