權力缺少監管導致腐敗

摘 要 職務犯罪是當今社會面臨的一種較為嚴重的社會現象，其導致的后果比較嚴重且難以控制，一度引發政府和社會的廣泛關注。從古至今，掌握公權力者如果處在監督和制約的條件下，就會清正廉潔，為民服務。相反，如果沒有把權力關進制度的籠子里，造成對權力監管的缺失，就會貪污腐敗，權力濫用。

關鍵詞 貪污 公款 公職人員 權力監督

作者簡介：王培宇，天津市濱海新區大港人民檢察院。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.145

一、被告人基本情況及強制措施

犯罪嫌疑人甲某，男，1984年10月2日出生，公民身份號碼******，A市人，漢族，中共黨員，大專文化程度，系B公司法定代表人，現住A市。

2014年4月14日，本院以涉嫌貪污罪對犯罪嫌疑人甲某立案偵查，同日對犯罪嫌疑人甲某采取刑事拘留強制措施并上網追逃，并于2014年5月15日將甲某抓獲歸案。2014年5月30日，經A市檢察院決定，對犯罪嫌疑人甲某以涉嫌挪用公款罪采取逮捕之強制措施。

二、訴訟流程

2014年4月14日，本院反貪局接本院舉報中心移送B公司法定代表人甲某涉嫌貪污公款問題材料，隨即我院對甲某涉嫌貪污行為依法進行初查，同日本院以涉嫌貪污罪對犯罪嫌疑人甲某立案偵查。

2014年5月15日，本院反貪局與吉林省白山市公安局東興分局配合將犯罪嫌疑人甲某抓獲，隨即將其羈押于白山市看守所，2014年5月17日將犯罪嫌疑人甲某押解回A，羈押于A市第三看守所。2014年5月15日因涉嫌貪污罪被刑事拘留，2014年5月30日經A市人民檢察院批準逮捕，次日由A市濱海新區公安局B分局執行逮捕。被告人甲某涉嫌貪污一案，由本院偵查終結。延長審查起訴期限兩次（自2014年9月30日至同年10月14日，2014年12月14日至2014年12月28日），退回補充偵查一次（自2014年10月15日至11月13日）。2014年12月22日向法院提起公訴。B法院于2015年4月1日判決被告人甲某犯有貪污罪，判處被告人甲某有期徒刑十四年，并處沒收個人財產人民幣四十萬元。

三、案件簡要事實

2002年12月至案發，被告人甲某系原A市經發局下屬事業單位商品市場建設服務中心（以下簡稱“商品服務中心”）職工。為解決B 區肉聯水產公司和B 區商業運輸公司（以下簡稱“兩個公司”）人員養老及醫療保險問題，B 區管委會研究決定，由財政撥款，原A市經發局先后兩次向其下屬單位商品服務中心撥款共計人民幣565萬元，用于組建公益性質的B公司（以下簡稱“惠民公司”），并委派被告人甲某擔任該公司法定代表人、經理，并負責全面工作。

2013年5月6日，被告人甲某將惠民公司賬戶中人民幣460萬元轉入惠民公司借記卡中，并用該借記卡中款項為“兩個公司”人員繳納社會保險費共計人民幣1715526.74元，被告人甲某陸續將該借記卡中其余款項分多次轉回B公司賬戶中。

2013年5月至9月期間，被告人甲某利用職務之便將惠民公司賬戶中的人民幣393.5萬元分多次轉入其個人農業銀行賬戶。甲某用該賬戶中款項為“兩個公司”部分人員發放一次性補貼共計人民幣841209.39元，另甲某用該賬戶中的現金支付 “兩個公司”部分人員各項費用共計人民幣31639.07元。

2013年5月至2013年10月期間，被告人甲某將個人賬戶（賬號：6228480020726454919）中的公款3059734.8元侵吞，用于個人購買轎車、奢侈品、娛樂消費等，大肆揮霍。2014年4月8日，被告人甲某將該賬戶注銷。次日，被告人甲某攜公款100余萬元外逃。同年5月15日，被告人甲某在吉林省白山市被抓獲，當場扣押贓款人民幣99.74萬元，并收繳部分贓物。

