王沐薇

（中南財經政法大學）

作為單位內部控制和風險防范的管理工具，內部會計控制在我國國有企業的風險管理中具有不可替代的重要地位，為國有企業的持續健康發展發揮著保駕護航的重要作用。因此，為進一步加強國有企業風險控制，有效預防違規違紀現象的發生，筆者對國有企業內部會計控制體系進行研究分析。

一、國有企業內部會計控制存在的問題及分析

（一）委托代理關系是造成國有企業內部會計控制缺失的根本原因

1.委托人和代理人之間信息不對稱

代理人負責國有企業的生產經營管理，掌握著企業經營與財務情況的真實信息，委托人處于企業經營管理活動之外，關于企業經營與財務情況的信息必須從代理人處獲得。代理人為了自身利益，會向委托人提供對自己有利的信息，隱瞞對自己不利的信息甚至提供虛假的信息。委托人要想獲得真實可靠的信息，必須付出較大的成本，否則難以如愿。信息不對稱為代理人隱瞞企業真實情況獲取私利提供了條件，自然不會采取內部會計控制措施來限制自己的行為。

2.委托人和代理人之間責任風險不對等

代理人掌握了國有企業的經營管理權，卻不對企業的盈虧負責；委托人移交了經營管理權，卻需要承擔企業經營不善帶來的風險，這極大地削弱了委托人對代理人的制約和控制，代理人因此就不必要全力以赴搞好企業經營管理，甚至可能利用自己所掌握的會計控制權，把一部分責任風險轉嫁到委托人的身上，就會對企業內部會計控制產生負面影響。

（二）委托人沒有對國有企業內部會計控制起到足夠的指導、激勵和監督作用

1.業務指導不到位

委托人有責任對國有企業內部會計控制進行業務指導。雖然從2001年開始，財政部先后印發了《基本規范》、《貨幣資金》、《銷售與收款》、《采購與付款》、《工程項目》、《擔保》和《對外投資》等7個內部會計控制規范，并向社會公開了成本費用、存貨、預算、固定資產、籌資等5個內部會計控制規范征求意見稿，廣泛向社會征求意見與建議，努力完善單位內部會計控制，但是《規范》沒有在所有國有企業強制推行。有的國有企業雖然建立了內部會計控制制度，但由于缺乏指導，不夠完善，難以對企業經濟業務的開展真正起到應有的控制作用，往往造成內部會計控制流于形式，達不到管理目的。

2.激勵與約束機制不健全

首先，委托人按照政府行政管理方式來管理代理人，任命企業管理者不一定看中企業管理業績，有的甚至從政府官員的崗位上直接調任；即使一直在企業工作的，往往也不完全根據業績來決定其待遇和升遷，資歷、人際關系等其他因素可能會在更大程度上影響代理人的切身利益。這種情況下，薪酬和升遷等激勵機制的作用可能被弱化，對代理人行為激勵和約束的功能得不到充分發揮，難以引導企業管理者持續其對經營管理的努力與付出，甚至會因無望升遷而放棄努力，更加不會重視內部會計控制。其次，很多國有企業管理者為企業付出了很多，但在目前的管理體制下獲得的薪酬水平低于預期，不斷出現在同樣付出的情況下，國有企業管理者的薪酬遠低于民營企業老總的現象，近年來大批國有企業高管離職到民營企業就是典型事例，并且這種現象呈現出越來越嚴重的趨勢。長期下去必然導致國有企業管理者心理失衡，缺乏工作動力，加上“只能上不能下”的官場潛規則，基本沒有降職的風險，慢慢就會失去工作動力與壓力，也就不會真正下功夫去抓內部會計控制。

