公共汽(電)車首末站規劃建設策略
——基于香港經驗

蘇躍江，潘 雷，崔 昂

(廣州市交通運輸研究所，廣東廣州510635)

公共汽(電)車首末站規劃建設策略
——基于香港經驗

蘇躍江，潘 雷，崔 昂

(廣州市交通運輸研究所，廣東廣州510635)

公交首末站是公共交通設施的重要組成部分，但普遍存在設施用地短缺問題，這將嚴重制約公交優先發展。首先，以廣州市為例分析當前內地大城市公交首末站規劃建設面臨的問題。其次，剖析香港的成功經驗，從規劃指引、投資模式、綜合開發及配建標準等方面提出具有可操作性的規劃建設策略和方法，以推動公交首末站規劃建設進程并促進公交優先的快速發展。

城市交通；公共汽(電)車；公交首末站；公交優先；香港；廣州市

城市公共汽(電)車首末站(以下簡稱“公交首末站”)作為公共交通的錨固點和客流集散點，其設施用地在公共交通“四優先”(用地優先、規劃優先、管理優先、法律優先)的發展政策中居首位。用地短缺將可能成為制約公交優先的瓶頸，因此保障公交首末站的規劃建設就要保障用地。本文借鑒香港的先進經驗，針對公交首末站規劃建設流程、用地落實等問題進行討論。

1 公交首末站規劃建設不足

近年來，中國各大城市積極響應國家公交優先發展戰略的號召，城市公共交通得到快速發展，公共汽(電)車線路、里程增長以及車輛保有量持續增加，而與之相匹配的公交首末站建設主要依靠政府投入，并且由于規劃建設審批程序復雜等問題，使得公交首末站規模增長較慢，不能滿足公共汽(電)車運營的需求。以廣州市為例，至2014年末，中心城區擁有公交首末站面積約78萬m2。按照《城市道路公共交通站、場、廠工程設計規范》(CJJ/T 15—2011)、《城市公共汽電車客運服務》(GB/T 22484—2008)等規范要求估算，公交首末站缺口約40%[1]。

1.1 規劃建設審批程序復雜

公交首末站規劃建設需要經過規劃編制、用地審批、方案設計、站場建設等多個流程，每個環節都是多部門并聯審批或先后審批。據統計，需通過規劃、建設、國土、交通、環保、消防等12個部門審批、46道程序，手續復雜，建設速度慢(見圖1)。隨著城市用地日益稀少，征地難度加大，土地價格逐年飆升，各土地開發業主單位由于利益關系，不愿提供用于公共設施的建設。此外，公交首末站雖為公用事業配套，其建設征地工作卻難以開展，需由項目所在區政府協調推進，并且由于公共汽車站項目不是市重點項目，在征地拆遷、協調等方面存在較大困難。大型公交首末站往往需要3～4年才能完成審批。

1.2 軌道交通與配建公交首末站規劃不同步

雖然軌道交通配建的公交首末站規劃在軌道交通建設規劃及立項階段做過相關專題研究，但均不屬于法定規劃，無法與軌道交通工程設計同步并為下階段銜接設施建設實施提供合法的規劃依據，項目規劃報建難度較大。配建公交首末站項目須作為獨立項目立項報批，規劃、用地、環評等審批支持工作尚未建立相應的審批機制和流程，項目立項報批時間較長。例如，2007年廣州市交通、規劃、地鐵等部門聯合編制《廣州市軌道交通站點客運一體化設施近期規劃》，規劃11個公交首末站一直未落實。

1.3 租用的公交首末站用地陸續到期

由于公交首末站用地長期存在缺口，大城市公交企業已先后租用各區建設用地作為首末站、停車場，不少租用土地將陸續到期。據統計，廣州市租用的公交首末站面積約為5.84萬m2，且將于近期到期，這將進一步加劇公共汽(電)車停車難問題。同時，房地產開發項目配建公交首末站移交慢。廣州市中心城區房地產開發項目應配套建設的公交首末站中，尚有22個由于各種原因未能建成移交，導致部分公共汽(電)車占道停車，影響公共汽(電)車吸引力的提升和道路的正常運行。

1.4 建設資金不足和投資渠道單一

由于土地價格逐年飆升，大多數城市公交首末站建設資金不足、投融資渠道較窄。用地高度混合的城市密集地區往往也是高投入、高地價地段，用于建設公共交通設施的機會成本很高，因此政府往往注重城市的經濟利益而忽視公共交通設施的建設[2]。此外，政府除投入的財政資金外(2009年以來廣州市政府給予公交首末站專項建設費用為3 000萬元·a-1，2014年提高至7 000萬元·a-1)，未能將公交首末站建設與大型商務辦公、住宅樓盤、商場超市等結合考慮，沒有充分發揮土地綜合利用效率。

