離岸貿易、離岸金融將是自貿港最終的發展方向

文/本刊記者 孫艷芳

崔凡認為，自由貿易港的建設需要有頂層設計，也需要循序漸進并結合我國自身國情進行探索。從長遠看，離岸貿易、離岸金融將是自由貿易港最終的發展方向。

11月10日，國務院副總理汪洋在《人民日報》發表的署名文章《推動形成全面開放新格局》中指出，“探索建設中國特色的自由貿易港，打造開放層次更高、營商環境更優、輻射作用更強的開放新高地，對于促進開放型經濟創新發展具有重要意義”。那么，如何建設中國特色的自由貿易港？對外經濟貿易大學國際經貿學院教授、中國世界貿易組織研究會研究部主任崔凡認為，自由貿易港的建設需要有頂層設計，也需要循序漸進并結合我國自身國情進行探索；從長遠看，離岸貿易、離岸金融將是自由貿易港政策最終的發展方向。

對標國際最高水平

對標國際最高水平，除了要對標世貿組織貿易便利化協議、其他一些高水平區域貿易協定的貿易便利化章節之外，還要向香港、新加坡這些自由化和便利化程度很高的自由貿易港看齊。

崔凡：繼上海自貿試驗區深化方案中提出建設自由貿易港區之后，十九大報告也提出，要“賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，探索建設自由貿易港”。按照國際上關于自由貿易港或者自由港的定義，無論是世界貿易組織出版的《貿易政策術語詞典》還是密歇根大學編纂的《貿易術語》詞典，都沒有將自由貿易港與一般的自由貿易區、對外貿易區、出口加工區進行明確的區分；世界海關組織的《京都公約》也只有“自由區”的定義，而沒有自由貿易港的定義。據此可以說，“自由貿易港”在國際上“無公認法定定義，有約定俗成說法”。例如中國香港、新加坡等地，一般都被認為是自由化水平很高的自由貿易港。因此，如果我們對標國際最高水平，除了要對標世貿組織貿易便利化協議、其他一些高水平區域貿易協定的貿易便利化章節之外，也要向我國香港、新加坡這些自由化和便利化程度很高的自由貿易港看齊。

但也要看到，中國大陸建設自由貿易港還有自己的歷史淵源。我國政府最早考慮建設自由貿易港始于1983年。當時，福建省委書記項南向鄧小平提出要在廈門探索建設自由港，即“貨物自由進出、人員自由往來、貨幣自由兌換”。后來，雖然國務院同意在廈門“逐步實行自由港的某些政策”，但由于各方面條件的限制，探索自由港建設的“廈門方案”并沒有得到落實。11月10日，汪洋在人民日報撰文提到探索建設自由貿易港時指出，“自由港是設在一國（地區）境內關外、貨物資金人員進出自由、絕大多數商品免征關稅的特定區域，是目前全球開放水平最高的特殊經濟功能區”。這是到目前為止，我們能看到的對自由港或者自由貿易港最明確的一個定義。

與我國香港和新加坡等規模較小的單獨關稅區域不同，中國大陸經濟規模巨大，自由貿易港的建設首先需要考慮其與內地的聯系和區隔問題。我們建設自由貿易港要學習我國香港和新加坡的經驗，也要學習紐約港、倫敦港的經驗，更重要的是，還要結合我國自身特點進行探索。

《中國外匯》：按照國際最高水平，上海自由貿易港的主體功能定位是什么？

崔凡：上海目前是世界第一大集裝箱港口，可以說是一個世界級的航運中心。但是，與其他自由貿易港相比，在一些方面仍然存在差距。例如上海港國際中轉集拼業務占比只有不到10%，與其他知名自由貿易港的50%以上的比例差距很大。考慮到上海與其他自由貿易港的差異性，也許發展到50%的比例有困難，但發展到20%以及更高的比例應該是一個目標。在這方面，相關監管措施的效率和便利化程度提高的空間很大。也就是說，物流向上海進一步集聚還有很大的發展空間。在物流集聚的基礎上，自由貿易港的建設應該有利于資金流和信息流進一步向上海集聚，使之成為國際結算中心、訂單處理中心和全球貿易的決策中心，吸引世界級的運營商與貿易商在此集聚。自由貿易港的建設，有利于鞏固上海國際航運中心的地位，推動上海成為世界級國際貿易中心與國際金融中心。上海自由貿易港作為全球開放水平最高的特殊經濟功能區，應該成為中國向全球價值鏈高端攀升過程中的核心節點。

