地方黨管人才體制機制創新研究
——以天津濱海新區為例

◎文/趙恩成

地方黨管人才體制機制創新研究
——以天津濱海新區為例

◎文/趙恩成

黨管人才是我國實施人才強國戰略的重大舉措和重要保證，而落實黨管人才的關鍵在于創新和完善黨管人才的體制機制。本文總結了部分省市構建黨管人才體制機制的經驗做法。在此基礎上，以人才密集的天津濱海新區為例，深入剖析地方黨管人才工作機構及職能設置的現狀和主要問題，并提出了系統改進地方黨管人才體制機制的對策建議。

地方政府；黨管人才；體制創新；濱海新區

黨管人才是馬克思主義人才觀和“三個代表”重要思想相結合的產物。馬克思主義理論認為，生產力包含著三個基本因素：勞動者、勞動資料、勞動對象，其中勞動者相對于勞動資料和勞動對象具有主體能動性，是對生產力起決定作用的因素。勞動者素質有高低、能動性有大小，人才的高素質和創造性可以將先進技術運用于生產中從而提高勞動生產率，是最活躍的先進生產力。因此，基于“我們黨要始終代表中國先進生產力的發展要求”的重要論斷，黨管人才自然成為踐行“三個代表”重要思想的題中之義和具體體現。

落實黨管人才，“管”字是靈魂，體制機制構建是關鍵。根據現代管理學理論，管理體系無一例外是體制、機制、制度的三維架構，其中體制機制受制度的制約，同時對制度的鞏固與發展起促進作用。然而，國內關于黨管人才的研究多集中于人才引進、培養、使用、激勵的制度層面，專注于體制機制問題的研究較少，從地方視角研究這一問題的成果更是寥寥無幾。這應該說是一個缺陷，因為地方黨管人才體制機制建設是我國人才管理工作的微觀基礎和現實支撐，其完善與否直接關系著我國人才制度的落實效果和人才強國戰略的最終實現。

一、我國黨管人才體制機制框架基本確立

在黨管人才領導體制建設中，經過逐級組織推進，上到中央，下到省、市、縣的四級人才工作體系基本建立。為加強黨對全國人才工作的領導，中央成立了人才工作協調小組，負責全國人才工作的戰略規劃、政策研究、宏觀指導、工作協調等。在中央的領導推動下，各省區市和中央有關部委黨委，先后成立了人才工作領導或協調小組，由黨政主要負責同志或黨委分管領導擔任領導小組負責人。在人才工作機構設置方面，中央組織部專門組建了人才工作局，各省市黨委組織部門專門成立了人才工作機構，充實了工作力量，地市組織部門建立了專門的人才工作機構或相關人才工作機構，絕大多數縣、市、區組織部門配備了人才工作專職人員。

在黨管人才運行機制建設中，中央和地方在實現途徑和方法上進行了積極探索，黨管人才工作逐步內化成人才工作常態舉措。一是做好人才工作的系統規劃。自《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》頒布實施以來，各省市、副省級城市、地級市，甚至半數以上的區縣都出臺了人才發展規劃，構建了完善的全國人才規劃體系，各級人才機構進一步明確了人才發展戰略的目標、指導方針、總體部署和舉措。二是建立健全人才工作協調（領導）小組工作制度，切實履行職責。中央人才工作協調小組建立了情況通報、聯席會議、任務分解和督查等工作制度，每年制定人才工作要點并加以分解，將任務落實到每個部門和單位，同時抓好監督工作。三是明確人才機構職責，保證各項工作協調有序運轉。不少地方出臺專門文件，進一步明確組織部門牽頭抓總和有關部門各司其職、密切配合的工作職責，并提出了具體要求。四是實行人才工作目標責任制，增強黨管人才執行力。各省市完善“一把手抓第一資源”的責任機制，把各級黨委、政府和人才工作領導或協調小組成員單位的主要負責人作為考核重點，強化考核結果運用。

2016年3月，中共中央印發了《關于深化人才發展體制機制改革的意見》，進一步明確了加強黨管人才工作的基本原則和工作要求，對發揮黨委（黨組）總攬全局、協調各方的領導核心作用，政府部門各司其職、密切配合，社會力量發揮重要作用的黨管人才工作體制機制作出系統的規定，是新形勢下加強黨管人才工作的制度性文件。

