關于推進天津市北辰區產城融合促進新型城鎮化建設的調研報告

◎文/天津市北辰區政協課題調研組

關于推進天津市北辰區產城融合促進新型城鎮化建設的調研報告

◎文/天津市北辰區政協課題調研組

產城融合是在我國轉型升級的背景下相對于產城分離提出的一種發展思路，要求產業與城市功能融合、空間整合，“以產促城，以城興產，產城融合”。北辰區作為天津市唯一一個國家級產城融合示范區，擔負著探索新型工業化和新型城鎮化發展路徑的責任和使命。本文旨在通過深入基層調研，考察先進地區，借鑒先進經驗，在深化理念認知，強化頂層設計；創新體制機制，完善保障體系；強化規劃引領，完善產城融合；整合土地資源，集約節約利用；完善公共配套，優化城市功能五個方面為北辰區產城融合發展提出對策建議，同時也為全市推進產城融合發展探索可復制、可推廣的經驗做法。

產城融合；頂層設計；創新體制機制

推進產城融合發展，是主動適應經濟發展新常態、推動經濟結構調整、促進區域協同協調發展的重要舉措。國家發改委2016年10月批準了58個國家級產城融合示范區，北辰區作為天津市唯一一個國家級產城融合示范區，擔負著為全國新型工業化和新型城鎮化探索路徑,發揮先行先試和示范帶動作用的責任和使命。為此，由北辰區政協牽頭，會同區委研究室、區政府辦公室、區發改委、北辰經濟技術開發區和有關鎮組成專題調研組，深入基層調研，考察先進地區，邀請專家學者論證，借鑒先進經驗，提出對策建議，為全市推動新型工業化和城鎮化融合發展探索可復制、可推廣的經驗做法。

一、發展機遇

北辰區是天津環城四區之一，位于京濱綜合發展軸的核心位置，是連接京津兩個特大型城市的重要走廊和展示天津形象的重要門戶。現轄9鎮7街，戶籍人口37.8萬，常住人口近百萬，總面積478.5平方公里。目前，正面臨著融入京津冀協同發展、自主創新示范區建設和天津自貿區開發開放等重大國家戰略發展機遇，工業化和城鎮化“雙輪驅動”發展也為北辰區產城融合打下了堅實的基礎。

（一）工業基礎十分雄厚

北辰區作為天津老工業基地之一，產業集聚承載能力較強，有中外企業1.6萬家，形成了裝備制造、現代醫藥、新能源新材料和電子信息四大優勢產業，被評為國家新型工業化裝備產業示范基地和全市千億級裝備產業基地，為產城融合提供了較強的產業支撐。

（二）城市化潛力巨大

隨著天津外環拓圓工程的實施，北辰區環內面積達到135平方公里，占中心城區近三分之一。京津城際地區綜合提升和95平方公里城市建設管理體制改革試點，是建國以來市政府對區縣唯一一次大范圍放權，為區域開發建設提供了強有力的政策支撐。近年來，城中村改造和示范小城鎮建設步伐逐步加快，恒大、紅星國際、融創、金僑、金地等一批高端房地產項目的進駐，使北辰區城市形象品位得到進一步提升。規劃面積68平方公里的全市唯一一個國家級產城融合示范區，為產城融合提供了廣闊的發展空間。

（三）生態環境不斷提升

多年來，北辰區堅持實施大規模綠化美化工程，建成區綠化覆蓋率達43.5%，被評為全國生態建設突出貢獻先進地區。京津城際鐵路沿線綠色公園走廊與北辰區郊野公園融為一體，作為北辰區生態品牌的堆山公園和北辰區文化公園正在加緊建設中，打造了京津城際公園綠帶、郊野公園、外環線綠地及城市公園四級綠色網絡體系，為產城融合提供了良好的生態保障。

（四）生活配套初具規模

教育、醫療、商業、娛樂等公共服務設施較齊全，擁有市第二兒童醫院、市代謝病醫院、北辰醫院、北辰中醫院及一批社區醫療服務中心。區內有6所高等院校，建有一批高檔社區、商場、星級酒店等。