綜上，被告人甲某貪污公款共計人民幣3062151.54元。案發后，被告人親屬主動賠償被害單位人民幣15萬元。

四、需要說明的有關問題或情況

關于本案的定性，存在一定爭議。第一種觀點認為應當認定為職務侵占罪。盡管本案中惠民公司的資金是由B區管委會撥款，但是前提是要將“兩個公司”原有的土地和商鋪進行處理后還款，因此該公司的資金來源并非是管委會、財政局，是平等主體之間的民事借貸關系，該部分財產應是“兩個公司”改制注銷后的剩余財產，該部分資金的性質難以確定，從有利于犯罪嫌疑人的角度出發，應該不認定該筆資金的公有性質，而應該按照職務侵占罪處罰。第二種觀點認為應當構成貪污罪。惠民公司的資金來源是政府財政撥款，盡管該筆錢款是以借款形式撥款的，但仍然屬于財政撥款，且在政府文件中（《關于繼續啟動B肉類水產公司、B商業運輸公司協解人員信訪問題處置》）明確證實了之所以采用借款形式，是為了“規避以管委會名義撥付經費所引發的連帶社會問題”，其實質上還是政府撥款。即使以后這筆款項需要用“兩個公司相關財產處理后予以補償，需要處理的土地使用權和相關店鋪也是國有財產，不會因為企業注銷而改變性質。第三種觀點認為應當構成挪用公款罪。甲某在攜款潛逃前并沒有制造虛假賬目，相關部門能夠通過簡單的銀行查詢就得知前款去向，不應認定其具有非法占有故意，應當認定為挪用公款罪。第四種觀點認為應當構成侵占罪。該種觀點認為甲某侵占的是協解人員托其保管的財物，其變合法持有為非法占有，應當構成侵占罪。辦案人從資金性質、甲某主體身份及委托關系、是否利用職務便利、主觀故意四個層次進行論證，該筆資金的性質應為公款，甲某系受國家機關授權執行公務的人員，應當認定本案構成貪污罪。具體分析如下：

（一）本案中惠民公司賬戶中的錢款系公款

本案中，原B工委為解決“兩個公司”人員上訪問題，切實關注民生，解決下崗、協解人員的養老保險、醫療保險等問題，于2012年7月至2013年3月，先后召開多次會議商討成立公益性公司，由B財政局撥款人民幣565萬元解決該問題。該筆錢款系公款，主要理由如下：endprint

第一，文件明確注明該筆錢款系財政撥款，所謂“回收兩個公司資產”、以“借款”名義均是為了規避財政直接撥款的社會風險。《關于繼續啟動B肉類水產公司、B商業運輸公司協解人員信訪問題處置》（以下簡稱《兩個公司信訪問題處置》文件）文件規定：“組建公益性公司，可以以回收兩個公司資產名義解決64名協解職工養老、醫療保險一次性繳費（發放）問題”，“由于兩個公司已經消亡，該群體應由企業繳納的養老、醫療保險資金需由管委會財政解決”，“以公益性公司名義為64名協解職工進行養老、醫療保險的繳費和發放工作，可以規避以管委會名義撥付經費所引發的連帶社會問題”。因此，所以的資產置換等說法均是為了規避直接由財政撥款帶來的社會問題，本案中惠民公司中的錢款實質上就是政府撥款，刑法講就客觀真實，本案中惠民公司中錢款的客觀真實就是政府撥款。

第二，退一萬步講，財政借款也是財政撥款的一部分。《企業所得稅法》中第七條第（一）項所稱財政撥款，是指各級人民政府對納入預算管理的事業單位、社會團體等組織撥付的財政資金。政府投入/投資/扶持，財政撥款（一般指100%安排全部支出的全額撥款）、財政有期限借款/貸款、撥改貸、貸改撥、核銷借款等，只要是最終由政府埋單的資金最終都是政府撥款，財政撥款和銀行貸款最大的區別是，一個是無償、由納稅人買單，一個是有償、借貸人買單。本案中，惠民公司的資金來源非常明確，是由財政局撥給經發局，再由經發局撥給下屬事業單位市場服務中心，再由市場服務中心注冊成立惠民公司。在成立惠民公司的過程中，全部經費都是由政府財政埋單，雖名義上說是借款，實則沒有約定任何還款時間、還款計劃、還款利息等問題，可謂是無期、無償，借款只是名義，撥款才是實質。

第三，根據需置換資產的現狀，不存在償還565萬元的可能性。原“兩個公司”的30畝土地的40年使用權已被津南區人民法院判決由其他單位行使，不存在置換資產的客觀條件；同時，根據《兩個公司信訪問題處置》文件規定：“新公司作為兩個公司協解職工以資產換保障的中間平臺，負責收回兩個公司相關資產，并以今后資產變現為預期，由公益性公司向管委會借款。”但在成立該公司后，沒有任何計劃或是措施對收回兩個公司資產進行相關工作，也不存在置換資產的主觀因素。從主客觀相一致的原則出發，惠民公司乃至于原決策機關既無置換資產的主觀目的，也沒有置換資產實現清償所謂“借款”的客觀可能性，所謂“置換資產”也僅僅是為了解決上訪問題、落實“兩個公司”人員保險問題、緩解社會矛盾提出的說法，實質上是完全的財政無償撥款。

