地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理的政策偏差及矯正

張潔梅+赫夢(mèng)瑩

摘要：積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，是目前中國(guó)政府經(jīng)濟(jì)管理工作的主要任務(wù)之一。面對(duì)地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中央政府在不同階段實(shí)施了相應(yīng)的政策進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。通過(guò)對(duì)平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管控政策的階段性梳理，我們發(fā)現(xiàn)在平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中存在著各部門(mén)意見(jiàn)不統(tǒng)一、政策執(zhí)行中出現(xiàn)實(shí)際操作難題、政策制定缺乏連續(xù)性及法律和社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)形成等風(fēng)險(xiǎn)管理偏差問(wèn)題。解決這些問(wèn)題需要加強(qiáng)債務(wù)監(jiān)管協(xié)調(diào)，建立有效的晉升激勵(lì)機(jī)制，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制和強(qiáng)化債務(wù)監(jiān)管制度體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：地方政府投融資平臺(tái)；風(fēng)險(xiǎn)管理；政策偏差

中圖分類(lèi)號(hào)：F830.59文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2017）10-0029-06

地方政府依靠地方政府投融資平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱平臺(tái)）進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的融資和建設(shè)源于1994年財(cái)稅體制改革。2008年，全球金融危機(jī)爆發(fā)后，為了遏制國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速下滑，中央政府實(shí)施一攬子的投資刺激計(jì)劃，并要求地方政府配套資金，這項(xiàng)政策致使地方政府對(duì)資金的需求旺盛。地方財(cái)政缺口不能得到有效彌補(bǔ)，支出又進(jìn)一步增加，所產(chǎn)生的資金問(wèn)題尖銳，一段時(shí)間內(nèi)，“土地出讓金”成為地方政府彌補(bǔ)開(kāi)支平衡的主要來(lái)源，形成后來(lái)的“土地財(cái)政”現(xiàn)象。隨著房地產(chǎn)調(diào)控政策趨緊，“土地財(cái)政”無(wú)法延續(xù)，地方政府隨后開(kāi)始搭建地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行投融資。地方政府的大規(guī)模舉債使平臺(tái)債務(wù)規(guī)模短期內(nèi)持續(xù)膨脹，所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)也逐漸凸現(xiàn)。經(jīng)過(guò)一系列的風(fēng)險(xiǎn)治理，中國(guó)當(dāng)前的債務(wù)規(guī)模處在限額以內(nèi)，總體風(fēng)險(xiǎn)可控。但值得注意的是，平臺(tái)債務(wù)增速并未放緩，籌資渠道單一，違規(guī)行為屢禁不止，這些跡象使地方政府債務(wù)問(wèn)題成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的“灰犀牛”風(fēng)險(xiǎn)隱患，必須高度警惕。在特定的歷史階段，國(guó)家對(duì)平臺(tái)的態(tài)度或適度寬松或嚴(yán)格管制，相關(guān)政策的變遷反映了中央政府對(duì)平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)治理認(rèn)識(shí)的深化，但從治理效果上看，其政策存在偏差，效果亟待提升。對(duì)中央實(shí)施的平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理政策進(jìn)行階段性梳理，有助于我們?cè)谛滦蝿?shì)下制定更加有效的平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理政策。

一、地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在微觀和宏觀兩個(gè)層面上，微觀風(fēng)險(xiǎn)是平臺(tái)運(yùn)行過(guò)程中自身產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，包括債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、治理風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等，涉及的主體只有平臺(tái)；宏觀風(fēng)險(xiǎn)是包括地方政府、中央政府、平臺(tái)、銀行和公民等眾多主體在內(nèi)的。通過(guò)主體風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移出現(xiàn)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，一般來(lái)說(shuō)有宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。魏加寧（2010）指出，地方政府投融資平臺(tái)不僅存在自身負(fù)債率過(guò)高的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制不完善，治理結(jié)構(gòu)不健全，容易導(dǎo)致平臺(tái)管理風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。另外，項(xiàng)目周期與償債期不匹配，導(dǎo)致期限錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)。平臺(tái)向銀行貸款，通常是貸款資金量越大越好，還款期限也是盡量往后推遲，而項(xiàng)目周期是一定的，貸款期限過(guò)長(zhǎng)，造成資金的閑置浪費(fèi)。有些在項(xiàng)目到期后無(wú)法償還，銀行不得不對(duì)平臺(tái)貸實(shí)行展期，或者通過(guò)借新還舊的方式隱性展期，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)后移，雖然緩解了政府的短期償債壓力，但后移的風(fēng)險(xiǎn)很可能會(huì)造成風(fēng)險(xiǎn)的累加。