頂層設計不可少

在以往自由貿易試驗區建設過程中，各地遇到的一個最大困難是地方設計的試驗措施與部門監管制度的沖突，且不同部門的監管制度也有不協調的地方。因此，我們需要有國家層面的跨部門協調機制來進行頂層設計。

崔凡：自由貿易試驗區最主要的功能之一是試驗開放措施，形成可復制、可推廣的經驗。這其中，最重要的一條就是對外資的負面清單管理，即對外資企業設立與變更的普遍備案制與例外審批制。在經過三年試驗之后，這一制度在全國范圍進行了推廣。

自由貿易港的建設一般來說更可能是在保稅港區等海關特殊監管區的地域范圍內進行，需要有特殊的海關監管措施，并與內地有所隔離。因此，自由貿易港的有些政策是不便復制推廣的。自由貿易港的資金自由進出、人員自由進出等方面的政策也具有特殊性，同樣不能在內地完全復制推廣。但是，我們也不能排除自由貿易港的某些開放政策措施在實施過程中形成的經驗，作為內地開放的借鑒。

崔凡：自由貿易港的建設需要有頂層設計。在以往自由貿易試驗區建設過程中，各地遇到的一個最大困難是地方設計的試驗措施與部門監管制度的沖突，且不同部門的監管制度也有不協調的地方（一個部門推出的開放舉措，在運行過程中可能因為與另一部門監管制度的不相容而難以落地）。因此，我們需要有國家層面的跨部門協調機制來進行頂層設計。有的專家認為，應該有國家層面的立法。我認為，這是值得考慮的建議。另一個方面，自由貿易港的建設也需要循序漸進并結合我國自身國情開展探索。再有一點，就是需要有風險意識、底線意識。至于我國建設自由貿易港以幾個為宜，我認為這還需要進一步研究。我個人傾向于在中西部地區也能夠探索建立一個內陸自由貿易港或者無水自由貿易港，以配合“一帶一路”倡議，推進歐亞大陸價值鏈體系的重塑。

自貿港和自貿區各有側重

自由貿易港主要還是以打造對外開放新高地，吸引物流、資金流與人才集聚為重點；而自由貿易試驗區整體上則應以進行政策試驗為重點，最終形成可復制、可推廣的經驗。

崔凡：我國的自由貿易試驗區與國際上通常所說的自由貿易（園）區（Free trade zone）或者自由區（Free zone）實際上是有所不同的。國際上自由貿易（園）區或者自由區通常是某種形式的海關特殊監管區，而我國的自由貿易試驗區的地域范圍一般要大于海關特殊監管區。例如，廣東的深圳前海蛇口自貿片區是廣東自由貿易試驗區的一部分，有28.2平方公里；而其中作為海關特殊監管區進行圍網管理的前海保稅港區，只有3.81平方公里。

如果我們的自由貿易港在已有的自貿試驗區內的保稅港區或者綜合保稅區基礎上建設，那么自由貿易港和自由貿易試驗區的側重點還是會有所不同的。自由貿易港主要還是應該以打造對外開放新高地，吸引物流、資金流與人才集聚為重點；而自由貿易試驗區則應在整體上以進行政策試驗為重點，最終形成可復制、可推廣的經驗。從目前大多數意見看，自由貿易港的建設還是會在現有自由貿易試驗區范圍內建設，是自由貿易試驗區探索改革開放的內容之一，是在賦予自貿試驗區更多改革自主權的基礎上進行的，因此不會弱化現有自貿試驗區的作用。更值得注意的是，現有不少看法認為，如果自由貿易港通過促進貨物資金人員的自由進出，吸引物流、資金流與信息流的集聚，吸引運營商與貿易商等多種服務業態集聚，甚至允許外籍勞工與人才居留就業，那么，現有的海關特殊監管區的地域范圍可能難以容納，因而需要在自由貿易港周邊建設過渡區和配套區。如果是這樣設計的話，那么自由貿易試驗區的圍網外區域就是自然的過渡區或者配套區了。綜上，自由貿易港的建設與自由貿易試驗區的建設并不矛盾，反而可能相互促進。

自貿港最終的發展方向

發展本地貿易、轉口貿易并不是終點，離岸貿易、離岸金融將是自由貿易港最終的發展方向。

崔凡：包括我在內的一些研究者認為，自由貿易港政策的最終方向應該有利于發展離岸貿易。這一點不一定是研究界的共識，但我覺得這是一個在自由貿易港建設過程中值得探索的問題。

