改為淺析中國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP模式下的發(fā)展

王衛(wèi)利 / 新疆建筑科學(xué)研究院（有限責(zé)任公司）

改為淺析中國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP模式下的發(fā)展

王衛(wèi)利 / 新疆建筑科學(xué)研究院（有限責(zé)任公司）

中國(guó)的老齡化問(wèn)題日益凸顯，養(yǎng)老項(xiàng)目投資大、運(yùn)營(yíng)成本高，整體發(fā)展存在很多問(wèn)題。面對(duì)當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)所存在的矛盾，以PPP模式推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過(guò)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展與創(chuàng)新，可有效解決當(dāng)前養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中面臨的“資金、服務(wù)”兩大難題，能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)和養(yǎng)老支持性政策的突破，保障社會(huì)投資者的基本收益水平，使之能夠在我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)上發(fā)揮最大的作用，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

PPP模式；養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)

1.引言

我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化快速發(fā)展階段，至2015年末，我國(guó)60周歲及以上人口達(dá)2.2億，占總?cè)丝诘?6.1%。根據(jù)預(yù)測(cè)，到2050年，65歲以上老年人口將達(dá)到4.83億，占總?cè)丝诘?4.1%,屆時(shí)每3個(gè)人當(dāng)中就有1個(gè)老年人。養(yǎng)老問(wèn)題已上升到關(guān)系國(guó)計(jì)民生和國(guó)家戰(zhàn)略的新高度，政府需要積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，不斷滿足老年人持續(xù)增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求，有利于保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)和諧，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

但是，我國(guó)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)供給量存在嚴(yán)重的缺口，單純依靠公共財(cái)政的建設(shè)模式無(wú)法滿足目前及未來(lái)老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求。考慮到養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的公共性、未來(lái)人口老齡化對(duì)于中國(guó)養(yǎng)老體系形成的公共支出壓力等原因，以PPP模式引導(dǎo)社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的投資和運(yùn)營(yíng)，是一種符合各方利益的可操作的發(fā)展模式。

2.中國(guó)養(yǎng)老市場(chǎng)

2.1 現(xiàn)狀與困境

近年來(lái)，隨著老年人口的持續(xù)快速增長(zhǎng)，養(yǎng)老成為一個(gè)緊迫而沉重的話題。隨著居家養(yǎng)老觀念逐步改變，社區(qū)服務(wù)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的需求持續(xù)增長(zhǎng)，到2020年我國(guó)老年消費(fèi)市場(chǎng)規(guī)模將達(dá)3.3萬(wàn)億元。

目前我國(guó)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老主要以國(guó)辦為主，民辦為輔。由政府包辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，高投入、低產(chǎn)出、高消耗、低效能，且管理服務(wù)欠佳，缺乏內(nèi)在動(dòng)力，甚至成了權(quán)力腐敗的滋生之地。近幾年國(guó)辦敬老院發(fā)生的負(fù)面新聞時(shí)有發(fā)生。而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，要么價(jià)格過(guò)高絕大多數(shù)人不能承受，要么服務(wù)質(zhì)量差項(xiàng)目少，場(chǎng)所設(shè)施簡(jiǎn)陋，不能滿足服務(wù)需求。更為重要的是，國(guó)家目前對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還沒(méi)有明確統(tǒng)一的規(guī)范，政策支持乏力，法律制度建設(shè)滯后，配套措施不夠完善。這些問(wèn)題正是我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)不能快速有效發(fā)展的根源。

2.2 經(jīng)驗(yàn)借鑒

人口老齡化已成為當(dāng)今世界一個(gè)突出的社會(huì)問(wèn)題，“老有所養(yǎng)”是人類社會(huì)追求的目標(biāo)之一，各國(guó)在結(jié)合各自的國(guó)情的基礎(chǔ)上發(fā)展了不同的養(yǎng)老模式。

從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，金融財(cái)政政策在支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展、服務(wù)個(gè)人養(yǎng)老方面的作用十分明顯，比如日本的介護(hù)保險(xiǎn)（LTCI）、美國(guó)的商業(yè)護(hù)理保險(xiǎn)和住房反按揭貸款等。國(guó)外絕大部分的國(guó)家采用主要的養(yǎng)老模式都是以一種模式為主，多種模式并存的養(yǎng)老模式。