與微觀風(fēng)險(xiǎn)相比，平臺(tái)債務(wù)持續(xù)增長(zhǎng)所引發(fā)的宏觀風(fēng)險(xiǎn)更值得關(guān)注。時(shí)紅秀（2010）認(rèn)為，平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)影響了中央宏觀政策調(diào)控的效果；加大了發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)難度；牽制了國(guó)企改革步伐；政府信用受損從而影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善；貨幣供應(yīng)的穩(wěn)定性和主動(dòng)性受到威脅。無(wú)獨(dú)有偶，在平臺(tái)債務(wù)所引發(fā)的宏觀風(fēng)險(xiǎn)上，中國(guó)人民銀行南昌中心支行課題組（2010）發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)貸款量與平臺(tái)貸款量之間存在著相關(guān)關(guān)系，平臺(tái)貸款量的增長(zhǎng)可能會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。與平臺(tái)有直接債務(wù)關(guān)系的銀行系統(tǒng)也必然會(huì)受到影響，由于銀行無(wú)法對(duì)發(fā)放資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)控，也難以順利收回貸款，將會(huì)導(dǎo)致不良貸款率的上升，引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方政府融資平臺(tái)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的原因

1.地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配

財(cái)權(quán)和事權(quán)的失衡是平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)的根源。地方政府投融資平臺(tái)的產(chǎn)生主要有兩個(gè)條件：一是地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配。1994年，為了改變中央財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政收入比重下降的局面，中國(guó)進(jìn)行了財(cái)稅體制改革。這次改革的關(guān)鍵在于財(cái)權(quán)劃分，理順中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系。改革的結(jié)果造成了地方政府承擔(dān)了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其財(cái)權(quán)支出范圍的事權(quán)義務(wù)，地方財(cái)力陡然緊張。隨著農(nóng)業(yè)稅取消、國(guó)有企業(yè)改制兜底、普九、糧食企業(yè)虧損掛賬等政策出臺(tái)，地方政府財(cái)力緊張的程度進(jìn)一步加劇。在這種情況下，地方政府不得不另尋他法。二是以《預(yù)算法》為代表的政策法規(guī)對(duì)地方政府的融資進(jìn)行了約束。未修訂前的《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府財(cái)政債券。地方政府的財(cái)政缺口無(wú)法得到彌補(bǔ)，沒(méi)有合法的渠道釋放壓力，地方財(cái)政處境愈發(fā)艱難。

地方政府的處境越發(fā)艱難，為了打破這一局面，各級(jí)地方政府紛紛組建地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行投融資，不僅規(guī)避了地方政府不允許發(fā)債的法律規(guī)定而且融得了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的資金，一時(shí)間盛行起來(lái)。由于平臺(tái)投資建設(shè)的項(xiàng)目大部分是周期長(zhǎng)、收益低甚至沒(méi)有收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，因而產(chǎn)生的債務(wù)自身無(wú)法償還，需要地方財(cái)政買(mǎi)單，這就為投融資平臺(tái)債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生以及風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)埋下了隱患。地方政府融資平臺(tái)作為風(fēng)險(xiǎn)鏈條上的“首環(huán)”，承受的壓力越來(lái)越大，一旦斷裂，風(fēng)險(xiǎn)必然會(huì)蔓延到社會(huì)其他方面。

2.現(xiàn)行政績(jī)考核機(jī)制的推動(dòng)

地方政府面臨著財(cái)權(quán)事權(quán)不平衡和政策法規(guī)的束縛，承受著巨大的外在壓力。現(xiàn)行的官員考核機(jī)制也激發(fā)了地方官員在平臺(tái)的建設(shè)上有內(nèi)在動(dòng)力。中央政府為了激勵(lì)地方官員推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，通常以當(dāng)?shù)谿DP的大小作為官員晉升的考核標(biāo)準(zhǔn)。為了向上級(jí)傳遞政績(jī)信號(hào)，地方政府往往實(shí)施一些短期行為。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是典型的資源密集型項(xiàng)目，以增加投資刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，能夠在短期內(nèi)拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)，因此被地方官員所偏好。GDP的增長(zhǎng)加大地方官員的晉升籌碼，在獲得晉升之后又會(huì)以同樣的方式進(jìn)行下一輪的爭(zhēng)取。逆向選擇繼續(xù)推動(dòng)政府支出的擴(kuò)大，地方政府大規(guī)模舉債已成為一種非常普遍的現(xiàn)象。endprint