1.5 建設管理機制不完善

圖1 公交首末站規劃建設關鍵流程與主要審批部門Fig.1 Key process and initial registry authority of bus terminals planning and construction

公交首末站服務費收費低(廣州市樞紐型和一般型公交首末站的日間營運服務費分別為620元·輛-1·月-1、530元·輛-1·月-1，夜間車輛停放費為560元·輛-1·月-1)，不能維持站場管理運營，經營長期處于虧損狀態。例如，2012年廣州市交通站場建設管理中心虧損745萬元。隨著車輛和管理人員增加以及缺乏相配套的綜合開發政策，公交首末站管理成本逐年增加，管理和養護存在較大困難。

2 香港公交首末站規劃建設經驗

2.1 香港公交首末站規劃建設指引

香港的公交站場分為兩類：1)由路政署管轄的樞紐站、換乘中心；2)由公交運營商負責管理的首末站(香港稱服務性終點站)、停車場、保養場。由于土地稀缺，香港許多地方需要應用商業甚至住宅建筑物內部空間配置公交首末站，采取“商業+居住+公交首末站”模式，使得用地開發得以綜合利用，不僅為公共汽(電)車提供客流，而且商業所得收益也可以反哺公共汽(電)車規劃建設，為公交優先創造良好環境[3]。

根據《香港規劃標準與準則》[4]，公交首末站的規劃建設首先向規劃署申請，規劃署根據申請人編制的報告尋求各部門的審批意見，包括運輸署、民政署、地政署和區議會等；其次，規劃署根據各方書面意見決定是否提交城市規劃委員會審核標準；審核批準后進行公示，在此期間市民和有關團體可以反對甚至要求法律復核，最后才進入法定圖則。在此之后提出更為詳細的規劃指引：1)規劃署進行用地預留后寫入地契條款(合同)，由開發商建設后移交政府進行管理；2)地政署進行招標時明確公交首末站是否計容；3)在合同中若無約定，城市規劃委員會可以在項目實施前(規劃許可階段)，將是否需要配建首末站作為規劃許可的附帶條件；4)以上流程均未配建公交首末站，并且開發商愿意將部分地下空間撥出作為公共空間，如配建首末站，屋宇署審批建筑圖冊時，可根據《香港建筑物(規劃)條例》，批出等于撥出面積5倍的樓面面積給予開發商作為補償；如果開發商自愿提供超過5條公共汽(電)車線路的站場設施，可以在停車配建指標的基礎上減少15%停車位[5-8](見圖2)。

根據《香港規劃標準與準則》[4]第八章有關城市交通設施規劃標準與準則規定：在市中心人流密集地段公交首末站面積不少于8 000 m2，而且要求地塊平整，內部需設置至少8條港灣式發車通道，提供車輛停車區、調度室、公共衛生間等配套設施；如果地處公共屋村、工業區或區域性商業中心，站場面積可減半，內設至少4條港灣式發車通道，提供調度室等配套設施；公交運營商負責管理的首末站規模一般為1 000 m2，提供1～2條線路發車通道，發車港灣式通道不超過4條，地塊要求取決于站場內夜間停車和維修車輛的數量。

2.2 香港與內地城市發展策略對比

圖2 香港公交首末站規劃建設流程Fig.2 Process of planning and construction of bus terminals in Hong Kong

香港土地利用實行嚴格控制、綜合開發，建立了土地利用和交通優化模型。該模型的基本原則是一個區域或地塊開發以交通容量為上限[4]，強調土地的綜合開發；并且區域或地塊由行政長官會同行政局核準規劃圖則，具有法律效力、不得隨意更改。這使得香港現狀僅開發總土地面積的23.7%，并且構建了沿公共交通走廊沿線高密度發展的緊湊、聚集城市空間布局，以及以車站為城市發展節點的TOD模式。公共交通沿線覆蓋了大量的人口和就業崗位，全港45%的人口居住在地鐵站500 m范圍內，其中九龍、香港島等地鐵站高達65%[9-10]。與內地大城市相比，城市用地資源均短缺，但內地城市由于未賦予公共交通走廊和車站影響范圍的同步開發、建設，使得TOD模式僅停留在規劃層面，具體落實時總是受利益驅動或其他因素影響。公共交通車站或者未開發，或者全部為商業，對城市空間布局引導和車站的土地混合利用有限。