3.監督職責履行不到位

國有企業外部監督主要有政府國有資產管理、財政、審計、稅務、證監、銀監、保監等部門的政府監督，以及會計師事務所、審計師事務所、資產評估事務所的社會中介機構監督。首先，由于各個監督主體都有自身的利益，按照設定目標開展工作，設定目標外的問題與自身無關，即使發現了也不會主動處理，相互之間缺乏資源共享，因此未能形成監督合力，造成監督效果達不到預期。其次，不規范的執業環境和不正當的業務競爭也制約了社會中介機構監督的效果，有可能為了自身利益不按照執業準則辦理業務，從而使監督結果不能完全真實地反映企業情況，沒有起到應有的作用。另外，國有企業對規定的監督內容與要求已非常了解，為了自身利益，也會采取反監督措施，正常監督不一定能夠發現問題。監督職責履行不到位，造成不能及時發現并糾正國有企業的違規違紀行為，沒有給企業管理者以足夠的壓力和責任，實質上放任了內部人控制行為，客觀上為內部會計控制失效提供了條件。

二、完善國有企業內部會計控制的政策建議

（一）委托人健全國有企業內部會計控制監管體系，落實監管責任制

1.健全監管體系，杜絕監管空白

一要落實業務指導。各級政府國有資產管理部門全面負責國有企業內部會計控制的組織管理，協調政府其他相關部門，指導國有企業將內部會計控制制度限期建立并規范起來，杜絕空白點；財政部盡快制訂出臺“企業內部會計控制規范”，在國有企業強制推行；稅務、審計、銀監、證監、保監等部門也應當加強對國有企業遵守本行業管理制度的指導和督促，并促進行業管理制度與國有企業內部會計控制制度的有機融合。二要健全激勵與約束機制。首先，完善顯性激勵和懲罰機制，綜合考慮企業管理、經營業績、社會貢獻以及市場行情等因素，規范國有企業管理者業績考核管理辦法，明確職務晉升、評優、降級、調崗、辭退等事項，合理確定薪酬水平，使企業管理者的利益和目標與企業保持一致，同時提高機會主義成本，加大其違背企業利益的代價；其次，發揮隱性激勵重要作用，通過開展榮譽表彰、業績排名等提高企業管理者的榮譽感，通過參加高規格的學術交流、組織參加成果獲獎等使得企業管理者積累和擴大職業聲譽的影響范圍。完善的激勵與約束機制可以滿足企業管理者的利益需求，激發其工作熱情和為企業做貢獻的意愿，提高內部會計控制工作的積極性和主動性。三要切實履行監督職責。各級政府國有資產管理部門負責組織協調對國有企業內部會計控制實施情況進行全面監督，財政部門負責會計監督，審計部門負責審計監督，稅務、銀監、證監、保監等部門負責各自行業的業務監督。所有部門均應認真履行職責，按時完成，并實行信息溝通、資源共享。如果在檢查監督中發現的問題涉及國有企業內部會計控制的，除了按照各自部門相關管理規定及時予以糾正和處理外， 還應當同時將相關信息匯集到國有資產管理部門，由其統一掌握，適時處理。

2.落實監管責任制，實行利益掛鉤

一要落實政府部門監管責任制。明確各級政府國有資產管理、財政、審計、稅務、銀監、證監、保監等部門對國有企業內部會計控制的監管責任，并與每個部門每個相關人員的職務升遷、薪酬待遇以及評優評先考核等掛鉤。監督有力、不出問題的，予以獎勵；監督乏力、出現問題的，予以懲罰；出現會計信息失真、資產流失的，予以嚴懲。二要落實國有企業管理者監管責任制。在國有企業管理者績效考核管理辦法中明確其對企業內部會計控制的監管責任，并與其職務升遷、薪酬待遇以及評優評先考核等掛鉤。監管到位、內部會計控制規范有效的，予以獎勵；放松監管，內部會計控制混亂失控的，予以懲罰；出現會計造假、營私舞弊的，予以嚴懲。

（二）代理人完善國有企業內部會計控制管理體系，落實執行與監督責任制

1.完善企業內部環境

一要規范公司治理結構。首先，應當實行國有企業產權多元化，這是完善公司治理結構的前提，沒有產權的多元化就無法建立規范的公司治理結構。其次，應當根據國家有關法律法規和企業章程，建立規范的公司治理結構，健全股東會、董事會、監事會和經理層的組織結構，明確他們在決策、執行、監督等方面的職責權限，形成科學有效的職責分工和制衡機制。二要建立內部結構協作機制。國有企業應當結合經濟業務特點，將權利、責任、工作程序等內部會計控制要求落實到企業每個內部機構。財務部門具體負責組織辦理內部會計控制業務，具有獨立性，企業管理者和其他部門應當配合財務部門辦理必要手續，完成規定程序，任何人不得以任何理由要求財務部門違規辦理。三要加強對員工宣傳教育和業務培訓。國有企業應當用先進的管理理念改變全體員工特別是企業管理者，讓他們真正意識到開展內部會計控制的必要性及對企業經營管理的重要意義，主動摒棄不適應發展要求的陳舊意識，把被動的遵守規定變為自覺行動。