對(duì)于地方政府而言，即使知道地方政府融資平臺(tái)存在風(fēng)險(xiǎn)，仍會(huì)加大投融資的力度，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)是未來(lái)的，是不確定的，而投融資能夠帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，能夠明顯地體現(xiàn)在GDP的增長(zhǎng)上。他們有動(dòng)力去擴(kuò)大平臺(tái)投融資規(guī)模，并且由于對(duì)官員缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，其任期也有限，他們制造的風(fēng)險(xiǎn)大部分都能轉(zhuǎn)移出去。面對(duì)這樣的情境，地方政府官員也會(huì)致力于擴(kuò)大平臺(tái)的投融資規(guī)模。政府官員的換屆無(wú)疑加深了風(fēng)險(xiǎn)的累積，新任領(lǐng)導(dǎo)缺乏償付上屆政府遺留債務(wù)的動(dòng)力，沒(méi)有哪個(gè)地方的新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子愿意為上屆政府債務(wù)買(mǎi)單，新舊債務(wù)交替風(fēng)險(xiǎn)疊加。

3.地方政府投融資平臺(tái)運(yùn)作不規(guī)范

地方政府投融資平臺(tái)大多由地方政府出資設(shè)立，成為國(guó)有獨(dú)資公司，由于缺乏市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，在平臺(tái)運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)治理上有其先天缺陷。在人員結(jié)構(gòu)上，地方政府與平臺(tái)通常是兩塊牌子一套班子，平臺(tái)的高級(jí)管理職位大多由地方政府官員兼任，其業(yè)績(jī)考核者是政府，公司領(lǐng)導(dǎo)要做到對(duì)政府負(fù)責(zé)，政府的決策和官員的喜好往往控制著融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)決策行為，決定著重大項(xiàng)目的投資方向。管理人員缺少企業(yè)經(jīng)營(yíng)所必需的管理知識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，董事會(huì)沒(méi)有決策權(quán)，監(jiān)事會(huì)不能發(fā)揮相應(yīng)的監(jiān)督作用，平臺(tái)投融資效率低下。因此平臺(tái)公司沒(méi)有資本運(yùn)作的專業(yè)能力、平臺(tái)項(xiàng)目操作不規(guī)范、平臺(tái)管理無(wú)序等增加了企業(yè)的財(cái)務(wù)成本，甚至產(chǎn)生資金鏈斷裂的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)效率低下。在項(xiàng)目的運(yùn)作過(guò)程中往往出現(xiàn)在項(xiàng)目初期缺乏可行性分析、前期預(yù)算和規(guī)劃，在項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中沒(méi)有嚴(yán)格的現(xiàn)金流管理和項(xiàng)目控制，以及后期的利潤(rùn)和債務(wù)償還都缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃。平臺(tái)向銀行貸款時(shí)通常以地方財(cái)政收入為擔(dān)保，行政化色彩濃厚，短時(shí)期內(nèi)不能擺脫對(duì)地方政府的依賴。平臺(tái)投資建設(shè)的項(xiàng)目由于其獨(dú)特性，無(wú)法轉(zhuǎn)變平臺(tái)經(jīng)營(yíng)效率低下的現(xiàn)狀，甚至惡化了經(jīng)營(yíng)狀況。

三、政府管控政策的效果分析

1.管控政策的三個(gè)階段

第一個(gè)階段：1994—2006年，禁止地方政府直接舉債與叫停“打捆貸款”。1994年，中國(guó)進(jìn)行了財(cái)稅體制改革，在這次改革中中央回收了地方部分財(cái)權(quán)，地方政府的財(cái)政收入減少而擔(dān)負(fù)的事務(wù)增加，地方財(cái)政出現(xiàn)缺口。當(dāng)時(shí)實(shí)施的《預(yù)算法》又明確規(guī)定不允許地方政府公開(kāi)發(fā)債，地方政府財(cái)政缺口加大。1996年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)〔1996〕35號(hào)），對(duì)固定資產(chǎn)投資事項(xiàng)做了相關(guān)規(guī)定，要求固定資產(chǎn)投資法人除了籌措的債務(wù)性資金外，還需要配套一定比例的資本金。一系列的政策措施使得地方政府的財(cái)政缺口增大。1997年，亞洲金融風(fēng)暴席卷了多個(gè)國(guó)家，國(guó)際金融市場(chǎng)動(dòng)蕩，并在極短的時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)變?yōu)閬喼藿鹑谖C(jī)。為了應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)蕭條，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施一攬子刺激經(jīng)濟(jì)的政策，提出加大基礎(chǔ)設(shè)施投入刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這項(xiàng)政策進(jìn)一步加劇了地方政府的財(cái)政壓力。

