公務員競爭機制中存在的功能異化及應對措施

摘 要 隨著我國政治、經濟體制改革不斷向縱深發展，政府人民對公職人員要求越來越高，因此對公務員制度進行改革迫在眉睫。面對全球范圍內的公務員制度改革的浪潮，如何立足我國國情、改革我國公務員管理制度成為改革突破點。競爭機制貫穿于公務員制度始末，它是體系中的核心機制，對其進行研究便成了緊迫又重要的課題。本文以公務員競爭機制中存在的功能異化為線，探尋其存在的問題與對策，這對完善我國公務員的競爭機制具有重大意義。

關鍵詞 公務員 競爭機制 功能異化

作者簡介：耿新楠，黑龍江大學碩士研究生，研究方向：基層社會治理。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.208

公務員制度形成于19世紀中后期，其形成目的是西方國家為了順應工業時代的政府對公職人員的發展需要，從而形成的一種人事管理模式。它構成了20世紀西方各國的公共行政管理以及官僚體制的基石，為西方的現代化尤其是政府管理的現代化立下了汗馬功勞。但是隨著信息時代的到來，它的一些制度已不能滿足全球化時代政府管理實踐的需要。20世紀初，隨著清王朝被推翻，在我國實行了1300多年的科舉制壽終正寢。到了20世紀末，為順應政府管理現代化和改革開放的需求，我國公務員制度進行不斷深化改革，對其關鍵競爭機制進行研究對體制改革具有重要理論與實踐意義。

一、公務員競爭機制概念

社會學家認為競爭是一種社會互動方式，是“一種由能夠使得追求目標比擊敗對手更重要的規則所控制的合作性沖突”。 經濟學家認為，競爭是“自由放任，允許通行”。 眾所周知，在18世紀，自由放任的代言人亞當·斯密將自由競爭當作經濟人的一個重要特征，即將競爭規律作為“看不見的手”在經濟領域發揮重要作用。公務員的競爭機制是以競爭為基礎，保證公務員管理“進、管、出”的高效運作，即實現優者進，劣者汰，能上能下，順利流動的競爭性管理。

二、公務員競爭機制中功能異化現象

外界社會環境的影響必定會對行政組織管理的各個方面造成一定影響，從而改變競爭機制的發揮作用的條件和因素。不適的因素和條件致使競爭機制的作用發揮不到應有的水準，因此，出現了競爭機制錯位、扭曲、失衡等功能異化現象。主要表現為競爭的非市場化、人情化、發展不平衡等異化現象。

（一）非市場化

非市場化在經濟中表現為市場交易雙方不直接經過市場進行交易而是私下進行交易。在我國公務員競爭機制中的非市場化主要源于兩個因素：1.行政壟斷。結合我國特殊國情，首先，國家是唯一的行政機關和權力機關；其次，行政權力缺乏，導致行政權由少部分政府官員掌握。最終，易造成這少部分人對其他社會成員形成壟斷優勢。這種壟斷權存在競爭機制的各個方面，例如：如在職務升降的過程中，上級對下級形成了行政壟斷，但這種行政壟斷的存在是難以避免的。2.管理范圍問題。受制于公務員的管理體制，國家對于公職人員的管理范圍過于寬泛和嚴格。政府對公職人員的管理辦法主要是黨管干部的原則，這一原則對公職人員的管制過于寬泛和嚴格，并且主要是指對非領導干部起到指導作用。此外，在一個體系內部，由于公職人員吃的是“鐵飯碗”，大部分人都缺乏競爭意識。對于人員的調任大部分是由上級直接決定的，沒有經過市場競爭從而形成 “競爭”和“壟斷”的分離，乃至形成一種“非市場化”的“壟斷經營”。

（二）人情化

我國傳統文化底蘊下培育出的濃厚的“人情”網絡，在我們當今社會依然植根很深，而“人情”的存在一定會對競爭造成影響，扭曲競爭的表達方式。筆者認為人情化對競爭的影響主要表現在以下兩個方面：1.競爭領導的好惡影響競爭的公正性。每個人都對事物有著各自的評判，領導者當然也不例外。2.親朋的存在致使競爭變得扭曲、變形。公職人員的人際關系或多或少會影響其公務行為，為了防止這一關系影響其工作，我國公務員制度特別規定了公務員的任職回避、地區回避和公務回避問題。但由于我國缺乏有效的群眾監督和組織監督，致使公務員回避制度的執行力無法貫徹落實。