總的來說，經過十余年的建設，我國黨管人才體制機制框架基本確立。中央在完善自身體制機制的同時對地方體制機制構建提出了指導性意見和要求，并在具體操作上給地方留有空間。各地從實際情況出發，在模式選擇、結構特點、機構及職能設置、工作運行機制方面積極探索，大膽實踐，黨管人才體制機制構建呈現較為多樣化的特點。

二、部分省市黨管人才體制機制構建的經驗做法

（一）構建人才工作體系，充實人才工作力量

1.建立分級人才工作機構體系。

南京市明確市、區縣和開發園區要建立健全人才工作領導小組，開發園區、街鎮、國有企事業單位要設立人才工作處（科）室，并鼓勵和支持有條件的“兩新”組織（新經濟組織和新社會組織）設立人才辦事機構和專員。石家莊市基于“成網連片，上下貫通”的原則，在市、縣、鄉、村四級普遍設立人才工作領導、管理、服務機構。其中，縣、市、區設人才工作領導小組，鄉鎮、街道設人才工作室，村、社區成立人才工作站，同時在市、縣兩級人才比較集中的部門、單位，建立人才工作聯系點。

2.規范各級人才工作機構職責。

南京市市委部門、市政府部門、市級黨群機關分別明確了各自的人才工作分工，基本做到各項人才工作均有明確歸口負責單位，各支人才隊伍均有明確對應管理部門。石家莊市市委人才工作領導小組承擔全市人才工作規劃、指導、協調、決策等職能，縣、市、區人才工作領導小組承擔本地人才資源開發、整合、培訓、服務等職能，鄉鎮、街道人才工作室負責人才資源調查統計、分類建檔、人才供求信息發布及實用人才培訓，村、社區人才工作站具體組織各類實用人才開展各項服務活動。

3.保證人才工作機構人員配備。

濟南市在市、縣級人才工作機構明確分管領導行政級別，人才工作做到編制到位、職責到位、人員到位，按照服務人才數量及層次匹配專職人員編制，在機構改革中始終保持人才工作人員職數只增不減。安排專人負責人才網絡體系建設工作，在每個人才工作聯系點專設人才工作聯絡員。

（二）健全人才工作機制，落實人才工作任務

1.建立科學決策機制。

黑龍江省健全人才工作領導小組工作會議和工作例會議事制度。工作會議上，議題由組長、副組長或人才工作領導小組辦公室及成員單位根據工作實際提出，按照提出議題、聽取說明、討論研究、形成決策的程序進行。適時組織召開工作例會，根據議題內容邀請成員單位以外的有關部門負責人列席。長春市建立了人才工作專題調研制度，要求人才工作部門圍繞人才工作和人才隊伍建設的重點、熱點和難點問題，分層級展開專題調研，提出創新舉措和指導性意見。山西省建立決策咨詢制度，由省政府組織全國“兩院”院士成立院士咨詢指導委員會，對高端人才隊伍建設中的重大問題進行調查研究，提出建設性意見和決策預案。

2.完善工作協調機制。

浙江省建立重大事項匯報制度，要求人才工作領導小組成員單位、地市有關部門作為報告單位，對貫徹落實中央和省委人才工作決策部署情況、本地本部門開展重要活動情況、制定的重要政策及各方面對人才工作的意見建議等內容隨時上報，年底對年度重大事項匯總上報。湖北省建立人才工作專人溝通制度，各地、各部門選派專人擔任人才工作聯絡員，負責與人才工作領導小組的日常聯系、溝通協調、通報事項、報送信息等具體工作事宜。青島市通過人才工作成員單位聯席會議制度，通報貫徹執行黨委人才工作領導小組會議決定及有關重要情況，商議協調工作中的重要事項，聯席會議研究確定的有關事項按照部門職能由各成員單位負責具體落實。

3.健全督促落實機制。

成都市建立目標考核制度，把人才工作納入黨委、政府領導班子和黨政主要領導干部年度目標考核內容，明確綜合考核指標體系中人才工作專項考核權重，每年進行專項考核，考核結果作為領導班子和黨政主要領導評選先優、提拔使用的重要依據。長春市制定人才工作定期監督制度，每季度召開人才工作匯報會，通報上級精神及工作要求，發現和解決工作中遇到的實際問題，及時跟進人才工作進度。每年采取分片聯檢等方式對全市人才工作進行一次全面檢查，督查結果在一定范圍內以適當形式通報。