為了解決資金缺口問(wèn)題，中央以財(cái)政出具的還款承諾為擔(dān)保，打包不同領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目向銀行貸款。這些項(xiàng)目的質(zhì)量參差不齊，形成了風(fēng)險(xiǎn)隱患。這種模式被商業(yè)銀行迅速?gòu)?fù)制，一些商業(yè)銀行與地方政府簽署了大額、長(zhǎng)期的合作協(xié)議，然后借助于項(xiàng)目投資回收期長(zhǎng)，償債期與官員任期不匹配，明目張膽地將還貸責(zé)任推給下一任官員，不僅導(dǎo)致了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大，也給商業(yè)銀行帶來(lái)了巨大風(fēng)險(xiǎn)。2006年，國(guó)務(wù)院為了應(yīng)對(duì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)過(guò)快和信貸投放偏快，緊急出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控整頓和規(guī)范各類(lèi)打捆貸款的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2006〕27號(hào)）叫停“打捆貸款”，27號(hào)文件的出臺(tái)宣示著這一階段政策管控的結(jié)束。

第二個(gè)階段：2006—2014年，土地融資與渠道監(jiān)管。2002年，國(guó)土資源部（原國(guó)土資源局）對(duì)經(jīng)營(yíng)性土地的出讓做出了規(guī)定，要求土地出讓必須以招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式進(jìn)行。2006年，國(guó)務(wù)院對(duì)土地出讓金管理制度進(jìn)行了改革，規(guī)定土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算。這兩項(xiàng)規(guī)定為地方政府進(jìn)行土地融資奠定了基礎(chǔ)。2007年，國(guó)土資源部聯(lián)合其他部門(mén)發(fā)布了《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國(guó)土資發(fā)〔2007〕277號(hào)），允許土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以土地使用證為抵押向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款，至此，地方政府進(jìn)行土地融資的條件已成熟。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2008年土地出讓金占地方財(cái)政收入的比率為36.4%，到2014年攀升至56.1%。不僅土地收入占比上升，審計(jì)署2011年審計(jì)公告顯示地方政府答應(yīng)用土地出讓金來(lái)償還的債務(wù)額也占到了債務(wù)總額的24%。

2008年，全球性金融危機(jī)爆發(fā)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行。出于改善宏觀經(jīng)濟(jì)的考慮，中央積極發(fā)揮統(tǒng)籌作用，推出了4萬(wàn)億的兩年期項(xiàng)目投資計(jì)劃，鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新投融資模式，開(kāi)拓新的融資渠道。一時(shí)間，地方政府融資平臺(tái)得到迅猛發(fā)展，紛紛向銀行舉借大額資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，平臺(tái)債務(wù)膨脹，風(fēng)險(xiǎn)迅速擴(kuò)大。2009年3月，中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)文，鼓勵(lì)有條件的地方政府為投融資搭建平臺(tái)，積極開(kāi)拓融資渠道，為政府相關(guān)項(xiàng)目的融資提供支持。這些政策無(wú)疑是對(duì)平臺(tái)貸款的增信，銀行業(yè)等金融機(jī)構(gòu)對(duì)平臺(tái)貸款的意愿也隨之增加。平臺(tái)面對(duì)政策和資金的支持，大膽舉債，這一時(shí)期的地方政府債務(wù)出現(xiàn)了井噴式增長(zhǎng)。

面對(duì)平臺(tái)債務(wù)急劇擴(kuò)張，地方財(cái)政償還吃力的情況，國(guó)務(wù)院在2010年出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)），要求嚴(yán)格控制地方政府的融資規(guī)模和融資渠道。之后，財(cái)政部等四部委也發(fā)布了文件，更細(xì)致地限定了地方政府融資方式，對(duì)吸收公共資金和政府回購(gòu)等融資渠道進(jìn)行了明令禁止。通過(guò)一個(gè)階段的治理，取得了一定效果，審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，與2010年相比，2012年平臺(tái)的資產(chǎn)和利潤(rùn)總額雖有所增加，但平均資產(chǎn)負(fù)債率下降。