二、存在主要問題

北辰區雖然有著良好的產城融合發展機遇和基礎，但要真正形成產業和城市互動、互補、互應的發展模式，在理念認知、規劃布局、體制機制、建設用地、城市功能等方面仍存在一些亟待解決的問題。一是產城融合理念認知不一，全區廣大干部群眾對產城融合發展的認知程度、廣度、深度不盡相同，沒有形成全區上下一盤棋推動產城融合發展的良好態勢。二是體制機制不夠健全，開發區與相關鎮政府互不隸屬，在區域經濟和社會管理上職能交叉，建設管理各自為政。三是產城融合規劃不夠到位，區域規劃與區塊規劃缺少有效銜接，城市功能規劃與產業發展定位還不夠同步，城市區域設計定位不夠鮮明。四是用地供需矛盾突出，土地的優化利用與城市化步伐不相匹配。五是城市功能不夠完善，城市建設步伐相對滯后，與所處區位不相稱。

三、先進地區經驗做法

調研組采取實地考察和座談走訪等形式，認真梳理、分析、歸納和總結了蘇州工業園區、上海張江等先進地區產城融合發展經驗做法。

（一）蘇州工業園區產城融合的主要經驗

一是以現代產城融合發展理念為引領。和其他地方開發區的“產業主導”、產業先于城市發展的理念不同，蘇州工業園區從一開始就摒棄單一發展工業模式。發展初期就明確提出了建設“具有國際競爭力的高科技工業園區和國際化、現代化、園林化新城區”的發展目標。并在產業發展的不同階段，適時調整城鎮功能與定位，高起點、高標準、嚴要求推進城鄉建設，實現產業發展與城市建設二者的良性互動。二是以前瞻的科學規劃為保障。蘇州工業園區在建設之初，就充分借鑒了新加坡成熟的城市規劃理念，將國際先進的城市規劃設計理念引入園區，聘請中外專家聯合編制區域總體規劃和詳細規劃，科學布局工業、商貿、居住等各項城市功能，此后又陸續制定和完善了300多項專項規劃，并形成了執法從嚴的規劃管理制度，為嚴格執行規劃，推進產城融合提供了重要的制度保障。

（二）上海市破解產城融合制約瓶頸的創新做法

一是推動土地二次開發。對于寸土寸金的上海，發展中也遇到了土地資源束縛的瓶頸。針對土地資源匱乏，全市工業園區土地產出效率高低差距較大的狀況，2013年上海市政府發布《關于統籌優化工業區塊布局的若干意見》，進行土地二次開發，實行“騰籠換鳥”，通過淘汰劣勢企業等方式盤活低效的存量土地，從土地存量中挖掘出“二次創業”的新空間。二是實施“管鎮聯動”體制創新。過去，張江鎮與張江高科技園區在區域經濟和社會管理職能高度重合，導致管理邊界不清，累積了不少社會管理頑疾。且鎮一級招商引資效益偏低，園區對鎮的輻射帶動作用不明顯。2015年，上海浦東新區進行管鎮聯動試點，明確讓擅長搞經濟的開發區掌管經濟，把社會管理的舞臺還給張江鎮。取消張江鎮、村兩級招商引資，將鎮域企業移交張江高科技園區接管。同時，建立了費隨事轉、鎖定基數、共享成果的一整套財政保障體制。改革試點一年后實現了“雙贏”，專注“經濟發展”的園區，落戶企業達到1.4萬家，完成稅收256億元；交出“經濟大權”的張江鎮，在實現市容環境優化、安全指數升級的基礎上，財政收入也實現兩位數增長，形成開發區與鎮聯動發展、產城融合的新局面。