4.完善人才信息機制。

長春市建立人才信息收集和反饋機制，每年對全市人才流動和需求信息進行全面分析預測，形成年度人才預警情況報告，為市委、市政府人才工作決策提供依據。通過建立專家服務快速反應信息系統，有效發揮專家等高層次人才在處理突發公共事件中的作用。石家莊市健全人才信息共享機制，共享從市、縣到村、社區各級實用型人才信息庫，使基層不同群體得到特色種養、機械制造、醫療衛生、法律服務等十多個行業各類人才服務支持。南京市實行領導直接聯系人才制度，市、區縣和開發園區領導通過定期走訪、會議座談等多種形式，與人才建立和保持密切聯系。由市、區縣組織部門代表黨委定期聯系人才庫入庫人才，組織開展集體聯誼，協調解決實際問題。

（三）調動社會各界力量，形成人才工作合力

1.健全基層人才服務網絡。

上海市將人才工作機構覆蓋到各街道鎮、高校以及產業園區等人才聚集的地方，并將政策宣傳、政策咨詢、人事工作辦理、反饋人才信息、培育人才作為其主要職能，其中高校人才工作站為促進應屆畢業生就業、實現校企人才對接發揮重要作用。寧波市海曙區針對商圈人才特點，搭建城市人才會客廳，對重點商圈抽調專職人員擔任重點聯絡員，實行分責包片的網絡化管理制度。按照“組織共建、工作共進、活動共創”的原則，在部分商圈建立了商圈總工會、團委、企業家聯盟會等工作平臺，主動與企業進行人才對接。

2.探索靈活用人制度。

上海市浦東新區推行黨務干部“員工派遣制”，探索非公有經濟黨建、人才工作部門工作人員職業化的新途徑，其委托浦東新區高級人才開發公司派遣人員，按照“政事分開”的原則合理確定聘用人員的工作職責，承擔人才相關事務性工作，并參照事業單位同類崗位的薪酬標準，按照崗位責任大小為聘用人員設計較具市場競爭力的薪酬體系，由新區支付相關工作經費。

3.大力扶持人才服務機構和行業協會。

廣州市對各級政府部門所屬人才服務機構進行體制改革，通過整合、重組等方式積極培育大型人才服務機構，鼓勵民間、境外資本參與人才中介服務產業，形成政府部門宏觀調控、市場主體公平競爭、行業協會嚴格自律、中介組織提供服務的人才市場運行格局。上海市、北京市、廣州市等均已成立人才服務行業協會，由人才中介、服務機構行業企事業單位自愿組成，為跨部門、跨所有制的非營利的行業性社會團體法人，致力于強化人才服務機構自我管理功能，實現政府在人才工作中的職能轉變，形成統一、健康、規范的人才服務體系。

三、濱海新區黨管人才體制機制現狀

濱海新區是我國高端人才的聚集區。截至2015年底，新區各類人才總量89.7萬人，人才資源就業分布以航空航天、汽車及裝備制造、電子信息、石油石化、糧油輕工、生物醫藥、新能源、新材料等八大優勢產業為主，同時隨著新興產業的快速發展，人才聚集度正在逐年提高，人才密度居全國前列。在新區工作的“兩院”院士、突貢專家等高層次人才606人；入選國家和天津市“千人計劃”160人，其中“千人計劃”創業型人才83人，占全市95.4%。同時，濱海新區是我國地方人才工作的典型區，其人才工作機構及職能設置基本遵循國家人才工作的大的體制機制框架，同時在尊重歷史與現狀的前提下注入了自身特點，初步形成了兩級有序分工、三種模式并存、多項措施共舉的人才工作格局，在實際工作中發揮了較好的作用。

（一）人才工作職責兩級有序分工

第一層級為濱海新區層級。濱海新區人才工作領導小組是濱海新區區委、區政府領導下的濱海新區人才工作的決策研究和組織協調機構，其成員由濱海新區區委、區政府有關領導，濱海新區有關部門主要負責同志，各功能區有關負責同志組成。人才工作領導小組主要抓好力量整合、謀劃大局、統籌協調、重點指導等工作，部署重大人才政策，推動實施重大人才工程，研究解決人才工作中存在的重大問題。領導小組各成員單位把人才工作任務列入工作計劃，重點抓好履行職責、提供服務等方面的工作，實施行業人才的專業化管理。人才工作領導小組下設辦公室作為領導小組的辦事機構，設在區委組織部，履行人才工作的牽頭抓總職能，承辦領導小組交辦的各項工作。

