淺論改進自下而上的民主監督制度

李凱

黨的十八大以來，黨內監督制度逐步完善，監督力度不斷增強，全面從嚴治黨和反腐敗斗爭取得巨大成就。要堅決貫徹落實《中國共產黨黨內監督條例》，進一步改進自下而上的民主監督，構建嚴密科學的監督體系和網絡。

黨內監督的一個突出問題是，各方面的監督不夠平衡。自上而下的組織監督相對較強，而自下而上的民主監督相對較弱。自上而下的組織監督，制度嚴密、措施到位，具有強大的威懾力。而自下而上的民主監督，具體制度不健全、具體措施不到位，沒有充分發揮應有的作用。自上而下的組織監督必須繼續強化，不能削弱。但要實現全面從嚴治黨的制度化、體系化、持久化，達到標本兼治的目的，還要“改進自下而上的民主監督”。

1 提高改進自下而上民主監督的自覺和自信

自下而上的民主監督是黨內監督的基礎。基礎牢固，黨內監督才能全面深入發揮作用。否則，黨內監督就成了無源之水無本之木。但與自上而下的組織監督相比，自下而上的民主監督還相對較弱。其中一個原因是，我們對自下而上的民主監督還缺乏應有的自覺和自信。所以要改進自下而上的民主監督，首先必須提高各級黨組織和全體黨員的思想認識。

黨員是黨的主體和主人。他們直接或通過各級黨代表選舉產生各相關黨委和黨委常委、書記副書記。他們同被選舉者之間是“主人”和“代表”之間的關系。黨員是黨的權力的擁有者，而黨的各級領導干部都是代表黨員行使權力。黨員有權對權力的行使狀況進行監督。這是黨員進行自下而上監督的制度依據。黨的下級組織通過黨代會選舉產生參加上級黨代會的代表，從而參與了上級黨委成員的選舉。因此，上級黨委成員也應當對下級黨組織負責，下級黨組織有權監督上級黨組織。

黨章明確規定了黨員監督各級組織和領導干部的權利和義務。黨員有義務“切實開展批評和自我批評，勇于揭露和糾正工作中的缺點、錯誤，堅決同消極腐敗現象做斗爭”。黨員有權利“在黨的會議上有根據地批評黨的任何組織和任何黨員，向黨負責任地揭發、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀的事實，要求處分違法亂紀的黨員，要求罷免或撤換不稱職的干部。”任何組織和任何黨員，無疑包括上級組織及其領導干部。黨章的這些規定，為自下而上的監督提供了鐵定的“法理依據”和制度保障。

黨的下級組織和上級組織是什么關系？如何處理這種關系？人們所熟悉的是，下級組織服從上級組織。這是黨章所規定的、黨的民主集中制所要求的，任何組織都必須無條件執行。既然如此，一些人就認為下級組織就無權也沒有必要監督上級組織了。這是自下而上監督缺乏自覺和自信的主要思想障礙。事實上，黨章還有與此相關的另一些規定，只不過被忽視了，乃至很少提及。黨章規定，“上下級組織之間要互通情報、互相支持和互相監督。”這是黨章對上下級組織關系最明確、最權威的規定，也是下級組織監督上級組織、開展自下而上監督的制度依據。下級服從上級與上下級組織之間互通情報、互相支持和互相監督這兩方面相結合，才是黨內上下級關系最完整、最科學的概括。為了改進自下而上的監督，《條例》進一步明確規定，各級黨委要“對上級黨委、紀委工作提出意見和建議，開展監督”。

要改進自下而上的監督，必須克服兩大思想障礙。一是片面理解民主集中制。長期以來，一些人重視集中而忽視民主，重視下級服從上級而忽視下級組織和黨員的合法權利，重視自上而下的組織監督而忽視自下而上的民主監督。一些領導干部習慣于用集中的辦法管黨治黨，善于開展自上而下的組織監督；不習慣用民主的辦法管黨治黨，不善于開展自下而上的民主監督。因此，要改進自下而上的監督，必須正確理解和全面準確貫徹落實民主集中制。二是錯誤地理解黨內上下級關系。一些人把黨內關系權力化、利益化和庸俗化。他們認為自己的官運如何、前途怎樣，都取決于上級領導，得罪上級領導就會丟官帽、失前途。因此他們對上級領導唯命是從，甚至阿諛奉承、溜須拍馬、抬轎子、吹喇叭，極盡討好之能事。至于監督上級組織和上級領導干部這種得罪人的“傻事”，他們絕對不會做。上行下效，不愿或不敢監督上級組織和上級領導干部就成為一種政治生態，潛移默化地影響著人們的思想意識和作風。要改進自下而上的監督，必須糾正對黨內關系的錯誤理解。