綜上，本案中惠民公司的565萬元均屬于公款，犯罪嫌疑人甲某侵吞的300余萬元錢款均系公款。

（二）甲某的主體身份及委托關系性質分析（侵占VS職務侵占VS貪污）

本案中犯罪嫌疑人甲某盡管是經發局下屬事業單位市場服務管理中心的員工（非在編），但是他利用的是擔任惠民公司經理的職務便利，而非其原職務的便利，而其擔任惠民公司經理和法定代表人是由原B經發局黨委會決定和通報的，屬于國家機關任命、聘任期工作人員擔任一定職務，基于領導關系委派到非國有單位從事經營、管理工作的人員，在性質上均屬于國有單位的內部人員，經發局對其所作的任命、聘任或者委派，屬于單位內部的工作安排，二者不是平等的關系。盡管甲某不是在編人員，但是其屬于國家機關下屬事業單位長期聘用人員（2005年6月至2013年3月），不同于《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》規定的“臨時聘用”關系，長期聘用人員與所在單位已經形成較為固定的勞動關系，其享有的權利義務與正式在編人員沒有大的差別（根據發改委出具證據材料顯示：甲某為未納編享受待遇人員），將其直接視為國家工作人員符合當前國有單位工作人員構成來源變化的特點，所以應當認定為國家工作人員，其受經發局黨委委派擔任惠民公司經理是經發局對其下屬事業單位內部人員的派遣和委派，不是簡單地與單位外人員的委托關系。根據《刑法》第93條第2款的規定，甲某屬于依法律、依職權或者授權從事公務，應當以國家工作人員論。此外，甲某所管理的財物也均為由財政局劃撥的國有資產。

本案中，甲某的主體身份是屬于依法律、依職權或者授權從事公務的人員，其管理的事務屬于管理國有財產性質的專項資金，系公務行為，其委托方為國家機關原B經發局，而非受惠的“兩個公司”下崗人員和協解人員。甲某向以上人員發放相關費用時，是根據經發局部署的意見進行發放的，其形式與發放工資等是一樣的，在錢款尚未到達相關人員手中時，該筆錢的性質還是公款，只有當發放到具體個人手中時，才變為個人私有財產。因此，認為犯罪嫌疑人甲某構成侵占罪，委托方是“兩個公司”下崗人員和協解人員的觀點，錯誤地理解了委托方的身份（應為國家機關而非個人）、錯誤地認識了惠民公司的性質（是有限責任公司公司而非個體工商戶）、錯誤地界定了發放相關費用的行為性質（是公益性發放而非侵占中的歸還）。原B管委會通過成立公益性公司來解決下崗職工保險問題的做法是符合法律規定的，而像認為該案構成侵占罪的看法錯誤地界定了整個工作的性質。

（三）甲某是否具有并利用職務便利的問題分析

《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》中指出“公務主要表現為與職權相聯系的公共事務以及監督、管理國有財產的職務活動”。公務應當指公共事務，具有管理性，同時具有代表國家性，它是一種國家管理性質的行為。單純勞務是相對于公務而言的，它不具有管理性，是具體的勞動力的付出。職務是指工作中所擔任的事情或職務所規定應該單人的工作，職務的范圍當然包括公務和勞務。而單純的勞務即體力勞動不具有公共事務的管理權力，勞務雖然可以產生對公共財物的占有，但是這種占有是為了完成搬運、加工等工作的必要前提，不具有控制管理權力。

因為貪污罪涵蓋的僅僅是從事公務的國家工作人員，對于從事勞務的國家工作人員利用職務上的便利非法占有單位財物的行為應以職務侵占罪論處。本案中，犯罪嫌疑人甲某利用的是管理公款的職務便利，其作為惠民公司的法定代表人、經理，全權負責單位事務，并掌握了處置專有款項的權力，掌控了單位的掌握，其客觀上也利用了該種權力將惠民公司賬戶中的部分錢款轉移到私人賬戶上用于私人花費。因此，應當認定甲某在執行公務的過程中利用職務便利實施了侵吞公款的行為，而不能認定為侵占罪或職務侵占罪。

五、帶來的啟示

（一）嚴格任用制度

明確要求各級政府部門、企事業單位在任用領導干部前，需要進行全面深入考察，從對重要崗位人員的選拔任用到平時的審計和考察都要形成長效機制，形成對權力的有效制約。與此同時，還要保證審計考察工作的經常性、嚴肅性、規范性，對發現的問題要及時解決，特別是一些人手較少但又掌握大量資金使用權的部門、公益性公司，不能因人手少就不落實相關人員配備制度，以防權力的過度集中和失控。

（二）加強思想教育

各部門都要加強對干部的思想教育，防止權力的濫用，在防止用人失察、杜絕人事工作中的不正之風。針對工作中發生的任何問題，都要及時查處、以儆效尤，隨時調整。未經嚴格考察、思想不合格的人員堅決不能委任到重要崗位，以防止“小官大貪”不斷滋生。

（三）強化監管制度

只有切實發揮制度的剛性作用，建立、健全科學合理的監管制度，才能使廣大干部爭搶法律意識和法制觀念，嚴格執行各項法規制度。制度問題帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，必須引起高度重視。制度建設對于加強反腐倡廉工作至關重要。有了支付，人們辦事才有客觀依據。甲某貪污案的發生，最重要的原因就是制度監管的缺位。

總之，甲某貪污一案帶給我們血淋淋的教訓，同時也帶給我們深刻的啟示——權力一旦失去監管，必然導致腐敗！endprint