第三個(gè)階段：2014年至今，修明渠，堵暗道。面對(duì)地方政府的財(cái)政缺口和不斷膨脹的債務(wù)，一味地禁止地方政府融資并不能解決問(wèn)題，我們需要良好的疏導(dǎo)機(jī)制，減少隱形債務(wù)的發(fā)生，為債務(wù)存量找到出口，合理疏導(dǎo)，同時(shí)嚴(yán)格控制新增債務(wù)的發(fā)生。我國(guó)這一時(shí)期的政策可以歸納為“修明渠，堵暗道”。嚴(yán)令禁止違法違規(guī)的資金籌措行為，包括限定舉債主體，實(shí)行債務(wù)限額管理等。涉及的文件有國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)意見(jiàn)的通知》和《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）。endprint

同時(shí)針對(duì)地方政府現(xiàn)實(shí)存在的財(cái)政缺口，進(jìn)行了幾個(gè)方面的開(kāi)拓：首先確立了地方政府舉債的合法地位，主張建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制；其次對(duì)政府債務(wù)實(shí)行分類(lèi)管理；最后針對(duì)地方債務(wù)到期不能償還的現(xiàn)實(shí)情況實(shí)施貸款展期，在建項(xiàng)目的資金短缺可用國(guó)庫(kù)庫(kù)款進(jìn)行周轉(zhuǎn)等措施。涉及的法規(guī)和文件有《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕40號(hào)）、修訂后的《預(yù)算法》、財(cái)政部隨后印發(fā)的《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)）。這些文件愈加詳細(xì)地對(duì)地方政府舉債進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，一些配套文件的出臺(tái)更是說(shuō)明了中央對(duì)地方債務(wù)治理的思路越來(lái)越清晰，內(nèi)容更加符合實(shí)際情況，便于相關(guān)部門(mén)實(shí)施和操作。

封堵違規(guī)融資渠道，問(wèn)責(zé)更加常態(tài)化。2017年1月，財(cái)政部要求部分地方政府問(wèn)責(zé)當(dāng)?shù)剡`法違規(guī)舉債擔(dān)保行為，對(duì)其提供貸款的金融機(jī)構(gòu)也一并被追究責(zé)任。5月和6月，財(cái)政部聯(lián)合其他部門(mén)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)，下稱“50號(hào)文”）和《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)，下稱“87號(hào)文”），兩則文件對(duì)地方違法違規(guī)融資渠道進(jìn)行了封堵。這些接連不斷的舉措表明了中央政府治理地方政府債務(wù)的決心。在封堵違規(guī)渠道的同時(shí)，我國(guó)政府也積極地推出地方政府專項(xiàng)債券。2017年6月，財(cái)政部和國(guó)土資源部公布《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》，在土地儲(chǔ)備領(lǐng)域試點(diǎn)發(fā)行專項(xiàng)債券，該債券對(duì)應(yīng)具體土地項(xiàng)目，確保實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡。

2.風(fēng)險(xiǎn)管理政策存在偏差

首先，各部門(mén)意見(jiàn)不統(tǒng)一。在文件中分別使用正面清單和負(fù)面清單管理的形式進(jìn)行管理，兩者在內(nèi)容上出現(xiàn)了沖突。財(cái)政部等部門(mén)2014年發(fā)布了《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)）規(guī)定了包括公共教育、勞動(dòng)就業(yè)在內(nèi)的基本公共服務(wù)可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式進(jìn)行。隨后，水利部、國(guó)土資源部、交通運(yùn)輸部紛紛出臺(tái)文件，分別從各自的領(lǐng)域規(guī)定了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍，包括水利公共服務(wù)、土地的征收和收購(gòu)、公路水路等。2017年，87號(hào)文的出臺(tái)以負(fù)面清單的形式對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)進(jìn)行了明確，提出了嚴(yán)禁作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的項(xiàng)目種類(lèi)。在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍上，87號(hào)文與之前各部門(mén)發(fā)布的文件存在沖突，對(duì)一些工程是否屬于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范疇有不同的規(guī)定。另一方面，不同部門(mén)對(duì)同一事物的理解存在分歧，例如僅在國(guó)家發(fā)改委系統(tǒng)中明確將供水、供熱項(xiàng)目認(rèn)定為準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，也僅有財(cái)政部門(mén)將公共衛(wèi)生、義務(wù)教育項(xiàng)目明確認(rèn)定為公益性項(xiàng)目。各部門(mén)意見(jiàn)的不統(tǒng)一，使得國(guó)家政策的權(quán)威性大打折扣。