四、對策建議

（一）深化理念認知，強化頂層設計

要以現代產城融合發展理念為引領，統一思想，凝聚共識，集聚人才，融合發展。一是統一發展理念。組建專屬“智庫”,面向全國聘請業界專家、學者、顧問，圍繞如何將北辰區建設成為國際水準的產城融合新區深入研討、出謀劃策、建言獻策，通過借力“外腦”，助推產業結構調整優化和城市發展升級轉型。同時，加大宣傳和培訓力度，在全區上下統一思想，樹立產業發展與城市建設并進，奉行經濟加速與城鎮建設同步的現代化產城融合發展理念。二是做好頂層設計。建立科學的頂層設計執行體制，盡快制定產業發展與城市建設協調并進的工作思路、工作方法與工作機制，積極探索本土路徑、支撐要素和政策引導。組建專業隊伍編制符合北辰區實際、高水平的產城融合發展綱要，明確目標、任務、機制、重點戰略措施和行動計劃，確保產城融合發展有章可循、順利推進。三是集聚發展人才。城市發展得益于高素質人群的聚集，要把大力引進培養集聚高端人才擺在突出位置，強力推進“人才強區”戰略，積極推進人才載體建設，健全完善人才引進培養政策，不斷優化人才環境，培養集聚一批想干事、會干事、能干成事的高素質的人才隊伍，著力打造人才高地，為產城融合發展奠定人才基礎。

（二）創新體制機制，完善保障體系

完善體制機制,發揮好政府服務職能和市場在資源配置中決定性作用，推進城鄉發展一體化。一是創新示范區管理體制。在產城融合示范區內探索產業園區與相鄰鎮分工聯動體制，開發區集中精力主導示范區開發建設，負責區域內經濟發展。屬地鎮政府重點負責示范區公共服務、公共管理、公共安全等社會治理和保障民生等工作。建立開發區和相鄰鎮利益分享機制，研究費隨事轉、鎖定基數、成果共享等相關財力保障機制。二是健全政策保障機制。充分發揮政府宏觀調控作用，盡快完善相關扶持政策，設立產城融合協商平臺，統籌協調開發區與相鄰鎮有關征地補償、農民繳險、土地流轉等相關事宜，確保產業融合、城鎮融合、人口融合同步發展。三是建立指標評價體系。研究產城融合指標評價體系，加強事前、事中、事后動態評估、跟蹤、監測和考核。制定產城融合綜合改革考核辦法，細化要求、明確進度，定期開展督查，確保全面落實。

（三）強化規劃引領，完善產城融合

充分發揮規劃導向作用，健全管理協調機制，統籌優化產城布局。一是健全管理機制。科學完善北辰區全域產城融合規劃體系。完善規劃程序，由區政府統一指導和引導多層次產城融合規劃體系制訂，根據各鎮街、開發區資源稟賦、產業特點、功能定位、融合方向，細化規劃設計，做好產業規劃與城市規劃、土地規劃和園區規劃等多種規劃相銜接，構建產城融合新格局。強化規劃管控，從嚴落實規劃管理制度，確保各類規劃有機銜接、良性融合，真正把“一張藍圖”繪得好、落到地。二是完善規劃設計。增強規劃設計的科學性和權威性，要用世界眼光、參照國際坐標來優化整體布局，聘請中外專家，編制區域總體規劃和詳細規劃，打破條塊界限束縛，推進“多規合一”，科學布局城市功能，精心塑造城市形態，有效集聚人口資源，形成聯動發展的總體布局。推行精細化城市設計控制，注重傳承北辰區地方優秀文化，厘清城市設計與規劃和建筑設計各自的工作邊界和城市設計重點控制要素，建設具有區域特色的城區地標。三是優化產業布局。要進一步調整優化產業布局,統籌區域協調發展。樹立“精明增長”理念，以財政增收為核心，實現產業效率最大化。做精產業規劃，推進重點產業集中、集聚、集約發展。抓住區內稅收多、成長性好、科技含量高的龍頭骨干企業，完善上下游產業鏈，提高在地配套率，提升產業發展能級。針對服務業發展滯后的短板，結合城市化建設帶來的空間和商機，建設新載體，優化新環境，引進新人群，培育新業態。大力發展生產性服務業和生活性服務業，重點發展金融保險、科技研發、商務服務、展覽展示、信息咨詢等生產性服務業，統籌發展生活性服務業，促進公共型服務業與消費型服務業共同繁榮，打造天津新的現代服務業聚集區。

