地方行政服務中心的制度變遷
——以杭州經濟技術開發區行政服務中心為例

呂丹菁

（上海大學，上海 200444）

地方行政服務中心的制度變遷
——以杭州經濟技術開發區行政服務中心為例

呂丹菁

（上海大學，上海 200444）

行政服務中心是在社會轉型時期，政府制度變遷和制度創新過程中出現的特殊產物，打破了原有傳統管制型理念，對于深化改革具有重要意義。地方行政服務中心的制度變遷，是符合邊際效益最大化的理性選擇。以杭州經濟技術開發區行政服務中心為例，從政治經濟學角度對行政服務中心制度變遷進行分析。

行政服務中心；制度變遷；政治經濟學

近些年來，行政審批復雜、行政效率低下、行政成本奇高、行政體制落后等問題嚴重阻礙了地方的社會經濟發展。為了解決這些問題，地方政府紛紛建立行政服務中心。作為政府管理方式的一種創新，行政服務中心建設直接關系到改革的深入推進，尤其在轉變政府職能、推進政務公開、提升服務效能等方面發揮積極作用，并得到普遍認可。因此，深入研究行政服務中心，具有重大的理論意義和現實意義。

行政服務中心的出現正是制度環境變革引起制度非均衡后，由政府主導的制度創新。地方行政服務中心的制度變遷，是符合邊際效益最大化的理性選擇。杭州是我國深化改革的先行者，在創新制度建設、優化政務環境等改革方面也走在前列。本文將以杭州經濟技術開發區行政服務中心為例，從政治經濟學角度對行政服務中心制度變遷進行分析。

一、杭州經濟技術開發區行政服務中心的發展歷程

行政服務中心是政府破解行政審批制度路徑依賴的制度變遷產物，回應了社會發展的要求，經歷較長時期的發展，日臻完善。杭州市作為全國經濟發展的“領頭羊”，不斷改革行政審批制度，提高政府服務水平，為市民和企業提供綜合性政府公共服務。杭州經濟技術開發區行政服務中心的發展歷程，也是全國各地行政服務中心的縮影，經歷了初期發展階段、逐漸成熟階段和改進完善階段。

（一）初期發展階段（2000—2004年）

1999年初，浙江金華成立了首個行政審批服務大廳。2000年，杭州市設立“投資項目集中辦理中心”，首次集中投資審批有關部門辦公。杭州市內各區、縣、市也紛紛響應，建立集中化的服務中心。

杭州經濟技術開發區行政服務中心成立于2000年，至今已經歷十七年。杭州經濟技術開發區行政服務中心最初名為“管理服務中心”。2000年3月，管理服務中心成立，由經濟技術開發區管委會領導，是管委會的下設機構。管理服務中心的設立，主要是為了與企業進行招商洽談，協助企業申請各類執照，幫助企業推進項目進展等。開發區管理服務中心下設項目推進中心、投產中心和建設中心，整合企業落戶所要涉及到的各項審批工作。每一項審批工作由一個牽頭部門進行協調，責任明確，審批限時，為企業提供一條龍服務。

（二）逐漸成熟階段（2004—2009年）

2004年，杭州經濟技術開發區建立“投資服務中心”，原有的管理服務中心成為了事業單位性質的實體機構。投資服務中心從管委會劃到招商局管理，投資服務中心仍然是以企業審批工作為主，兼辦少量社會事務。在優化公共服務方面，開發區實行“八制度”：服務承諾制、首問責任制、一次性告知制、崗位責任制、失職追究制、限時辦結制、AB崗工作制、否定報備制。

（三）改進完善階段（2009年至今）

2009年5月，杭州市委辦公廳和市政府辦公廳聯合發布意見，提出要完善行政服務中心的功能，集中項目審批、公共服務和中介服務，實現投資項目審批、工商注冊登記、企業經貿管理“一條龍”的新模式。杭州經濟開發區投資服務中心立即響應市委市政府的號召，于2010年3月正式更名為“行政服務中心”。開發區行政服務中心回歸開發區管委會管轄，初期下設綜合科、業務科、信息科，后隨著中心管理模式的變化，現有三個科室，分別為協調日常工作的綜合科、統籌開發區行政審批改革的審批管理科和負責制定管理制度及人員考評的督查管理科。這一階段開發區行政服務中心將市民個人也納入到服務重點中，提供為市民提供公用事業服務（如市民卡服務、通訊服務、水電氣服務等）。