2 建立健全自下而上監督的具體而可行的制度

自下而上監督往往一般號召多而實際推進少。其中一個重要的原因是，具體而切實可行的制度缺位。要改進自下而上的監督必須建立健全具體而可行的制度。這種制度要固定化、程序化、甚至帶有強制性。各級黨委都必須像遵循黨章黨紀一樣遵守這些制度，嚴格照章辦事，不能違反規定，也不能敷衍了事。要明確操作程序，落實負責單位和責任人，使這些制度具有可操作性。

改進自下而上監督，應加強三個方面的制度建設。一是黨務公開和情況通報制度。知情權是行使監督權的前提，不知情就無法進行有效監督。改進自下而上的監督，必須進一步完善黨務公開的制度，做到能夠公開的情況都應當及時公開。下級黨委及其廣大黨員要監督上級黨委及其主要領導干部，需要了解其相關的情況。其中最主要的是上級黨委的重大決策、重要人事任用、黨的建設、遵章守紀和反腐敗斗爭的情況。下級黨組織或黨員直接、主動要求了解這些情況，恐怕不現實。比較現實的辦法是，上級黨委主動向下級黨組織及其黨員通報這些情況并接受監督。上級黨委能否這樣做、做到什么程度，需要嚴格的制度規范。通報的時間應當相對固定。各級黨委情況不一樣，間隔多長時間通報一次也不宜統一規定。直接向基層黨組織的通報，最好一年一次。這樣有利于基層黨組織和廣大黨員進行監督。通報可采取書面和口頭兩種形式。口頭形式就是召開情況通報會。情況通報會的召集單位、負責人和操作程序都應當公開。無故拖延、乃至不按規定召開情況通報會，應當追究相關負責人的責任。無論書面通報還是口頭通報，都務必使下級黨組織和廣大黨員了解上級黨委及其主要領導干部廉政勤政、遵紀守法的情況。

二是意見的聽取和收集制度。下級黨組織和黨員對上級黨委及其主要領導干部監督的情況，要通過一定的形式集中起來、反映上去。上級黨委及其領導干部要定期或不定期聽取下級黨組織和黨員的意見。領導干部聽取基層組織和黨員意見，是黨的優良傳統。現在的問題是，要使聽取意見的工作制度化、程序化，能夠適應信息社會的需要。針對上級黨委的整體工作聽取意見，應當定時進行。例如一年或兩年一次。針對專項工作聽取意見，應根據需要隨時進行。要注意收集黨員日常、分散的意見。既要通過接受黨員來信、來訪等傳統的方式收集意見。又要積極通過網絡收集黨員的批評意見和揭發檢舉材料。

三是整改情況的反饋制度。自下而上監督存在的一個問題，是下級黨組織和黨員所反映的情況、所提的意見往往沒有反饋信息。下級黨組織和黨員到底提出哪些意見、上級黨委針對這些意見采取了怎樣的整改措施、其成效如何，都不得而知，甚至“泥牛入海無消息”。這不僅影響了上級黨委接受監督的工作，而且挫傷了下級黨組織和黨員自下而上監督的積極性。不少人由此認為，自下而上的監督只不過是走過場、做表面文章。因此，上級黨委要及時梳理下級黨組織和黨員的意見，研究整改措施，并將具體情況及時反饋給下級黨組織和黨員。這樣才能取信于民，真正調動下級黨組織和黨員參與監督的積極性、主動性。此外，要建立健全自下而上監督的保障機制，督促檢查該項工作進展情況，對于不重視該項工作的行為及時提出批評警告，對于阻礙該項工作的行為進行嚴肅處理。endprint