一個(gè)國(guó)家而隨著社會(huì)的發(fā)展，養(yǎng)老方式也逐漸由家庭走向社會(huì)，多元化的養(yǎng)老方式將是必然選擇。當(dāng)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式難以適應(yīng)這個(gè)發(fā)展趨勢(shì)，社會(huì)化養(yǎng)老成為擺在我們面前的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)課題。

2.3 我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在PPP模式下的發(fā)展

PPP是為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為提供某種公共物品和服務(wù)，政府按照一定的程序和方式，與社會(huì)資本以特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)買服務(wù)的方式，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，由社會(huì)力量向公眾提供市政公用產(chǎn)品與服務(wù)，提高質(zhì)量和供給效率，最終實(shí)現(xiàn)比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

考慮到養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的公共性、未來(lái)人口老齡化對(duì)于中國(guó)養(yǎng)老體系形成的公共支出壓力等原因，以PPP模式引導(dǎo)社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的投資和運(yùn)營(yíng)，是一種符合各方利益的可操作的發(fā)展模式。政府通過(guò)與社會(huì)資本方的協(xié)作，PPP模式使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過(guò)自有資金、社會(huì)資本融資以及政府補(bǔ)貼三個(gè)渠道獲得資金以實(shí)施項(xiàng)目，也具備數(shù)據(jù)化管理的科學(xué)運(yùn)營(yíng)方式及服務(wù)全面等方面的優(yōu)點(diǎn)。

2017年，我國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制在經(jīng)歷了兩年多來(lái)的規(guī)模增長(zhǎng)以后，PPP項(xiàng)目落地率正在逐漸提升，PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)尤其在融資方面無(wú)疑是解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量不足、發(fā)展緩慢的一個(gè)可取之法。

2.4 PPP模式養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)面臨的困難

目前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)多以政府提供為主，財(cái)政資金是其主要資金來(lái)源，這無(wú)疑加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，不利于養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。同時(shí),我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)存在著：設(shè)施形態(tài)多樣化、收費(fèi)機(jī)制復(fù)雜且透明度低、監(jiān)管體系不健全、風(fēng)險(xiǎn)的不確定性過(guò)大等等問(wèn)題。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)屬于半公益性產(chǎn)業(yè)，也給評(píng)估和監(jiān)管帶來(lái)挑戰(zhàn)。通過(guò)PPP模式將社會(huì)資金引入到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中，將對(duì)緩解財(cái)政資金壓力，增加養(yǎng)老服務(wù)業(yè)有效供給，優(yōu)化其供給結(jié)構(gòu)等具有巨大作用。

與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目相比，養(yǎng)老項(xiàng)目具有形態(tài)多樣、強(qiáng)調(diào)服務(wù)、市場(chǎng)發(fā)起、收費(fèi)機(jī)制復(fù)雜、價(jià)格彈性大等特點(diǎn)，同時(shí)在合作模式上有著一套與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目完全不同的概念體系，這些因素造成了將PPP模式引入養(yǎng)老項(xiàng)目存在一定難度。

2.5 PPP模式操作養(yǎng)老項(xiàng)目的建議

政府和企業(yè)對(duì)采用PPP模式建設(shè)養(yǎng)老項(xiàng)目都有濃厚興趣，但擺在眼前的最大問(wèn)題是以PPP模式操作養(yǎng)老項(xiàng)目尚無(wú)成熟經(jīng)驗(yàn)可循。養(yǎng)老行業(yè)在國(guó)內(nèi)屬于朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，但國(guó)內(nèi)尚未有成功案例。做養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的人需要情懷與堅(jiān)守，因?yàn)槭袌?chǎng)階段使得行業(yè)在5-10年內(nèi)可能都看不到開(kāi)花結(jié)果，長(zhǎng)期的高投入低回報(bào)將是所有養(yǎng)老企業(yè)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)，而民間資本的這一片情懷同樣需要政策的呵護(hù)。