第二層級為各街鎮、功能區層級。各街鎮沿襲了原塘沽、漢沽、大港過往工作積累的模式，分別建立了比較規范完善的人才工作領導機構和工作機構，專門成立了人才工作科。各功能區根據區域特點和工作實際，調整充實人才工作機構，執行濱海新區人才工作戰略部署，協調推動功能區內人才工作。開發區、保稅區等功能區在管委會下不設組織部，由人社局負責牽頭各類人才管理工作，負責統籌各類人才管理工作，發揮協調落實作用。以東疆港保稅區、中新生態城為代表的一些新建功能區尚沒有設專門人才機構，主要由專人負責牽頭人才管理工作。

（二）人才工作機構三種模式并存

第一種模式為人才工作領導小組管理模式。這種模式以濱海新區及下屬街鎮為代表，由黨政有關領導、有關部門主要負責同志組建人才工作領導小組，成員單位包括組織部門、人社部門、科技管理部門等同級人才工作相關部門。領導小組下設辦公室，辦公地點設在各級黨委組織部門。第二種模式為人社局集中管理模式。這種模式以開發區與保稅區兩個功能區為典型代表，同時一些新建功能區，如中新生態城、中心商務區也參考該模式進行人才管理工作推動。其模式特點為在管委會下不設組織部，由功能區人社部門負責牽頭各類人才管理工作。第三種模式為專人負責管理模式。這種模式是指不設專門機構，主要由專人負責牽頭人才管理工作，主要以東疆港保稅區等新建功能區為代表。由于功能區沒有組織部、人社局等部門設置，目前人才工作只設定專人負責。

（三）人才工作機制多項措施共舉

濱海新區及各街鎮、功能區不斷創新人才工作機制，充分發揮機制的導向作用，為有效推進人才工作提供制度保障。建立人才工作領導小組會議制度，由組長召集并確定議題，原則上每半年召開一次會議，也可根據需要隨時召開，對人才工作和人才隊伍建設中的重大問題，領導小組充分征求有關專家學者的意見，決定事項時實行集體研究決策。平時需要協商的一般性問題，由人才辦采取給領導小組成員送閱文件、征求意見的辦法及時處理。建立聯絡員制度，各成員單位安排綜合部門或組織人事部門負責同志擔任人才工作聯絡員，負責信息溝通及相關工作。

四、濱海新區黨管人才體制機制存在的主要問題

從濱海新區人才工作全局來看，機構設置局部完善與整體缺失的矛盾仍然比較明顯，人才工作上下脫節、區域分割的問題在一定程度上存在，縱向貫通、橫向協調、統一高效的工作機制亟待建立和完善。

（一）濱海新區人才工作機構及職能設置存在的主要問題

第一，各街鎮、功能區人才工作機構設置存在較大差異。濱海新區內各街鎮、功能區分別從各自經濟社會發展特點和實際需要出發，設置了各具特色、針對性強的人才管理機構，對區域內人才管理服務發揮重要作用。但從濱海新區人才全局出發，三種人才工作機構模式并存的現象造成上下級部門難以對應，濱海新區與各街鎮、功能區之間，各街鎮、功能區內部之間的工作銜接和溝通聯系更多的依賴對應人員，而不是對應的機構或崗位，增加了工作的復雜性，不利于提高人才工作效率。

第二，人才機構職責權限劃分不夠清晰。由于人才分類和部門職能界定不盡一致，濱海新區人才歸口管理存在著某些職責交叉和空區盲點，導致出現有的人才多頭管理、有的人才無人管理的情況。如區國資委歸口負責高層次企業管理人才，但由于其業務管理對象主要為大型國資背景的企業，對民營、外資企業人才管理則顯得力不從心；區民政局歸口負責社會工作人才，但對于區教育局、區衛生局等所轄大量的社會工作人才的管理相對困難；區科委歸口負責的專業技術人才多為海外歸國人才，與區人社局負責海外人才的管理范疇出現重疊。