2.開展風險控制

首先，國有企業應提高風險意識，防范企業經營和財務風險單靠財務部門在辦理業務時進行控制是遠遠不夠的，需要企業每個員工將風險意識融入到日常工作中；其次，建立風險管理機構，應在董事會下專設風險管理委員會，由財務部門牽頭，組織具有財務會計、生產經營、人力資源、信息網絡等專業技能的人員擔任風險管理工作，針對各個風險控制點，及時采取風險預警、風險識別、風險評估、風險分析、風險報告等措施，對財務風險和經營風險進行全面系統的防控；再有，建立風險預警機制，利用網絡開發企業風險預警平臺，將風險預警與會計核算融合在風險預警平臺上，通過對會計核算的跟蹤分析來實現風險預警。

3.狠抓內部會計控制的執行

為了保證內部會計控制規定的嚴格執行，國有企業應當嚴肅紀律，加強考核和監督。一是要求財務部門按照制度規定，嚴格執行不相容職務分離控制、授權審批控制、會計系統控制、財產保護控制、預算控制、運營分析控制和績效考評控制等控制措施，不得以任何理由違規辦理；二是不允許任何人凌駕于制度之上，企業管理者和其他所有員工都必須配合財務部門辦理相關手續，不得以任何方式干預制度執行；三是開展對每個部門執行內部會計控制規定情況的考評，并將考評結果作為確定員工薪酬以及職務晉升、評優、降級、調崗、辭退等的重要依據。

4.強化內部監督

首先，國有企業應當加強內部審計機構建設，充分發揮內部審計的監督作用，非公司制企業應當單獨設置審計部門，向董事會負責，公司制企業可以在監事會下設置審計部門，審計部門向董事會負責，業務上接受監事會的指導。為加強獨立性和權威性，審計部門的設置應高于其他部門，任何人不能對其開展審計監督予以干預；其次，審計部門應當配備專業素質高、原則性強的人員擔任內部審計工作，嚴格對內部會計控制執行情況進行檢查監督，及時提出改進建議，促進內部會計控制的有效進行；再有，審計部門應當將對內部會計控制的監督從查弊防錯為主轉向管理服務為主，從事后審計轉向事前審計和事中審計，重視對風險控制的審計，加強對審計結果的分析和評估，為內部會計控制保駕護航。

5.實行執行與監督責任制

一方面，在對財務部門績效考核管理辦法中明確其對內部會計控制承擔的執行責任，并與其職務升遷、薪酬待遇以及評優評先考核等掛鉤。執行到位不走樣的，予以獎勵；未嚴格執行規定造成會計控制失效的，予以懲罰；出現會計造假、營私舞弊的，予以嚴懲。另一方面，在對審計部門績效考核管理辦法中明確其對內部會計控制承擔的監督責任，并與其職務升遷、薪酬待遇以及評優評先考核等掛鉤。監督有力、不出問題的，予以獎勵；監督乏力、出現問題的，予以懲罰；出現會計信息失真、資產流失的，予以嚴懲。

[1] 財政部. 財政部關于印發《內部會計控制規范－基本規范(試行)》、《內部會計控制規范－貨幣資金(試行)》的通知（財會[2001]41號）.

[2] 財政部，審計署，保監會，銀監會，證監會. 關于印發《企業內部控制基本規范》的通知（財會[2008]7號）[3]葉炳師.國有企業內部會計控制和風險防范探析.會計師.2009年12期.

[4] 王晶.論國有企業內部控制制度存在的問題及完善措施.人口與經濟.2011年增刊.