當(dāng)前進(jìn)入該領(lǐng)域的以房地產(chǎn)企業(yè)居多,從我國(guó)當(dāng)前養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)構(gòu)成來(lái)看，主要包含養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老地產(chǎn)、養(yǎng)老金融與養(yǎng)老用品四方面內(nèi)容，其中，地產(chǎn)是載體，相關(guān)服務(wù)、金融等是重要的延伸內(nèi)容，它們相輔相成，相互融合。以往的經(jīng)驗(yàn)顯示，前期較高利潤(rùn)率的支撐是今后上述能為廣大老百姓生活提供良好服務(wù)商品得以普適化的前提，除非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)定位為類似學(xué)校、醫(yī)院的設(shè)置，否則營(yíng)利性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將是我國(guó)今后養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的主流形式。

政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展中的角色轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者而不是競(jìng)爭(zhēng)者的作用。這就需要減少甚至取消政府主導(dǎo)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，促進(jìn)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的自由競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置作用，使社會(huì)資源更加正規(guī)、公平地流向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以促進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)的正常、健康、有序發(fā)展。民政部門應(yīng)舍得犧牲本部門利益，主動(dòng)從“有利可圖”的福利事業(yè)中退出，為社會(huì)成員進(jìn)入福利領(lǐng)域讓出空間。在準(zhǔn)入條件方面的進(jìn)一步放開(kāi)，將有利于各界資本進(jìn)一步參與到養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)建設(shè)中來(lái)。

2.6 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展PPP模式的意義和前景

中國(guó)老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策環(huán)境良好，市場(chǎng)需求逐漸釋放，市場(chǎng)供給不斷擴(kuò)大，社會(huì)力量參與老齡產(chǎn)業(yè)的熱情日益高漲，迎來(lái)了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。PPP在養(yǎng)老行業(yè)中的應(yīng)用，有望給養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)注入新的資金支持。

建議政府通過(guò)構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)PPP模式動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)體系、建立專業(yè)性PPP監(jiān)管部門、完善養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的合作機(jī)制、完善養(yǎng)老服務(wù)公私合作的制度體系和健全養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的法律支持體系等方面，引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)員發(fā)展。

3.國(guó)家政策的支持

2017年養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施、旅游資源開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域PPP項(xiàng)目已經(jīng)獲得政策傾斜，并且將形成PPP項(xiàng)目增量出口。2月28日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》提出支持社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，特別提出鼓勵(lì)采取政府和社會(huì)資本合作等方式支持社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。3月份，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)領(lǐng)域投資活力的意見(jiàn)》，要求相關(guān)部門制定社會(huì)力量進(jìn)入醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、體育等領(lǐng)域的具體方案，明確工作目標(biāo)和評(píng)估辦法，新增服務(wù)和產(chǎn)品鼓勵(lì)社會(huì)力量提供。特別提到引導(dǎo)社會(huì)資本以PPP模式參與醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)、文化設(shè)施、體育設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)，開(kāi)展PPP項(xiàng)目示范。

4.結(jié)語(yǔ)

中國(guó)的老齡化問(wèn)題日益凸顯，在現(xiàn)有政策下，養(yǎng)老項(xiàng)目投資大、運(yùn)營(yíng)成本高，整體發(fā)展存在很多問(wèn)題。PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)尤其在融資方面無(wú)疑是解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量不足、發(fā)展緩慢的一個(gè)可取之法。PPP模式使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過(guò)自有資金、社會(huì)資本融資以及政府補(bǔ)貼三個(gè)渠道獲得資金以實(shí)施項(xiàng)目，也具備數(shù)據(jù)化管理的科學(xué)運(yùn)營(yíng)方式及服務(wù)全面等方面的優(yōu)點(diǎn)。通過(guò)政府與社會(huì)資本合作的方式，能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老支持性政策的突破，保障社會(huì)投資者的基本收益水平，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。我們要在此基礎(chǔ)上不斷去創(chuàng)新、去發(fā)展，找出真正符合實(shí)際需求的發(fā)展方式。

[1]2017-2022年中國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報(bào)告，2017年

[2]王亦虹,潘敏，尹貽林主編《雙贏之道》天津大學(xué)出版社

[3]《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》2017年

[4]《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)領(lǐng)域投資活力的意見(jiàn)》,2017年