香港公交首末站規劃建設的順利進行得益于5個方面：1)在《城市土地規劃大綱圖》及各類土地契約中落實公交首末站用地，并且規劃圖則具有法律效力，行政長官不得隨意更改；2)在文化理念方面香港公共汽(電)車具有很高的社會地位，公交首末站往往與高檔物業開發相結合(占首末站開發模式超40%)，有公交樞紐成為寫字樓檔次高的標志；3)利用大型公共建筑底層架空建設公交首末站，可彌補城市公共空間的缺失，強化土地的復合集約利用；4)由于前期《城市土地規劃大綱圖》將公交首末站用地落實到法定圖則，后續審批程序少、建設周期短(少于1年)；5)精細化設計，將公交首末站開發與市民生產、生活相結合，更多關注市民出行的舒適、便捷及高效，得到市民的大力支持。

然而，內地城市公交首末站難以落實有5個原因：1)由于控規層面沒有進行交通影響評價，在進行區域性控規編制或修編時，對公交首末站功能考慮較少或預留用地不足；2)由于片區控規隨意調整，原有的部分公交首末站用地被侵蝕；3)控規調整未考慮現狀，原有的違章建筑盡管不符合用地規劃，但是難以拆遷進行建設；4)未賦予快速公交走廊(如軌道交通)和車站影響范圍內土地的同步開發、建設，使得軌道交通配套公交首末站規劃不具有法律效力，用地難以落實；5)由于審批程序復雜、涉及部門眾多等問題，公交首末站建設所需時間較長(一般3～4年)。

3 公交首末站規劃建設建議

3.1 制定公交首末站規劃實施指引

為保障配建公交首末站的落實，香港自上而下制定了完善的實施設計指引，以指導法定圖則、發展單元、城市更新單元等規劃階段落實配建公交場站，為新建項目的規劃報建、審批、驗收等行政管理過程提供支撐。因此，建議內地城市制定公交首末站規劃指引，在對原有公交首末站專項規劃進行梳理的基礎上，通過城市更新和舊城改造、城市規劃戰略平臺建設(例如廣州金融城、琶洲地區等)、片區控制性詳細規劃調整以及單個公共建筑的新建及改造等措施，完善公交首末站配套。同時，開展控規層面和單體建筑的交通影響評價，嚴格按照公交首末站的需求預留發展用地，納入區域控規的法定圖則，并明確地塊的交通設施用地規模、容積率、編碼、界限等，使得各地塊可能的開發組合和開發余量與交通設施容量相協調。此外，進行用地落實、土地出讓、報建審查等程序，并建議在聯合審批的大背景下，繼續優化、縮減審批環節、加快公交首末站建設審批速度(見圖3)。

用地落實主要考慮三個層面：在土地總體規劃層面，考慮公交首末站的用地屬性(即是否為建設區)；在控制性詳細規劃層面，考慮用地性質和開發強度是否滿足公交首末站建設需求；在建設規劃層面，考慮公交首末站的用地權屬、建設難度等。

3.2 大型公共建筑項目配套公交首末站的啟動閾值

大型公共建筑項目及舊城改造配套公交首末站的規劃由規劃部門審批，各負責推進的“三舊改造”單位組織實施，交通部門在該區域的城市設計中提出意見并跟進公交首末站配套建設。因此，建議結合城市交通實際情況，制定具備法定效力的公交首末站設施設置標準，保障公交首末站規劃建設的法律依據。2014年，廣州市規劃局牽頭，市交通委、市住房和城鄉建設委等單位及研究機構共同制定《廣州市社區公共服務設施設置標準(修訂)》[11]，根據軌道交通車站輻射范圍和新建項目服務人口配置不同規模公交首末站(見表1)。

3.3 強化軌道交通車站公交首末站的同步機制

建議結合軌道交通車站的客流集散量、換乘需求等，由交通、規劃等部門及研究機構合理規劃公交首末站，與軌道交通沿線地塊控規進行同步審批，并落實到法定圖則中作為剛性控制，形成與下階段軌道交通工程設計同步設計、同步建設、同步使用的“三同步”機制。建議將車站500 m范圍明確由地鐵公司作為開發主體，對復合車站(含公交首末站和地鐵車站)進行綜合開發，以及對規劃設計、資金及建設工期等統籌安排，避免由于審批流程、投資主體、工程界面等不同造成規劃建設不協調，保證公交首末站與地鐵的有效銜接。