其次，政策執(zhí)行中出現(xiàn)實(shí)際操作難題。一方面，地方政府對(duì)一些項(xiàng)目的合規(guī)合法性不好把握，如今對(duì)平臺(tái)的監(jiān)管越來(lái)越嚴(yán)，問(wèn)責(zé)常態(tài)化，地方政府更是顯得無(wú)所適從，既不敢碰觸紅線又要做事，對(duì)一些未上馬的項(xiàng)目更是持觀望態(tài)度。這大大降低了地方政府的效率，影響項(xiàng)目進(jìn)程。另一方面，對(duì)于已經(jīng)開(kāi)工建設(shè)的項(xiàng)目，在政策高壓之下部分銀行停止了已簽合同業(yè)務(wù)的放款，項(xiàng)目后續(xù)的融資受到影響。

再次，政策制定缺乏連續(xù)性。通過(guò)對(duì)三個(gè)時(shí)期的政策回顧，我們可以看出，每項(xiàng)政策的出臺(tái)都與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境與平臺(tái)的發(fā)展情況密不可分。當(dāng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下行時(shí)，對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的活躍主體即地方政府融資平臺(tái)保持較為寬松甚至是支持和鼓勵(lì)的態(tài)度。面對(duì)平臺(tái)數(shù)量和債務(wù)上的大規(guī)模增長(zhǎng)，管控政策又不得不對(duì)其進(jìn)行限制。政策的靈活性保證了經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展，但對(duì)于地方政府融資平臺(tái)來(lái)說(shuō)，政策的時(shí)緊時(shí)松培養(yǎng)了地方政府對(duì)政策的適應(yīng)性，加大了下一階段的調(diào)控難度。

最后，法律和社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)形成。中央政府針對(duì)目前出現(xiàn)的平臺(tái)亂象出臺(tái)了一系列的政策措施，取得的效果也是立竿見(jiàn)影。面對(duì)中央出臺(tái)的政策，地方政府不得不叫停一些不符合政策要求的項(xiàng)目。面對(duì)50號(hào)文和87號(hào)文的出臺(tái)，即使是原先手續(xù)流程皆合法且已開(kāi)工的項(xiàng)目也因此受到影響，銀行單方面停止對(duì)項(xiàng)目放款致使項(xiàng)目資金斷裂，工程停工。這種情況可能會(huì)引起社會(huì)資本和政府之間的矛盾，出現(xiàn)法律風(fēng)險(xiǎn)。

四、政策產(chǎn)生偏差的深層原因

第一，關(guān)鍵性操作標(biāo)準(zhǔn)模糊。在各部門(mén)出臺(tái)的文件中對(duì)一些關(guān)鍵詞沒(méi)有界定清晰，缺乏明確的論述，分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)模糊，導(dǎo)致在文件執(zhí)行的過(guò)程中對(duì)一些事項(xiàng)拿捏不定，什么項(xiàng)目屬于哪個(gè)分類(lèi)存在疑惑。例如，在公益性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的劃分上不夠明確；缺乏對(duì)政府性債務(wù)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等內(nèi)容的劃定。各監(jiān)管主體在政策解讀和執(zhí)行上各行其是，隨意確定標(biāo)準(zhǔn)，削弱了政策之間的統(tǒng)一性和系統(tǒng)性。

第二，晉升激勵(lì)過(guò)強(qiáng)。我國(guó)是單一制國(guó)家，中央政府擁有絕對(duì)權(quán)威，在地方官員的選拔和任用上更是如此。一方面，在干部晉升制度中，政績(jī)已經(jīng)被明確列入考核標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)心仕途的官員為了向上級(jí)政府傳遞政績(jī)信號(hào)，往往實(shí)施需要投入大量的人力、物力、財(cái)力的基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)，這類(lèi)“資源密集型”工程不僅能夠拉動(dòng)當(dāng)?shù)谿DP的快速增長(zhǎng)，而且增加了就業(yè)機(jī)會(huì)。另一方面，我國(guó)的官員實(shí)行任期制，地方政府融資平臺(tái)項(xiàng)目大部分是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，項(xiàng)目特點(diǎn)是資金回收期長(zhǎng)、收益低，導(dǎo)致了任期與償債周期不匹配。并且對(duì)官員缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，即使目前政策收緊，他們制造的風(fēng)險(xiǎn)也大都能轉(zhuǎn)移出去。于是，他們有動(dòng)力去擴(kuò)大平臺(tái)投融資規(guī)模。

