綠色交通專題

綠色交通專題

導讀：發展城市綠色交通的合理方法

Guide of Special Topics:ALogicalApproach to Developing Green Urban Transportation Strategies

經濟繁榮對城市發展至關重要。歐洲城鎮化地區擁有70%的人口，卻貢獻80%的經濟產出[1]。與此同時，城市交通也引發諸多問題。以歐洲為例，城鎮化地區分擔了80%交通擁堵造成的經濟損失、70%的有毒物質污染以及40%的道路死亡，同時對CO2排放的貢獻率達14%[2]。歐洲議會認識到問題的嚴重性，不能僅停留在城市層面進行管理，議會與各成員國協同工作[3]，鼓勵城市摸索新型交通規劃模式，即發展可持續城市機動性規劃(Sustainable Urban Mobility Plans,SUMPs)[4]。

歐洲城市進入緩慢生長期，有時間逐漸適應這一新方法。而對于仍保持3%人口年增長率的亞洲城市則略有不同。盡管如此，本文還是對中國城市綠色交通發展具有借鑒意義。本文將基于歐洲SUMP導則大綱介紹一項發展城市綠色交通的合理方法[4]。

SUMP不同于傳統方法：1)更關注人而非交通；2)基于遠期愿景；3)引入可達性和生活質量作為目標，而非承載力和速度；4)考慮全方式出行；5)多學科綜合并與公共政策的其他領域相互影響；6)與利益相關者及公眾保持互動，而非僅僅代表專家意見。

SUMP的結構借鑒循環規劃，分為四個階段、11個要素以及31個舉措(見圖1)。該結構為決策提供一個邏輯順序。每個規劃循環可能持續5～10年，通過總結既有成果和改進方向進入下一個循環。

措施選取有八條原則[5]：1)首先認同愿景與目標；2)考慮政策措施的廣度；3)決定其中是否有非常想實現的方法；4)清楚面臨的局限；5)考慮如何合理組織這些措施；6)讓利益相關者及公眾共同選擇最適合的措施和打包機制(Packages)；7)精細化設計每項措施的細節，確保能夠完全實現；8)評估與認同的目標相悖的各項措施和打包機制。

愿景與目標。最好不要在明確目標前就尋找解決辦法。首先應該問自己“我們希望20年后的城市變成什么樣？”這個問題的答案可能無關交通，但是下一個問題將是“交通可以為實現這一目標做什么？”這將有助于厘清規劃的目標。歐洲城市的目標通常包括高效、生活化街道、環境、公平及可達性、安全以及經濟增長。對于利益相關者及公眾而言，可以通過詢問現狀交通系統中存在的問題獲取規劃目標。通常答案包括擁堵和延時、居住區條件惡化、污染、可達性差、與公司相關的事故及問題。前述的目標正與之對應。這些目標也可用于形成一系列評價體系，用于評估規劃進展[6]。

政策措施廣度。城市往往只關注幾項與其目標相關的政策措施。而實踐中存在豐富的政策領域。可持續城市交通智庫(Knowledgebase on Sustainable Urban Transport,KonSULT:www.konsult.leeds.ac.uk)列出64項政策措施，而20世紀80年代，規劃人員只用約30項。每年都有新措施可供使用，例如作為一項服務的機動性概念。但是，需要時間明確每項措施是否有效，在哪些領域最適用。最好是通過具體實踐得到印證，但是城市往往怠于驗證措施的有效性。可持續城市交通智庫可以提供合理、持續的實際證據，從而輔助選項生成任務。措施被分為六大類：用地、設施、管理服務、態度和行為、信息和價格。

可能的策略。策略可被視為直接改變交通系統的方法，包括一系列建設性政策措施。可持續城市交通智庫定義了六類策略：減少出行需求，減少小汽車使用，提升公共交通，提高道路網通行能力，改善步行和自行車出行，改善貨運交通。一項規劃可能包含多項策略，也有必要全部考慮。對于減少出行需求的可能性往往被忽視，而有效的用地規劃能在不增加用戶成本的情況下做到這一點。