二、行政服務中心制度變遷的需求—供給分析

（一）行政服務中心的制度需求分析

1.相對價格變化。市場經濟條件下，產品和要素的相對價格不斷變化，個人偏好開始發生分化，逐漸形成了代表不同群體和利益的集團。利益集團存在的目的就是追求自身利益或效用的最大化，想方設法盡可能多地獲得有利于自身的制度產品。在原有行政審批制度下，這些利益集團花費大量成本在煩瑣、低效的審批程序上，嚴重影響了自身的利益，因此利益集團都迫切需求高效便捷的審批方式。社會利益集團的預期收益主要來自于與政府部門交流中發生的交易費用、增加閑暇和機會，而成本主要來自于推動制度形成的成本和監督制度運行的成本，這些因素都會影響利益集團對于行政審批制度的態度。經濟技術開發區內企業眾多，企業為了追求效益最大化，都希望政府減少對市場的管制。因此在與開發區管委會進行商業洽談時，企業提出有利于自身發展的條件，在與政府進行交易的過程中影響政府決策。

2.法律環境變化。由于傳統的行政審批制度手續過繁、環節過多、時限過長，時常出現權力尋租現象。2004年7月1日起施行的《行政許可法》，要求建立“集中統一、公開透明、簡約高效”的行政服務中心。全國各地包括杭州，建立起公開、透明、高效的行政服務中心，嚴格依照法律規定行使政府職權，讓權力尋租失去滋生的土壤。浙江省從1999年開始至今，已開展了多輪行政審批制度改革，不斷減少審批事項、提高辦事效率，創造更優質的投資環境。杭州市作為省內行政審批改革的先行者，也先后進行了四輪行政審批制度改革，尤其強調以行政服務中心為載體，精簡審批事項，提高審批效率，提供便民服務。在國家、省、市大力推行行政審批制度改革的大制度環境下，杭州市經濟開發區對于高效便民的行政審批制度的需求也日益旺盛。

3.技術發展與市場規模擴大。信息技術的發展，極大地提高了人們的工作效率。電子政務在全國政府中的推行，節省了紙質文件傳遞耗費的大量時間，降低了行政成本，也減少了資源的浪費。技術的進步同樣也推動了企業生產效率的提升，開辟出許多創新的市場領域。追求效率和市場份額的企業，希望政府同樣能夠提高審批效率，對新興市場領域及時提供制度安排。另一方面，市場規模的擴大推動了交易規模的擴大。尤其是當制度的收益足以抵消制度成本時，對新制度的需求就會更加強烈。

杭州經濟技術開發區作為新興產業園區，區內企業的技術水平和生產效率都處于領先水平，許多企業所針對的市場也是方興未艾。因此，企業急需政府調整邊界，降低繁雜行政審批制度所導致的額外開支，使企業能夠在市場競爭中占據高地。另一方面，信息手段作為行政服務中心的技術支持，讓行政審批公開、透明、便捷、高效，能降低政府的行政成本。

（二）行政服務中心的制度供給分析

1.憲法秩序。憲法秩序不僅影響個人或組織的制度需求，也影響著政府的制度供給。行政服務中心和行政審批制度的改革和變遷一般都由各級地方政府主導，因此地方政府的制度供給能力必然受到法律環境的制約。憲法秩序直接影響制度建立的成本和制度創新的難度。直到改革開放前夕，中央和地方之間一直是管制關系。隨著1982年憲法的頒布和《地方組織法》的修訂，地方政府被授予了更多的自主管理權限，增強了地方政府的積極性和主動性。但是，憲法制度的變化依然遲于行政審批制度改革和行政服務中心發展的需求變化。杭州經濟技術開發區管理服務中心誕生于2000年，而《行政許可法》2004年才頒布。行政服務中心的法律定位、組織機構、職權范圍也沒有成文法律可供依據，因此地方政府的行政審批制度改革和行政服務中心建設缺乏統籌性和連貫性。

2.技術創新。信息技術的出現為行政服務中心及電子政務的開展提供了技術支撐。行政服務中心通過網上公開政務信息，提高審批流程的透明度；開通網上申報通道，讓申請人足不出戶便可申報各類事項；通過政務網絡，實現部門間的信息共享，大大縮短了部門間信息交換時間，提高行政審批效率；政府通過工作平臺，能夠及時全面地掌握申報情況，對申報材料進行智能分類、管理和監控，保證審批工作按時有序進行；智能化、公開化的審批流程，杜絕了“鉆空子”現象，從根源上防止尋租腐敗的產生。

3.制度供給者意愿。制度供給也取決于政府或組織是否愿意建立一種制度，也就是供給主體的偏好。不論是政府、社會或是組織，都有其利益訴求。行政服務中心的制度供給主體一般為政府，由于政府意識到改革行政審批制度對建設服務型政府的重要性，認可并鼓勵建立行政服務中心。

行政審批制度改革和行政服務中心的設立，優化企業投資環境，提升公共服務水平，使企業和居民有了更多的“獲得感”，能夠得到企業和民眾的支持；在地區競爭日益激烈的情況下，行政審批制度改革有利于增強區域治理能力。從經濟收益角度看，行政服務中心的出現促進了資源和信息的流動，降低了政府與企業的交易費用，尤其增強了市場配置資源的能力，吸引投資者和經濟資源向開發區聚集，有利于地方經濟發展和政府財政收入的增加。