第三，人才工作力量薄弱。部分濱海新區委辦局及街鎮、功能區對人才工作的重要性認識不足，僅僅把人才工作當作一項附屬工作來抓。有的雖設立了人才工作職能處（科）室，但沒有支持和輔助部門，人才管理部門既要做政策的制定者，又要做具體實施者；有的人才管理部門沒有實行科學的定編、定崗、定員管理，人員配備不足，工作人員往往身兼數職；有的甚至沒有明確的分管部門和人員，人才工作難以開展。

第四，部分新建功能區人才公共服務職能缺位。濱海新區各功能區的人才公共服務機構發展不均衡，布局缺乏整體規劃，統一、貫通的人才大市場遠未形成，難以實現人才公共服務資源在區域內的規模效應。原塘沽、漢沽、大港地界和開發區、保稅區、濱海高新區設有人才服務中心，各種人才市場、職業介紹中心比較完備。而新建功能區普遍存在人才公共服務機構和職能缺失的問題，只能借助周邊比較成熟功能區的延伸服務解決自身需求，或采取一些權宜之計，這給相關人才工作發展帶來諸多不便。

（二）濱海新區人才工作機制存在的主要問題

第一，人才工作決策統籌機制有待健全。科學決策機制需要進一步完善，特別是重大決策需要進一步細化專家咨詢程序和集體決策方式方法。對于人才發展戰略和人才隊伍建設的重大議題，尚未建立黨政主要領導和人才工作機構的調查研究制度。此外，濱海新區人才工作缺乏統一的規劃和安排，人才工作整體目標規劃的缺失使濱海新區上下難以做到心往一塊想，勁往一處用，全區一盤棋。

第二，人才工作協調落實機制有待健全。濱海新區各委辦局的人才聯席會議制度尚未建立，造成跨部門的人才工作難以協調落實，人才工作部署不能及時貫徹，落實情況不能及時反饋。重大事項和重要信息通報制度還不完善，造成各街鎮、功能區出臺的人才政策文件、重大工作部署、重要活動信息不能及時共享。

第三，人才工作綜合配置機制有待健全。濱海新區人才政策缺乏宏觀統籌，各街鎮、功能區出臺的人才政策存在很大差異，雖然在一定程度上體現了區域特色和實際需要，但同類政策不協調、不一致的問題比較突出，對內容易導致區域間人才工作發展的不平衡，對外無法體現人才政策的統一性和權威性。此外，濱海新區對六支人才隊伍的建設重視程度還存在差異，部分人才隊伍建設缺少相應的制度安排，造成人才引進和留用困難。

第四，人才工作監督檢查機制有待健全。近年來，天津市、濱海新區制定下發了一系列人才工作指導意見、支持政策、工作部署，但由于缺乏有效的督促檢查和考核機制，各職能部門、街鎮、功能區的落實情況及工作績效不能得到及時的監督和反饋，造成部分工作任務執行乏力。

五、改進濱海新區黨管人才體制機制的對策建議

改進濱海新區黨管人才體制機制，應立足于濱海新區實際，以健全人才工作機構為核心，以落實人才工作機構職能為關鍵，以完善人才工作機制為保證，努力開創全區上下既統一規范、又發揮各方優勢的人才工作新局面。

（一）健全黨管人才的領導機構，切實履行統籌決策職責

在濱海新區、各街鎮、功能區全面實行黨委領導下的人才工作領導小組體制，未建立領導小組的街鎮、功能區要盡快建立。各級領導小組要在所屬區域人才工作中發揮核心領導作用，組長要帶頭抓好人才工作，小組成員要按照分工抓好分管領域或系統的人才工作。領導小組牽頭制定所屬區域人才發展戰略和發展規劃，部署全面人才工作，實施重大人才工程，審批人才政策和人才項目。

（二）健全黨管人才的協調機構，切實履行牽頭抓總職責

各級黨委組織部門要成立人才工作處（科），配足配齊專職工作人員，做到編制、職責、人員、工作經費四到位。人才工作處（科）承擔人才工作領導小組辦公室職責，對落實人才發展規劃、實施人才重大政策和人才重大工程等重點專項工作，要根據各部門相關職責，做好統籌安排。對領導小組關于人才工作的重大部署、年度人才工作要點，要及時分解到相關部門，明確責任分工，提出工作質量和時間進度等要求。各責任部門要進一步細化任務分工，制定工作方案，確保任務落實。

