論我國民辦教育發展的法律困境及改善

何丹+趙思嘉

摘 要 《民辦教育促進法》及相關配套文件的實施將給民辦教育行業帶來新的生機與活力，對突破民辦教育發展的瓶頸起到重要的推動作用。在看到利好的同時，我們應該進一步厘清一些問題——具體制度保障該如何配套實施？該如何調動社會辦學的積極性？筆者在認真閱讀新修改的《民辦教育促進法》及相關文獻后對此進行了思考，并提出一些建議。

關鍵詞 民辦教育 法律困境 改善建議

作者簡介：何丹，武漢工程大學教授，碩士生導師，研究方向：民商法、教育法；趙思嘉，武漢工程大學2015級馬克思主義法學專業碩士研究生。

中圖分類號：D923 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.211

我國民辦教育起步較早，可追溯到我國剛恢復高考時期。1978年國家出臺《關于社會力量辦學的若干暫行規定》，民辦教育由此復蘇。之后1992年教育部出臺的《關于加快教育改革和發展的若干意見》特別鼓勵、支持社會力量興辦以職業技術教育、基礎教育、繼續教育、社會文化生活教育和助學性質的高等教育為主的各類學校。在1997年，政府頒布了《社會力量辦學條例》鼓勵社會力量辦學，促進民辦教育事業的健康發展。進入新世紀，為了進一步加快民辦教育發展，2002年底國家頒布《民辦教育促進法》，并于2004年頒布《民辦教育促進法實施條例》。經過多年的實施，《民辦教育促進法》逐步暴露出嚴重滯后實踐發展的問題，之后于2013年、2016年對其進行了兩次修改，特別是2016年11月對其進行了較全面的修改。我們通過對最新修改《民辦教育促進法》的認真學習，對某些規定仍感到困惑，認為還有一些需要完善的方面，提出自己的一些見解。

一、我國民辦教育發展概況

從學前民辦教育看，2016年民辦幼兒園數量、入園人數、在園人數呈現增加的趨勢，且不管從園數、人數上看，民辦幼兒園都是第一位。隨著全面放開二孩政策的放開和分類管理的實施，可以預見的是新生兒將增多，由此入園的適齡兒童也將增多。因此普惠性民辦幼兒園仍有不小的發展空間，應繼續發揮收費較低的優勢，同時政府應進一步給予支持；面向高端需求、收費較高的品牌幼兒園應保持自己的特色，抓住機遇，贏得發展。

從義務民辦教育看，民辦小學、初中的數量和入學、在學人數都有所增加。隨著國家統一城鄉義務教育生均公用經費基準定額，民辦中小學可以按照不低于基準定額的標準獲得補助公用經費。在逐步提高民辦學校地位的同時，部分具有辦學特色、提供多樣化教育服務的優質學校，將受到學生家長的推崇。

從高中民辦教育看，民辦教育市場占有量并不高，究其原因是民辦高中的認可度不夠高。因此，未來民辦高中的出路應該是發展特色化，建立知名品牌集團，與國際接軌。

從民辦職業教育看，民辦職業學校凸顯頹勢，究其原因是生源短缺、社會認可度不高、教學質量低下。未來民辦職業學校應提高自己的辦學質量，培養專業化人才。

從民辦高等教育看，全國高等教育適齡人口減少，而高考錄取率卻穩步上升，導致民辦高校同樣面臨生源危機。生源危機的根源在于教學質量不高，因此，解決辦學經費短缺問題來提高教學質量是問題的關鍵。

二、 困境：具體制度保障不夠完善

目前指導我國民辦教育發展法律政策文件主要有：2016年11月全國人大常委會通過修改了的《民辦教育促進法》；《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見 （試行） 》（中辦發[2016]78號）；《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》（國發[2016]81號）；《關于印發〈民辦學校分類登記實施細則〉的通知》（教發[2016]19號）；《關于〈營利性民辦學校監督管理實施細則〉的通知》（教發[2016]20號） 。由此，這一部《修正案》和四個配套文件構成了新時期我國民辦教育的基本政策體系， 成為了新時期教育制度改革的有力法律武器。特別是《民辦教育促進法》的修改對推進了教育供給側改革至關重要。

但是《民辦教育促進法》在具體制度設計上仍存在一些困境。其規定較為寬泛，未來還有很多值得制度創新的地方，值得我們予以重視。

（一）非營利性規定

新修改的《民辦教育促進法》對民辦學校進行營利性和非營利性分類管理，義務教育階段禁止設立營利性學校，兩種性質的民辦學校享受不同的財政、稅收和土地等配套政策優惠。 同時規定：“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校，但是不得設立實施義務教育的營利性民辦學校。