根據制度變遷理論，當新制度的預期收益超過預期成本，經濟主體的制度需求大于制度供給時，就會產生制度非均衡狀態，推動制度變遷的發生。杭州經濟技術開發區為方便企業辦理投資項目審批事務，于2000年成立管理服務中心。企業在審批過程中需要中介服務，而不斷遷入的企業也使得開發區人口增長迅速，市民日常公共服務需求也日益旺盛，因此開發區于2010年成立集項目審批、中介服務和公共服務于一身行政服務中心。

三、行政服務中心制度變遷的成本—效益分析

（一）行政服務中心的制度成本

每一項新制度安排的產生，都需要耗費一定的制度成本。制度變遷只有在新制度安排的成本低于現有制度的成本時，政府和社會才會有推動制度變遷的積極性。制度供給的成本包含以下幾方面：

1.中心運行與制度實施成本。從全國各地的中心運行來看，行政服務中心建立所需的資源并非全新，即行政服務中心中心的建立可以運用耗費在原有制度中的一些沉淀成本。杭州經濟技術開發區在最早設立管理服務中心時，所依托的是管委會原有的部門設置和制度安排。而由于業務量不斷上升，杭州經濟技術開發區行政服務中心于2015年啟用新辦事大廳，新增37個審批窗口和200余審批事項，增加工作人員編制，從而增加了行政服務中心的運行成本。但集中化辦公的成本顯然小于部門分散時的辦公成本，并且隨著行政審批制度改革的不斷推進和行政審批事項的清理，行政服務中心運作和行政審批制度的成本較低。

2.摩擦成本。制度改革是對人們利益結構的非帕累托改進，總有一部分人的利益會受到損害，因此制度改革的阻力是一種客觀存在。這種阻力會產生改革的成本，甚至可能引起社會沖突，造成經濟損失。

從杭州經濟技術開發區行政服務中心的制度實踐中看，行政服務中心審批制度主要依托于原有行政審批制度的部門框架和工作流程，也未打破“條條塊塊”的利益格局，所以行政審批制度創新的初始成本較低。其次，行政服務中心本身的職能是在審批項目、程序、費用全公開的基礎上，對各部門派駐窗口的審批工作進行協調和監督的管理機構，部門窗口在行政服務中心集中辦公。所以，杭州市經濟開發區行政服務中心運行和審批制度改革的摩擦成本并不高。

（二）行政服務中心的制度績效

1.經濟績效。經濟績效表現為經濟持續發展，國民經濟有量的擴張和質的提升。良好的經濟績效還包括經濟與社會協調發展。行政服務中心帶來經濟績效的原因，一是由于中心的行政審批效率提高，增進各種市場主體的經濟活動效果；二是使各種原來被限制的資源流動性增強，提高市場調節和配置資源的能力，減少了交易費用；三是由于地方局部投資環境的改善，吸引周邊地區的資源向該地區流動；四是提高政府行政審批效率，增強了投資者的信心。杭州經濟技術開發區行政服務中心的設立和行政審批制度改革，極大地促進了開發區的經濟發展。如2012年，行政服務中心促進職能部門審批事項向市民中心集中，擴大市民中心服務事項范圍，鼓勵窗口單位有效簡化審批流程，推行“一審一核”制，提高現場辦結率，工作成績顯著：完成重點促開工項目25個，注冊資本4.1億美元，用地量1 481畝，達產效能超過300億；重點促竣工項目為24個，總投資47億元；重點促投產項目為15個，涉及總投資24億元。

2.社會績效。社會績效是經濟發展基礎上的社會全面進步，表現為包括人們的生活水平和生活質量的普遍改善和提高，社會公共產品供應及時到位，社會治安狀況良好，社會和諧有序，社會群體、民族之間和諧共處等。行政服務中心的出現，提高了人們該地區經濟狀況的理性預期，平衡了信息不對稱，同時也提高了公民對政府的信任度，減少社會矛盾，維護社會穩定。

四、結語

我國政府一直非常重視政府職能轉變，黨的十八屆三中全會報告中指出，必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。設立行政服務中心，是推進政府職能轉變、深化行政審批改革、提升公共服務效能的重要舉措，也是推進依法行政、建設服務型政府的必然要求。行政服務中心是在社會轉型時期，政府制度變遷和制度創新過程中出現的特殊產物，打破原有傳統管制型理念，對于改革深化推進具有重要意義。

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D630

A

1673-291X（2017）34-0111-03

2017-03-06

呂丹菁（1985-），女，浙江永康人，在職研究生，從事政治經濟學研究。

[責任編輯 吳明宇]