3.4 探索現有租用場地轉為永久公交首末站的儲備機制

現階段各公交企業租用的夜間停車場周邊交通較為完善，具備穩定、成型及良好的停車條件。因此，建議由市交通部門或地區政府牽頭，對租用地進行公交首末站摸查，對有條件的公交首末站租用地進行征收儲備。借鑒香港等城市關于《城市土地規劃大綱圖》及各類土地契約，將公交首末站用地落實到法定圖則的經驗，通過控規調整落實用地，完成國土征地手續后轉為公交首末站用地。

3.5 房地產開發項目配套公交首末站的監督機制

房地產開發項目配套公交首末站，由規劃部門負責前置審批，交通部門負責對方案提出意見，建設部門負責進行監督。因此，建議由規劃、交通、建設等部門形成共同協商聯合處理機制，確定公交首末站的移交期限，明確公交首末站建設項目(如住宅)的預售審核措施等；督促房地產開發項目單位按時移交配建公交首末站并進行驗收，確保在房地產開發項目首期交付時可同步投入使用，保障市民的出行需求。

3.6 公交首末站投融資模式及開發模式轉變

圖3 城市公交首末站規劃建設指引Fig.3 Planning guidance on construction of urban bus terminals

由于公交首末站建設用地為行政劃撥，城市土地及規劃政策不允許配套商業開發，造成公交首末站土地利用率較低，無法吸引社會資金參與建設。隨著城市土地和建設成本的日益增加，公交首末站建設財政壓力將逐步加劇。因此，建議借鑒香港的綜合開發模式，對公交首末站通過升級改造、綜合開發，實現集約化土地利用、提高地塊利用率，有條件的公交首末站建議通過調整控規或繳納土地出讓金等方式，明確允許配建適當的商業、居住等指標，發展交通綜合體。對于新建地塊，規劃部門在控規階段根據地塊用地條件可明確公交首末站兼容商業用地條件；對于改建地塊，可通過向國土部門繳納土地出讓金或者通過建設—經營—轉讓(Build-Operate-Transfer,BOT)模式進行開發，實現公交首末站用地配套商業用地的綜合開發。通過經營管理獲得商業收益投入到其他公共交通設施的建設，建立公交首末站建設管理的良性發展機制。劃實施指引、大型公共建筑項目配套公交首末站的啟動閾值、實現公交首末站與地鐵站的同步規劃建設、探索現有租用場地轉為永久公交首末站、房地產開發項目配套公交首末站的監督機制、公交首末站投融資模式及開發模式轉變等策略，為大力推進城市公交首末站規劃建設乃至支持公共交通優先發展提供借鑒。

3.7 完善公交首末站充電配套設施

依托公共汽(電)車站場專項規劃及建設計劃，選取具備條件的公共汽(電)車站場為試點，對其進行科學合理的改建，重新規劃建設充電樁和電動車停車位，同步建設純電動車輛的充電配套設施，進一步挖掘可建設充電設施的用地，為公共電車提供充電、停放和維修等服務功能，鼓勵純電動車的發展。

4 結語

未來城市土地特別是大城市中心區土地資源是稀缺資源，公共交通設施用地短缺仍將阻礙公交優先發展。因此，保障公交首末站用地得以落實成為支持公交優先發展的重要舉措。本文剖析香港公交首末站規劃建設順利實施的五方面原因，即規劃圖則法律效力支撐、首末站與物業聯合開發、首層架空復合利用、審批流程和涉及部門少、精細化設計。在此基礎上，提出內地城市公交首末站規劃建設策略，即通過設置公交首末站規

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Strategies for Bus Terminals Planning and Construction:Lessons from Hong Kong Experience

Su Yuejiang,Pan Lei,CuiAng
(Guangzhou Transport Research Institute,Guangzhou Guangdong 510635,China)

As a vital component in public transit system,bus terminals have been always suffering from the issue of inadequate land spaces in China.Such a barrier severely limits the development of public transportation priority.Taking Guangzhou as an example,this paper first analyses some shared problems of bus terminals planning and construction in Chinese metropolis.The paper tries to learn the successful experience from Hong Kong.A couple of workable strategies,namely,planning guidance,investment patterns,comprehensive development,and construction standards,are highlighted for better promoting the planning and construction of bus terminals and supporting public transportation priority.

urban transportation;bus;bus terminals;public transportation priority;Hong Kong;Guangzhou

1672-5328（2017）01-0077-06

U491.1+2

A

10.13813/j.cn11-5141/u.2017.0111

2015-01-06

蘇躍江(1983—)，男，貴州六盤水人，碩士，工程師，主要研究方向：公共交通。

E-mail:250234329@qq.com