（三）健全黨管人才的落實機構，切實履行人才分類管理職能

明確六支人才隊伍的主管部門，區委組織部主要針對黨政人才，區人社局主要針對公務員、政口干部和專門技能人才，區科委針對專業技術人才，區農業局針對農村實用人才，區國資委針對企業經營管理人才，區民政局針對社會工作人才實施具體人才管理。各街鎮、功能區應結合自身實際分別明確六支人才隊伍建設的對應責任部門。所在區域、系統內人才資源規模比較大的職能部門，應根據實際需要建立人才工作專門處（科）室。各人才隊伍主管部門要把本系統人才管理職能作為部門的法定職能，在制定本系統人才發展規劃、出臺人才促進政策法規、優化人才發展環境等方面發揮作用。

（四）健全多層次人才服務機構，切實履行人才公共服務職能

建設統一規范的人才市場體系，已設立人才公共服務機構且功能比較完善的街鎮、功能區保留原職能不變，未建立人才服務中心的要盡快建立，承接相關業務。人才服務中心面向各類用人單位和人才提供個性化和豐富多樣的“一站式”服務。在各街鎮層面建立人才工作站，安排專職人員負責人才工作。人才工作站要全面了解街鎮內各類人才的基本信息，向街鎮內有關組織和人才對象宣傳有關政策信息，接受人才政策的咨詢。

（五）加快健全完善濱海新區人才工作機制

一是要健全科學決策機制。健全人才工作領導小組會議制度，凡涉及人才工作的重要文件、重要活動安排等都要提交會議審議，重大事項要報同級黨委審定，提請人才工作領導小組會議審議的文件和事項要事先征求相關部門意見。實行重大決策專家咨詢制度，明確重大決策范圍，細化專家決策程序。建立調研制度，人才工作領導小組組長、副組長及成員單位負責同志每年至少開展一次人才工作調研，人才工作機構負責同志堅持經常性調研，及時轉化優秀調研成果。

二是要健全協調落實機制。健全完善人才工作聯席會議制度，對多個職能部門共同參與的人才工作，牽頭部門應定期召開會議交流情況，研究問題，推動工作落實。繼續完善人才工作聯絡員制度，領導小組辦公室通過定期召開聯絡員會議、開展業務培訓等形式，加強各有關部門的聯系和協作。健全完善重大事項和重要信息通報制度，建立濱海新區人才工作信息網絡平臺和統一的信息發布機制，通報黨委關于人才工作方針政策、重大部署，共享各職能部門、街鎮、功能區出臺的人才政策文件、重大工作部署、重要活動信息。

三是要健全綜合配置機制。出臺統領全區的人才發展中長期規劃，抓好各區域人才政策的指導與協調，特別是涉及人才引進、使用、獎勵、待遇等政策，在體現區域特色和滿足實際需要的基礎上，盡量減少落差、使其趨于一致化。建立跨部門、跨行業的人才資源合理配置機制，對六支人才隊伍進行統籌考慮和安排，對于濱海新區建設中急需的生產一線的高技能人才、社會管理人才、農村實用人才等，加強部門管理，配齊工作力量，實行政策傾斜。

四是要健全督促落實機制。建立人才工作目標責任制，強化責任，加強考核，考核結果作為衡量領導班子和領導干部工作業績的重要依據。建立檢查通報制度，各級人才工作領導小組要采取年度檢查與日常檢查相結合的方式，對本區域本部門工作落實情況進行檢查，檢查結果要以適當形式予以通報。建立重點工作專項督察制度，對人才工作領導小組確定的重點工作，領導小組辦公室要加強跟蹤指導，協調解決存在問題，督促工作落實。

[1]馬平軒.黨管人才領導體制和工作機制分析[J].人才資源開發，2008（9）.

[2]黃愛華.中國共產黨執政興國的重要方略：黨管人才問題研究[M].湖南：湖南人民出版社，2009：97-101.

責任編輯：張麗恒

C964.2

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1006－1255－（2017）06－0025-08

趙恩成（1979—），天津濱海綜合發展研究院。郵編：300456