公共危機中政府決策困境與對策分析

李新科

公共危機中政府決策困境與對策分析

李新科

在公共危機狀態(tài)下,政府快速科學的決策是解決問題的關鍵環(huán)節(jié)。然而在現實中,政府危機決策受到信息獲取真實性、完整性、時效性的限制，難以實踐正常的科學的決策程序；同時,決策也受到決策者能力的影響。因此,必須通過建立有效的信息搜集傳遞系統(tǒng)、提前進行決策預案、鼓勵專業(yè)決策機構參與及提升政府決策者能力等途徑,實現政府決策能力的提升,妥善處理公共危機。

公共危機；政府決策；決策困境

一、問題的提出

在我國政治、經濟、文化高速發(fā)展的同時階層的分化、人口的增加、地域文化的沖突以及環(huán)境衛(wèi)生等方面的問題也是層出不窮,其中任何一個問題如果不加預防和控制就會形成一次公共性危機。“所謂公共危機,是指一個社會系統(tǒng)的基本價值、行為準則、社會秩序等產生嚴重威脅,并且在時間壓力和不確定性極高的情況下,需要由以政府為核心的公共管理系統(tǒng)做出決策加以解決的事件?！弊?003年非典事件以來,我國政府也在不斷加強應對公共危機的能力?？梢哉f,如何應對和化解公共危機是評估政府能力高低的重要標準之一,其中政府在公共危機中的決策水平顯得尤為關鍵。

公共危機的生命周期有五個階段,分別是醞釀、爆發(fā)、擴散、處理、危機恢復和后遺癥。這意味著一旦危機爆發(fā)之后沒有及時進行決策應對,危機會快速擴散難以處理以至于危機恢復緩慢和留下更多的后遺癥。但是危機從醞釀到爆發(fā)再從爆發(fā)到擴散的兩個階段用時極短,政府很難在這個過程中按照問題識別、方案設計、方案選擇和方案實施的科學程序進行決策。這要求政府在決策過程中需要打破常規(guī),在保證決策的科學性、民主性的同時實現決策的及時性與高效性,而各種現實不利條件限制了這一理想目標的實現。

二、公共危機中政府決策困境

（一）獲取的信息限制

1.信息獲取不及時

政府雖然是公共危機的主要處理者卻往往不是公共危機發(fā)生的第一目擊者,它往往需要通過民眾或媒體進行向上反映,然后政府再組成調查小組求證事件的正式性和具體情況,在這個官方求證的時間段內,公共危機已經進入擴散階段。待政府調查完畢還需要一些中介機關對所獲得的信息進行加工處理提交最高決策者。在信息傳遞的過程中花費的時間越長,對決策越不利。

2.信息獲取不完全

公共危機發(fā)生后,相關信息是以較快速度傳播和較大幅度變化的。決策者不可能在緊迫的時間內掌握全部信息,即使掌握一定量的信息,其中有效信息的含量卻不一定足夠決策者對事態(tài)發(fā)展的程度做出正確預估也不能對解決危機的關鍵環(huán)節(jié)做出判斷。低估事態(tài)嚴重性會引起更大的危機,高估則會使一些有效的方案變得不可行,都會大大延遲對危機解決的速度。

3.信息獲取失真

信息獲取失真是任何決策的忌諱,尤其是在危機狀態(tài)下。錯誤信息必然導致錯誤決策,不僅不能對現有危機起到緩解作用甚至可能對危機起著推波助瀾的作用。另外,錯誤信息如果在社會范圍沒能及時糾正而廣泛傳播,將會直接導致大眾恐慌和對政府能力以及其合法性的質疑。

（二）決策步驟非程序化

危機發(fā)生時所獲得的信息限制就決定了決策時很難對危機狀況進行全面的識別,而時間的急迫性要求政府必須在掌握一定信息之后就要立刻做出行動方案并快速執(zhí)行。這中間包含了三個難點:

1.決策創(chuàng)新

公共危機一般具有突發(fā)性、復雜性的特點,之前的決策方案和經驗難以滿足新出現的危機處理需求,也就意味著政府應對公共危機的方案都要按照具體問題具體分析的原則做出創(chuàng)新的方案設計。這種創(chuàng)新體現在決策的主體上也體現在方案的具體設計上還體現在決策的程序上,否則決策很有可能成為滯后的和無效的。

2.決策科學化民主化

科學化與民主化是政府進行決策所追求的終極價值?？茖W化就是指一項決策是正確的、可行的、能夠解決主要矛盾的；民主化就是指決策的過程是多元主體參與的,方案的產生與篩選都是集眾人智慧的結果,保證決策組織內部甚至決策利益相關方都滿意。然而在危機爆發(fā)的緊要關頭,政府無力采納所有利益相關方的觀點與建議,只能依靠決策組織內部進行快速決策,同時,政府也無力進行備選方案設計及多種方案對比。效率原則大于科學民主原則。

3.決策監(jiān)督

對于決策的監(jiān)督表現在對決策過程的監(jiān)督、對決策結果的監(jiān)督和對決策實施的監(jiān)督。而當決策的程序喪失之后,監(jiān)督的力度和效度就大大減弱。正常情形下,危機時期的決策按照事態(tài)規(guī)模和性質多數交由部門一把手或政府一把手再或者由同級黨委書記組織進行,決策過程監(jiān)督較難,“拍腦袋”決策難以避免。

（三）決策者能力限制

按照公共危機自身的性質分為政治、經濟、社會、文化、環(huán)境等多個方面,政府不可能包攬和壟斷所有類型危機的決策權,考慮決策的專業(yè)性和兼顧全局利益,也不能簡單的由專家和專業(yè)決策機構進行最終決策,即進行危機決策的決策團隊或個人必須具備全面的能力,具體來說:

1.心理抗壓能力。這是作為危機決策者的基本條件,在形勢嚴峻的情形下保持冷靜才能思路清晰,不懼壓力才能游刃有余。如果決策者心理素質不達標,就難以在緊急狀態(tài)下做出決定,會貽誤決策時機。

2.專業(yè)知識能力。中國有句諺語叫“隔行如隔山”,決策者不具備相關知識也就無法判定問題的解決路徑,只有擁有權威扎實的專業(yè)基礎才能在危機環(huán)境中做出相對科學的決策。

3.總攬大局能力。這個能力是相對危機環(huán)境的復雜性提出的要求,一項危機可能是有多重定性的,也許與其他危機相聯(lián)系。辨別一項危機中的主要矛盾和發(fā)展方向,對其剝繭抽絲才能設定決策方案的優(yōu)先措施與細化后續(xù)措施。

當決策者缺少上述能力時,就應該更選決策者或重新組織決策團隊。

三、政府危機決策的對策

（一）完善信息獲取系統(tǒng)

1.制定相應的制度和法律,優(yōu)化政府危機信息收集處理過程的管理。危機信息的搜集、處理、分析和傳輸必須規(guī)范,使政府危機信息采集和處理公告系統(tǒng)化、科學化,盡可能避免當前分級管理機制下各機構間缺乏信息互通所造成的信息和報告內容受政府各部門的溝通失誤而出現的失真、矛盾等情況。

2.充實信息獲取渠道。目前政府信息搜集的能力有限,尤其是政府在了解情況后再成立調查組再決策的過程要花費大量時間,而危機處理好壞的關鍵之一就是反應時間。因此可以建立與個別媒體機構信息交流機制,一旦特定的媒體機構獲取有效可靠的信息可以直接交由政府機構進行評審參考,并對信息的真實性負責。另外政府自身的信息獲取機構應該適當擴充,可以在其他部門建立危機預備人員機制,一旦危機發(fā)生可以直接接受調配。

3.要提高危機信息機構的信息搜集和傳遞能力。這需要改進危機信息搜集的方法,科學確定樣本性質和數量,在傳遞過程中簡化全部信息,提取有效信息,不遺漏重要信息。加強對信息搜集人員新技術使用與在去技術手段下的提取信息能力培訓。

（二）建立危機預案及特殊決策程序

1.危機應急預案是預先研究制定的針對某種危機情景的一種對策性處理措施,通過對以前發(fā)生過的危機處理經驗的總結和預測危機的模擬處理方案制定具體處理步驟,引導決策者進行應急決策。一般步驟是:事前收集有關危機案例,構建預案庫,再由政府決策者和特定領域專家設定相應的預案機制,提出最合理的處理措施。一旦遇到真實的危機事件,就可以在危機關鍵詞的指引下找到類似的危機案例,再根據已有的預測方案,進行應急決策,危機過后將有價值的案例充實到預案庫中。這實際上是對過往歷史經驗的不斷總結、模擬創(chuàng)新的過程,危機處理與決策關鍵也就一目了然。另一種方式是對可能出現的危機進行模擬,在不同假設條件下制定決策,因為沒有實踐鍛煉,遇事就容易手忙腳亂。

2.即使現在出現的很多危機與歷史相似,但隨著環(huán)境的變化仍然有一些我們從未遭遇過的危機,在決策方式和程序上必須特殊應對。也就是根據危機的具體情況見機行事,在這個過程中可能需要賦予非最高決策者決策權,立刻執(zhí)行碎片方案的胸懷,這些突變越權行為都要在危機中有過寬泛的規(guī)定,要對有功的越權行為判定為功勞而不是功過相抵,對有失的越權行為從輕處理。

（三）加強決策人員培訓與“智庫”建設

1.首先，要對決策者進行知識技能培訓。我國公共危機決策人員的現狀是:危機決策者結構單一,“一把手”負責制比較普遍。然而，很難保證“一把手”具有足夠的危機決策知識,政府系統(tǒng)內也缺乏綜合型危機決策人才。所以,必須增強決策者的危機決策知識,把應對政府危機相關知識納入國家公務人員的培訓內容中,并進行模擬考核，盡快培養(yǎng)一批合格的危機決策者,提高主要官員的危機應對水平，進而帶動整個政府危機決策水平的提高。其次,要對決策者進行心理培訓。這其中包含心理素質的鍛煉和主觀能動性的發(fā)揮。勇敢、果斷、自控等都是屬于心理層面的因素,他們在危機決策中發(fā)揮著重要作用。發(fā)揮主觀能動性要兼顧理性與非理性的作用,理性決策一般是根據現有情形與以往經驗的結合選擇最穩(wěn)妥的處理辦法，包含著創(chuàng)新性。危機決策過程中,按部就班可以在一定程度上減輕危機卻不一定是最優(yōu)結果。所以在對公務人員的培訓中需要采用多種形式的心理課程和戶外鍛煉加強他們的心理強度。

2.“智庫”一般是由一些專業(yè)知識過硬，經歷經驗豐富的專家、學者按照一定的領域或目標組成的智力輸出機構。其主要功能有:收集、分析信息，進行科學預測，擬定處理方案；對政府已實施的政策方案進行總結評價；培訓、儲備決策型人才。它能比較有效地彌補政府決策各個環(huán)節(jié)的失誤。事實上,政府處理危機的能力主要表現在對資源的調配能力。做出的決策盡可能快速吸納權威人士的建議,就基本是符合高效、科學與民主的決策。

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李新科，男，安徽宿州人，安徽師范大學法學院研究生,研究方向：公共行政理論與實踐。

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