第三，約束機(jī)制缺乏。中央政府和地方政府的風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)能力欠缺，政策的出臺(tái)大多處于事后叫停，缺乏預(yù)算管理和事前規(guī)劃。2011年和2013年中央對(duì)全國(guó)地方政府債務(wù)進(jìn)行了摸排，這是在平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)廣泛關(guān)注的狀況下進(jìn)行的突擊式審計(jì)，并非定期式審計(jì)。當(dāng)前預(yù)算管理覆蓋面過(guò)窄、編制不科學(xué)、在執(zhí)行過(guò)程中缺乏相應(yīng)監(jiān)督，財(cái)政超收超支現(xiàn)象嚴(yán)重。現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算沒(méi)有涵蓋政府所有的財(cái)政收支活動(dòng)，不同預(yù)算之間存在較為嚴(yán)重的混用、挪用，加大了財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。不嚴(yán)格的預(yù)算管理沒(méi)有起到相應(yīng)的約束作用，同時(shí)缺乏平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，不能及時(shí)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。前期風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力差，導(dǎo)致中后期普查和監(jiān)管工作難度加大，同時(shí)相關(guān)責(zé)任人的問(wèn)責(zé)沒(méi)有落實(shí)，造成了后期叫停式政策的效果大打折扣。endprint

第四，管控思想后滯。疏堵不匹配，疏的步伐明顯落后。地方政府債務(wù)中銀行貸款占了極大比例，即使在第三階段中央政府開(kāi)始實(shí)行疏堵結(jié)合，效果也并不明顯，其他類(lèi)似于專項(xiàng)債券的融資更是處于嘗試階段，未能改變銀行貸款占極大比重的現(xiàn)狀。隨著中央對(duì)地方債務(wù)的嚴(yán)格管制，銀行也減少甚至停止了對(duì)平臺(tái)的貸款。面對(duì)這樣的情況，平臺(tái)不得不采取各種形式的“金融創(chuàng)新”融資，這些“金融創(chuàng)新”繞過(guò)了現(xiàn)行的監(jiān)管，不僅債務(wù)的總量沒(méi)有得到有效控制，并且融資成本的上升導(dǎo)致債務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步惡化。

五、矯正政策偏差的措施建議

第一，加強(qiáng)債務(wù)監(jiān)管協(xié)調(diào)。改變過(guò)去分業(yè)監(jiān)管、競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管的局面，加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)的統(tǒng)籌監(jiān)管和互聯(lián)互通，部門(mén)之間實(shí)現(xiàn)信息共享。2017年全國(guó)金融工作會(huì)議召開(kāi)，提出成立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，對(duì)金融領(lǐng)域?qū)嵭薪y(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管。這個(gè)委員會(huì)的層級(jí)較高，能夠協(xié)調(diào)“一行三會(huì)”出現(xiàn)的監(jiān)管問(wèn)題，確保在政策理解和監(jiān)管執(zhí)行上的統(tǒng)一。地方政府融資平臺(tái)作為金融系統(tǒng)中的活躍主體也必然受到金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的監(jiān)管，平臺(tái)債務(wù)的治理難度不容小覷，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)，確保監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理效果起著舉足輕重的作用。

第二，建立有效的晉升激勵(lì)機(jī)制。對(duì)嚴(yán)重干擾政府舉債秩序的行為要嚴(yán)厲制止，防范風(fēng)險(xiǎn)主體責(zé)任。引導(dǎo)各級(jí)地方政府樹(shù)立正確的績(jī)效觀，對(duì)地方債務(wù)增量嚴(yán)格把控。改革當(dāng)前官員晉升考核機(jī)制，確定政府債務(wù)問(wèn)題在考核體系中的地位，不僅注重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，而且要注意甄別經(jīng)濟(jì)發(fā)展所償付的代價(jià)。設(shè)置科學(xué)的考核指標(biāo)，客觀反映債務(wù)規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)管理、財(cái)政承受能力。引導(dǎo)地方政府以可持續(xù)的方式帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足發(fā)展，避免短期行為。另外，針對(duì)償債期與官員任期不匹配所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，要逐步實(shí)現(xiàn)全覆蓋的問(wèn)責(zé)終身制，堅(jiān)持“借、用、還”相統(tǒng)一的原則，為防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)滋長(zhǎng)建立起長(zhǎng)效機(jī)制。