正如上面提到的，國際上對于自由貿易港與一般自由區的區分并不明確。在研究中，我認為有兩點值得注意。第一點是“自由港的商品是否允許在當地消費”。這是在1985年廈門探索建設自貿港時，研究人員提出的自由港和形形色色其他自由貿易區相區別的重要標志。也就是說，允許在自由港區內自由消費免稅進口的商品是自由港與其他自由貿易區相區別的一個特征。而這個特征對現有的海關特殊監管區管理體制提出了挑戰。

第二點是，本世紀以來自由化水平很高的自由貿易港表現出的一個共同特征，就是離岸貿易規模龐大。新加坡2014年離岸貿易額達到1.35萬億美元，我國香港同年離岸貿易規模也遠遠超過了其轉口貿易，前者為后者的145%。離岸貿易有多種形態，剛才列舉的數字指的是離岸貿易中的貨物貿易，也叫離岸轉手買賣。在這種貿易形態下，離岸貿易商從一國（地區）買入貨物，轉手賣給第三國（地區）的商人，貨物從最初的賣出地直接運輸到最終的買入地，不經過離岸貿易商所在的國家或地區。但是，資金流和信息流匯集在離岸貿易商所在的地方。這與通常所說的轉口貿易不同：業界以及相關統計中所稱的轉口貿易的運輸是經過轉口貿易商所在關境的。所以，轉口貿易在海關是有統計的。另外還有一種過境貿易，即運輸經過過境地，但是所有權不在過境地發生轉移，不在海關統計的進出口范圍內。離岸貿易的物流沒有經過離岸貿易商所在地，海關不統計；但是資金流經過，所以在國際收支中有統計。發展離岸貿易主要對貿易結算管理體制提出了挑戰。

正如前面所提到的，建設一個世界級的國際貿易中心或者國際商務中心，或者是全球價值鏈的核心節點，我們不僅需要促使物流的匯集，而且要促使資金流與信息流以及商貿人才在這些中心匯集。這是使我們國家在全球價值鏈中向中高端攀升的題中之義。當今世界的國際貿易中心往往也是離岸貿易中心。

崔凡：目前，存在四大特點或趨勢有利于中國建設離岸貿易中心。一是國際前十大集裝箱港口包括香港有七大在中國。物流在國內的集聚有助于資金流與信息流的集聚，而且物流的集聚趨勢仍在繼續發展，從而為建設離岸貿易中心打下了很好的基礎。二是中國目前對外投資的規模在不斷擴大（目前官方統計的數據很可能還低估了中國的海外資本存量）。而中國資本在全球的布局，有利于中國企業掌握世界市場信息。三是海外華人華僑的數目龐大，構成了影響面很廣的華商網絡。由于華商網絡相互溝通成本低，掌握大量全球貿易信息，以至國際經濟學文獻中關于國際貿易交易信息成本的研究，有不少是以所在地區華人數量為指標來進行計算的。第四，中國電子商務發展迅速。特別是跨境電子商務業態與外貿綜合服務企業近年來迅速發展，在互聯網上進行全球買、全球賣、全球交付，已經不存在技術上的障礙，而是需要政策上的突破。所以，通過建設自由貿易港發展離岸貿易，突破在內地其他地區難以突破的政策障礙，我認為是大勢所趨。

當然，建設離岸貿易中心需要循序漸進。就目前而言，把發展過境貿易與轉口貿易的政策瓶頸打通，促使物流向我國進一步集聚，鞏固我國制造業大國地位，應作為根據我國國情發展離岸貿易的基礎。

需要強調的是，中國作為一個大型經濟體，與小規模單獨關稅領土不同，離岸貿易規模相對其他貿易形式比值不會那么大。我國香港2014年離岸貿易出口是港產品出口的94.58倍，而我國內地作為整體不可能有這樣大的比值，即使在內地建成了某個自由貿易港，恐怕也不會有這樣大的比值。但就絕對規模而言，則應能做得相當大。未來的中國自由貿易港，特別是建立在電子商務發達地區的自由貿易港，離岸貿易的規模完全有可能超過現有的世界離岸貿易中心，而且其發展路徑也很可能與現有路徑完全不同。

另外，國內離岸貿易研究的文獻中還有一個“準離岸貿易”的概念。其是指出口商位于從事離岸貿易企業的境內，但位于自貿區外，進口商位于境外，貨物直接由境內區外運至境外，資金流和信息流則由區內的貿易服務提供商控制的貿易方式。如果把這種“準離岸貿易”也計算到離岸貿易中，我國未來的自由貿易港的離岸貿易規模會更大。特別是在目前的政策環境下，純離岸貿易的發展還存在很多障礙，而發展這種“準離岸貿易”，同樣有利于打造國際貿易中心。