（三）發展不平衡

由于受到我國歷史發展、地理條件及國情的特殊性等影響，導致我國在地域之間存在眾多不平衡，如西部經濟發展一直是我國發展的短板。這種經濟發展的不平衡，影響的不止是經濟，與此同時還影響著地區政治與行政的發展，從而也會為行政系統內部競爭機制帶來地區間運作上的差異。同時，行政系統各部門由于所主管的社會生活的領域不同，其運作狀況也會存在差異。地區間的差異也應該在我們的考慮范圍之內。首先，東西部之間的差異。在競爭機制中考錄工作是推行最好的一項工作，從招考的地區差異來看，全國大致呈現出東快西慢的趨勢。其次，影響基層推進力度。各地區在向基層推進的力度也存在，東部地區由于自身的資源優勢在推進速度上也是高于西部地區，可見我國的發展確實存在不平衡現象。

三、競爭機制中功能異化應對措施

經過我國在實踐中不斷地摸索，在理論上不斷創新，我國學者也提出了許多完善中國公務員制度競爭機制的方法與措施，針對功能異化如建立民意測評機制、推行公開選拔黨領導干部機制等，這些舉措對于完善我國公務員的理論與實踐具有極大的指導意義。除此之外，筆者認為針對異化現象應將著力點放在擴大競爭范圍、建立健全監督機制和公務員管理走向市場化等方面。

（一）擴大競爭范圍

目前，我國以考試為主的公務員考試錄用的都是科員以下的職務。領導層級的人員任用則主要由上級機關決定，人員的補充主要由組織部門管理，非政府組成員來完成。因此，無論是哪種考核方式導致晉升，其實質都是包括些許人際關系的滲透和人為因素的影響，這種客觀的影響因素難以體現競爭的公平性和公正性，無法保證競爭的豐富內涵。因此，擴大競爭范圍有利于加強我國公務員的競爭意識，當前我們公務員的競爭意識并不強烈，只有擴大范圍才可以讓我們的公務員找回初心。筆者認為應該做到以下兩點：1.不應該將學歷低或農民排除在公務員的隊伍之外，應該保證農民等社會各階層人員廣泛參與；2.擴大有序競爭，打破地域限制條件，為欠發達地區提供更多的競爭優勢，實現充分的人口流動。endprint

（二）建立健全監督機制

完善監督體制。將公務員競爭任用、調任等過程實行切實公開。目前我國已有較為完備的公開化規定，但實踐中并不能被公務員隊伍及人民群眾全然接受，公開工作仍需努力完善。完善監督機制則是重中之重，應該明確三個方向：1.積極向社會公開，讓人們擁有知情權，從而有機會參與到監督機制中來。2.實現內部的有效監督。由于我國目前行政運行過程的透明度還很不夠，民眾監督還不能有效的發揮作用，所以，行政系統內部的監管對我國公務員競爭機制的實施影響極大。而目前我國大多數公務員對競爭機制都存在一定程度上的消極排斥態度，人們越是排斥的就說明這是改革點所在。因此，必須要強化競爭中的監督機制，而系統內部監督在一定程度上有助于切中要害、推動競爭機制的順利進行。3.實現外部的有效監督。外部的監督要有一定的機構作保障，應該有固定的人員充當這一職務，才能保障監督的有效性。當然，隨著競爭機制作用發揮的正常化，機構可以撤銷，轉而主要依靠社會力量進行監督。在各種社會力量的監督下，最主要的就是對競爭的積極參與。積極發揮特邀監督員隊伍的作用，注重通過考核、舉報和信訪等渠道收集監督信息，建立完善的全方位的監督體系，為優化用人制度提供有效監督。

（三）公務員管理的市場化

改變舊有控制為主的管理模式，對其限制范圍進行明確規定，引入市場競爭機制充分釋放公務員活力，讓人力資源真正流動起來。流動方向可以分為兩種：1.系統外部流動，實行聘用制公務員以類似于合同的形式對公務員進行聘用，將鐵飯碗與工作績效掛鉤，進而增強組織活力。2.系統內部流動。公務員可以根據自己意愿，在系統內部申請流動。這種流動的實質是雙向選擇過程，機構和人員進行權衡，形成人盡其才，職盡其用。為了保障兩種方向的流動，我們要采取一定的措施。筆者認為可以參考如下建議：首先，下放權力要落實，各機關對本機關人員實行管理；其次，公務員流動過程精簡化，讓公務員流動過程精簡并強化制度保證；再次，公務員流動途徑創新化，創新公務員流動途徑，讓人員在市場化運作中實現人才的合理流動，促進公務員管理市場化。

目前。我們國家公務員制度人存在著許多不足之處，而競爭機制作為公務員建設中的重要核心之一，應引起廣大學者及政府相關機構的高度重視。我們國家在公務員建設的這條路上還有很遠的路要走。

注釋：

HughKlein著.彭懷思，等譯.社會學的基石.臺灣風云論壇出版社.1982.25.

傅殷才，等.自由經營還是國家干預.經濟科學出版社.1995.54.

陳振明.公務員制度.福建人民出版社.2002.298.

武文媛.試論構建公務員競爭機制.公共管理.2006.27.endprint