解決局限。有眾多原因導致一項政策措施無法推行，包括法律、法規限制，缺少資金，責任分散，政策支持不足，公眾反對意見，技術屏障。這些局限的程度存在地區差異，應首先認識到問題的存在，其次應堅信問題均能被克服。最佳辦法就是打包機制和公眾參與。文獻[7]是一本解決管理問題的獨立手冊。

打包機制。一項規劃一般涉及多個政策措施，而這些措施如何配合則會決定規劃整體的效果與可接受度。建議兩種打包方法：1)尋求協調機制，使得整體大于部分之和；2)解決每個措施面臨的局限。有效實踐上述方法的案例是倫敦市擁堵收費政策。該措施原本不受政府和公眾歡迎，被認為會造成不公平。解決辦法是輔以不斷增加公共汽車服務。兩項措施相互配合，使得公共汽車能在擁堵緩解的區域更高效地運營。提供更好的小汽車替代出行方式使得這項打包政策更易于被接受，同時擁堵收費的收益被用于提升公共汽車服務。

利益相關者及公眾參與。在歐洲，通常只向受規劃影響的群體咨詢一次。這導致措施頻頻受阻，尤其當受訪者并不清楚自己被征詢的原因時。好的經驗是，從一開始就引入利益相關者及公眾參與。他們如果能幫助明確愿景與目標，同時理解問題所在，那么會更容易接受改變的需求。他們如果能參與策略考量以及措施和打包機制選擇，則能更好地理解不同選項哪個效果更好。可持續城市交通智庫網站的設計實現了這一參與過程，用戶可以在一個措施選項生成器中輸入其目標與策略，網站會列出64項措施的對應效果[8]。文獻[9]提供了更多公眾參與的成功案例。

細節設計與評估。一旦措施和打包機制按照高效和易被接受的原則形成后，需要通過細節設計確保其能被完全實現。這一過程還有待深入研究，《措施選擇導則》(the Guidebook on Measure Selection)根據實踐提供了一些指導[5]，還列出了評估設計細節的方法，以確保獲得較高的成本效益。上述得到的指標是評估的核心內容。

上述從愿景到具體措施選取的原則將對中國的綠色交通規劃起到積極作用，引領城市走向更加可持續的未來。

圖1 SUMP循環結構Fig.1 The SUMP cycle

[1]European Parliament Research Service.Urban Mobility:Shifting Towards Sustainable Transport Systems[R].Brussels:European Parliament Research Service,2014.

[2]European Commission.Together Towards Competitive and Resource-Efficient Urban Mobility[R].Brussels:European Commission,2013.

[3]May A D,Boehler-Baedeker S,Delgrado L,Durlin T,Enache M,van der Pas J W.Appropriate National Policy Frameworks for Sustainable Urban Mobility Plans[J].European Transport Research Review,2017,9(7):1-16.

[4]Rupprecht Consult.Guidelines:Developing and Implementing a Sustainable Urban Mobility Plan[R/OL].2014[2017-05-05].http://www.eltis.org/sites/eltis/files/guidelines-developing-andimplementing-a-sump_final_web_jan2014b.pdf.

[5]May A D.Measure Selection:Selecting the Most Effective Packages of Measures for Sustainable Urban Mobility Plans[EB/OL].2016[2017-05-05].http://www.sump-challenges.eu/kits.

[6]Guehnemann A.Monitoring and Evaluation:Assessing the Impact of Measures and Evaluating Mobility Planning Processes[EB/OL].2016[2017-05-05].http://www.sump-challenges.eu/kits.

[7]Polis,West Yorkshire Combined Authority.Institutional Cooperation:Working Jointly with Institutional Partners in the Context of SustainableUrban Mobility Plans[EB/OL].2016[2017-05-05].http://www.sump-challenges.eu/kits.

[8]May A D,Khreis H,Mullen C A.Option Generation for Policy Measures and Packages:the Role of the KonSULT Knowledgebase[C]//The 14th World Conference on Transport Research,Tongji University,Shanghai,July 10th-15th,2016.

[9]Rupprecht Consult.Participation:Actively Involving Citizens and Stakeholders in the DevelopmentofSustainableUrbanMobility Plans[EB/OL].2016[2017-05-05].http://www.sump-challenges.eu/kits.

英國利茲大學交通工程名譽教授

Anthony D May 著

中國城市規劃設計研究院張斯陽譯