崔凡：撇開避稅港類型的離岸金融中心，目前具有實質性交易基礎的世界級國際貿易中心，大多也是離岸金融中心，既有像我國香港和新加坡這樣的小型單獨關稅領土，也有倫敦、紐約這樣的大國經濟中心。對于中國發展離岸金融的必要性和利弊，學術界一直存在廣泛的爭議，有必要做進一步的研究。我關注離岸金融的主要原因來自于我對離岸貿易的關注。離岸貿易最初是業界包括一些大型央企在實際業務發展中開始關注的一個問題，隨后也得到了一些地方政府的關注。我們檢索到的第一個在政府文件中提到發展離岸貿易的是寧波，時間是2010年。之后，這一問題逐漸得到研究界越來越多的關注。企業與地方政府發現，發展離岸貿易最大的障礙來自于支付結算問題和稅收問題，且對于在中國的國內企業來說，前者的阻礙作用甚至大于后者。由于上海可以使用的FT即自由貿易賬戶在其他地區遲遲得不到推廣，貿易商大多借助OSA，即離岸賬戶進行交易。沒有高度自由的資金進出保障，不僅離岸貿易，甚至轉口貿易也很難發展起來。

所以我們在討論自由貿易港建設中的離岸金融時，可不必先去討論是否在區內吸納美元存款、發行美元債券這些問題，而是首先關心采用一種什么樣的，有別于目前國內監管制度設計的離岸賬戶或者其他形式，來實現資金在自由貿易港的自由進出。目前的離岸賬戶，既不充分自由，也沒高效管住，存在大量的逃稅、逃匯的漏洞，以致在監管實踐中只能不斷收緊。這是無法適應建設自由貿易港的要求的。雖然我們的經常項目在制度上是自由的，但是貿易結算管理的具體要求仍然有不夠便利的地方。例如在《關于進一步促進貿易投資便利化完善真實性審核的通知》（匯發〔2016〕7號）第五條規定，“同一筆離岸轉手買賣業務應在同一家銀行網點采用同一幣種（外幣或人民幣）辦理收支結算”。這一規定對防止通過虛假貿易實施貿易融資套利很有必要，但同時也限制了真實的離岸轉手買賣的業務空間。另外，近年來迅速發展的跨境電商的業務模式呈碎片化，大量業務是以小包形式按照個人物品方式進出境，因此在進行貿易結算時會受到個人結匯額度的限制。這使許多跨境出口電商轉而大量使用非正常結匯渠道，有的只能將外匯留存香港等境外地區。諸如此類的問題，我們是否可以通過建設自由貿易港探索解決的辦法呢？

今后，在自由貿易港提高資金進出自由度的可能途徑有兩個：一個是改善現有的FT賬戶制度，并加以推廣；另一個，是改造、升級現有的OSA賬戶制度，使之更為便利。但從目前的情況看，在沒有出臺更為系統的改革舉措之前，要實現這兩者都存在一定的困難。更為理想的選擇是，在自由貿易港實現充分的資本項目自由化，同時對離岸轉手買賣結算的幣種限制，以及對跨境出口電商按個人物品方式開展的貿易的結匯金額限制予以放開。

崔凡：目前出現的基于頻繁貿易融資套利的虛假貿易問題，在資金通道完全被管制的階段是不會發生的，而在資金完全自由流動的階段實際上也不太可能發生，因為后者的套利窗口會被資金流動本身迅速關閉。因此，它可能只是在目前我們資金流動自由化和人民幣國際化改革過程中的一個階段性現象。在全國范圍內尚難以全面迅速推進相關改革的情況下，如果出于對宏觀經濟風險底線的把控，在自由貿易港里面推進資本項目自由化和人民幣國際化改革，可能是一個不錯的途徑。這既可以做到有效防控風險，也能夠為今后全國的進一步改革積累經驗。

從自由貿易試驗區目前的發展看，在外商投資體制改革方面，成效最為明顯，在貿易便利化方面也有許多進展；但在海關特殊監管區內真正實現“一線放開、二線管住、區內自由”方面，則有待關檢的進一步協調。在金融改革方面，自貿試驗區也取得了不小的成績，但也仍有大量的改革設計目標尚未實現。十九大在目前提出“探索建設自由貿易港”，是對相關監管制度提出的更高要求，本身也是深化改革、擴大開放的一個強有力的推力。如何在自由貿易港建設中實現高度自由、高效監管、守住底線、控制風險，我們還需要不斷摸索、廣泛討論、細致研究。