第三，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。政府及其工作人員對(duì)風(fēng)險(xiǎn)要保持足夠的敏感性，把防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要的位置。增強(qiáng)相關(guān)主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，包括是否存在風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)的種類(lèi)和程度以及如何克服和避免，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理風(fēng)險(xiǎn)，積極地參與到風(fēng)險(xiǎn)防治工作中來(lái)。地方政府舉債融資機(jī)制的完善和規(guī)范不僅要求風(fēng)險(xiǎn)治理思想的轉(zhuǎn)變，而且要求在制度上有配套措施。對(duì)平臺(tái)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)治理，要做到“疏”“堵”結(jié)合，不僅對(duì)違法違規(guī)行為嚴(yán)令禁止，而且疏導(dǎo)型的舉措也是必不可少的。一方面要“開(kāi)好前門(mén)”，為地方政府的融資設(shè)置合法渠道。在存量債務(wù)治理上，發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換，設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)治理緩沖期，防止硬著陸帶來(lái)的傷害。對(duì)新增債務(wù)試點(diǎn)分類(lèi)發(fā)行專項(xiàng)債券，各級(jí)政府在法律框架下根據(jù)自身償債能力和資金需求實(shí)行限額發(fā)債。另外，在融資渠道的開(kāi)拓上，社會(huì)資本的力量是不容忽視的，社會(huì)資本儲(chǔ)量豐富，開(kāi)拓合理的渠道將其引入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來(lái)，不僅可以緩解項(xiàng)目資金壓力，而且能夠激發(fā)社會(huì)資本的活力，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。另一方面要“堵住后門(mén)”，遏制地方政府違法違規(guī)融資擔(dān)保行為。地方政府的舉債形式多樣、部分較為隱蔽，對(duì)這類(lèi)行為，只要是違法違規(guī)的，都要堅(jiān)決制止。糾正違法違規(guī)擔(dān)保、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的不規(guī)范行為，實(shí)行終身問(wèn)責(zé)。

第四，強(qiáng)化債務(wù)監(jiān)管制度體系建設(shè)。中央出臺(tái)的文件中多次提到要設(shè)立和完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警機(jī)制。債務(wù)預(yù)警監(jiān)測(cè)系統(tǒng)除了需要政策支持外，還需要有相應(yīng)的基礎(chǔ)配套設(shè)施和相對(duì)健全的制度保障。首先，中央政府應(yīng)著手推動(dòng)各級(jí)地方政府在風(fēng)險(xiǎn)治理上達(dá)成共識(shí)，建立地方政府性債務(wù)管理統(tǒng)一制度框架，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行重新修訂，在關(guān)鍵的舉債權(quán)限、舉債方式和管理機(jī)構(gòu)等內(nèi)容上做出詳細(xì)的規(guī)定，確定各部門(mén)的法律地位。其次，實(shí)行嚴(yán)格的行政控制管理，包括地方舉債數(shù)額交由上級(jí)審批，地方要定期向上級(jí)報(bào)告其工程進(jìn)度、債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)管理的情況，在項(xiàng)目結(jié)束后對(duì)資金的回收、風(fēng)險(xiǎn)的控制等方面向上級(jí)進(jìn)行總結(jié)性報(bào)告。最后，建立健全地方政府債務(wù)監(jiān)管體系和問(wèn)責(zé)機(jī)制。完善政府預(yù)算編制，將政府所有財(cái)政收支活動(dòng)包括在預(yù)算內(nèi)，掃清監(jiān)管的真空和盲區(qū)。在債務(wù)舉借前期編制可行的預(yù)算規(guī)劃，實(shí)行限額管理；在中期和后期監(jiān)管上，金融部門(mén)要恪盡職守、嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，形成嚴(yán)肅的監(jiān)管氛圍，同時(shí)構(gòu)建地方政府債務(wù)問(wèn)責(zé)常態(tài)化機(jī)制，加強(qiáng)各監(jiān)管部門(mén)之間的政策溝通，避免各自為政，提升整體風(fēng)險(xiǎn)控制能力，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

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責(zé)任編輯：曉立

Faults and Correction in the Policy of Risk Management of the Local

Government Investment and Financing Platform

Zhang JiemeiHe Mengying

Abstract：One major task of Chinese government economic management is to actively yet prudently resolve the accumulation of local government debt risk and resolutely curb the increase of implicit debt. In the face of the debt risk of local government financing platforms， the central government has implemented corresponding policies to carry out risk management in different phases. By combing the platform risk control policies in different phases， we find that the opinions of different departments are not unified， that practical problems occur in the process of policy implementation， that policy making is not coherent， and that other risk management deviations appear. To tackle these problems and achieve more effective risk management， we put forward to strengthen debt supervision coordination， establish effective promotion incentive mechanism， establish the standard of local government debt financing mechanism and strengthen the construction of debt supervision system.

Key words：local government investment and financing platform； risk assessment； policy deviationendprint