到目前為止，國家出臺的相關法律、法規里只有對營利性學校的監管辦法，即《營利性民辦學校監督管理實施細則》。但同樣重要的是，對非營利學校的監督管理仍舊十分緊迫。 在實踐中，存在舉辦者通過控制學校，進行關聯交易就可以獲得經濟回報，如收取高額的管理費、學校舉辦后勤公司營利。我國的《公司法》允許在信息披露、利益相關者回避等前提下公司實行關聯交易，非營利性學?？梢栽诜稍试S范圍內獲取經濟利益。此外，非營利性民辦高校還可以通過協議控制獲得經濟回報，即境外上市實體通過協議的方式控制境內運營實體， 以后勤管理、土地校舍租用等各種途徑將辦學利潤轉移到境外辦學者控制的實體，達到獲取利益的目的。因此，民辦學校是否會選擇成為營利性學校也難以預料，營利性與非營利性在這樣的情況下沒有本質的區別。如果一旦沒有學校愿意成為營利性學校，那么分類管理形同虛設。 由于對“非營利性”進行限制的具體制度的缺失， 國家財政在向非營利學校提供更多的財政補貼、基金獎勵、稅收減免、土地減免等各種優惠政策時，可能會因此造成國有資產流失。而且，在這種情況下，一方面非營利性學校獲取了經濟收益，另一方面又享受了非營利性辦學的各種政策優惠。 這對于其他領域而言是不公平的。endprint

（二）一貫學制學校變更問題

新法規定：義務教育階段的民辦學校只能選擇成為非營利性民辦學校， 民辦幼兒園、高中和高校則可以選擇成為非營利性民辦學校或營利性民辦學校。

現實中，很多已經具備相當規模，擁有強大辦學實力的民辦學校通常實行從幼兒園到高中的一貫學制。事實上，一貫學制也有諸多優點，它能彌補分散辦學的不足，可以集中辦學優勢，合理利用教育資源，減少重復投資。

但是，一貫制民辦學校在新法出臺后申請變更為營利性的民辦學校就存在一定的困境，因為一貫制學校涉及非義務教育階段和義務教育階段。對于這種一貫學制的民辦學校如何申請變更并沒有相關規定，這不利于快速推進新法的落地實施，也不利于對這些學校的管理和監督。

（三）法人登記問題

法律修改沒有涉及到民辦學校的法人登記問題。從《民辦教育促進法》出臺至今，還沒有對民辦學校的法人屬性進行過明確的統一規定。根據國務院頒發的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和民政部發布的《民辦非企業單位登記管理辦法》，民辦學?？梢远ㄎ粸槊褶k非企業。在《民辦學校分類登記實施細則》中對于民辦學校分類進行何種登記也有所涉及，規定了正式批準設立的非營利性民辦學校，符合《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等民辦非企業單位登記管理有關規定的到民政部門登記為民辦非企業單位。而《民法總則》規定法人分為營利法人、非營利法人和特別法人。營利法人包括有限責任公司、股份有限公司和其他企業法人等，非營利法人包括事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等。照上位法高于下位法的法理，民辦學校只能在營利法人中的企業法人和非營利法人中的事業單位法人、社會團體法人三類之中找到自己的定位。

三、建議

（一）重點監管，定級評估

加強監管，對非營利性民辦學校辦學中存在的以關聯交易方式獲取經濟利益的行為進行合理規制。規范民辦學校的會計管理制度，特別是對非營利性民辦學校的財務進行重點監管。出臺相關標準，建立評級名單，對非營利性民辦學校進行合理定級，評估結果可以成為非營利性民辦學校申請政策優惠的輔助指標和依據，對不達標的學校應及時督促、進行整改。這個名單應該使動態的、公開的。

（二）分別申請，進行剝離

對于實行一貫學制的民辦學校，應該分別申請，進行剝離：非義務教育階段可以申請營利性法人，而義務教育階段申請非營利性法人。既相互依存，又相互獨立，雖然看起來仍是一個學校，但實際上法律關系是相互獨立的。在具體實行中，應按兩個法人來操作，如果存在校舍、場地上的交叉使用，應明確物權人，對使用者進行收費。這樣既做到了分離，同時也享受到了一貫制辦學所帶來的資源共享的便利。

（三）分類法人登記

對民辦學校按照營利性和非營利性進行分類法人登記。營利性民辦學校按照企業法人向工商部門申請登記；非營利性民辦學校按照民辦事業單位法人向民政部門申請登記。按法人屬性不同執行不同的會計制度，企業法人執行《企業單位會計制度》。

四、結語

《民辦教育促進法》的修改是民辦教育改革的新探索，地方政府應在新制度的框架內按實事求是、穩妥推進的方針盡快創新落實相關配套政策機制， 共同助力民辦教育的騰飛。只有這樣才能有效增加教育服務的供給，滿足不斷增長的教育需求，培育大量高素質人才，為國家的發展提供源源不斷的力量。

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