（四）整合土地資源，集約節約利用

科學合理修編土地利用總體規劃，挖掘潛力破解建設用地不足難題。一是盤活低效土地。圍繞產業規劃和空間布局，堅持“依法依規，以用為先，集約利用”原則，結合危化企業整治和千企轉型升級，重點抓好開發區和各鎮工業園區閑置低效土地清理、盤活、再利用，治理“散小低污”企業，依法取締“僵尸企業”，通過關停并轉四種方式提升產業能級。大力實施騰籠換鳥，通過抓載體、抓招商、抓增量，發揮土地最佳效益。加快制定產業發展政策，瞄準發達地區和國內外500強，鎖定四大支柱產業和高端服務業態，招大引強選優，實現增量、質量雙提升。做好與京津冀配套產業對接，引進首都優質資源，調整優化產業結構，把北辰區打造成為京津冀協同發展的一個重要節點和中心。二是拓寬發展空間。蘇州工業園區工業用地、居住用地、配套服務用地采用了1∶1∶1的配比，這是目前國際規劃界非常認可的合理配比。深化研究制定支持園區二次開發的相關政策，鼓勵開發區與各鎮工業園區實施聯動發展，結合北辰區空間發展戰略和城市總體規劃，打破行政區劃界線，推動鎮級工業園區與開發區集中連片開發，提高土地開發容積率，對規劃不保留的鎮級工業園區，嚴格實行規劃控制，通過整合、轉型、遷移，騰出空間，增加居住、配套、生態用地，逐步形成合理的土地用途結構。三是實現土地效益最大化。以新發展理念為指引，用足用好北辰區產城融合示范區、北部新區和95平方公里城市建設管理體制改革試點“三駕馬車”的資源政策優勢，限制最低容積率，實施高強度開發，運用現代信息技術手段加強土地使用監測監管，提升土地的使用強度和產出率，積極爭取國家和市里的支持，提升城市功能形象和品位，推動城市化建設駛上快車道。

（五）完善公共配套，優化城市功能

加大基礎設施和公共服務設施建設力度，不斷創新城市管理方法，在經營城市上下足功夫，在精細化管理上做足文章。一是優化交通路網。主動融入京津冀城市群建設，全力提速京津城際地區綜合提升和城市建設管理體制改革試點建設，打造京津冀1小時通勤圈。積極推動京津塘高速九園路出入口和京津高速東堤頭出口建設，力推京濱城際鐵路北辰站和大北環鐵路建設。完善區域內部綜合交通路網結構，加快主干道路建設，改善中心城區和鎮村交通條件。完善交通微循環，加快新型交通工具配套設施建設，建好軌道交通站點接駁體系，形成園區與居住生活區之間的快速通達。二是完善配套設施。大力推動城中村改造和示范鎮建設，優化便民商業服務設施,加快發展社區醫藥、代理服務等服務網點，促進社區商業服務產業化、網絡化、規范化和品牌化，全力打造“15分鐘便民生活服務圈”。可借鑒蘇州工業園和中新天津生態城建設經驗，按照規劃、人口比例和服務半徑建設鄰里中心，將與居民日常生活密切相關的便利服務、購物消費、娛樂休閑、文化體育、公共服務等社區服務設施統一集中在鄰里中心。并以鄰里中心為依托，內設“民眾聯絡所”、“社區工作站”等服務載體，實現便民服務與區容區貌、城市交通、人居環境高度統一。同時，加快建設大型商業綜合體，不斷吸引人流和資金流、物流等各類社會資源，輻射帶動周邊的發展，形成功能齊全、配套完善的現代商圈，提升群眾生活便捷度。三是精細化管理城市。依托智慧北辰系統，在優化區塊功能、改善生活配套、創新社會治理和塑造品質文化等軟實力方面下功夫、出實招。從經營城市的角度，探索政府向社會組織購買服務，發揮好政府在城市管理中的主導作用，市場在城市發展中的驅動作用，人民在城市發展中的主體作用，真正實現城市共治共管、共建共享。

課題調研組成員：張金鎖、趙建華、王書文、李冬梅、李楠

執筆人：李冬梅

責任編輯：虞冬青

F127

A

1006－1255－（2017）06－0017-05