把好貧困縣退出關確保脫貧摘帽的真實性

汪三貴

中共中央、國務院印發的《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》確定的目標是確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。我國有832個國家扶貧工作重點縣和片區縣（簡稱貧困縣），需要在5年的時間內分批退出貧困縣序列，任務艱巨。

2017年11月1日，國務院扶貧辦舉行新聞發布會，介紹28個貧困縣（含此前已經宣布退出的河南省蘭考縣和江西省井岡山市）脫貧摘帽情況。這28個貧困縣分布范圍廣，涉及中部河北、河南和江西3個省的7個縣，西部貴州、四川、重慶、西藏、青海和新疆6個省份的21個縣。這些貧困縣的退出經過了各省份的嚴格考核驗收和國家的核查評估，達到了貧困縣脫貧摘帽的標準，宣布退出貧困縣序列。

首批28個貧困縣脫貧摘帽的意義

首批28個貧困縣的退出對脫貧攻堅的順利推進具有多方面的重要意義。一是具有良好的示范作用，增強其他貧困縣脫貧摘帽的信心。脫貧攻堅和精準扶貧是一項涉及面廣的系統工程，需要持續不斷地努力和機制創新，才能確保貧困人口穩定脫貧，最終實現貧困縣的脫貧摘帽。首批28個縣順利實現脫貧摘帽表明，只要精準扶貧工作到位、措施得力、針對性強，不論中部地區還是西部地區，不論是一般農區還是民族地區或邊境地區，都可以完成脫貧攻堅任務，實現貧困人口的穩定脫貧和貧困地區的發展。28個縣的率先脫貧將對全國剩余的800多個貧困縣的脫貧攻堅和精準扶貧工作產生積極的促進作用。二是為全國的脫貧攻堅提供可以借鑒的經驗。首批脫貧摘帽的縣既是經濟和社會發展條件相對較好的貧困縣，也是扶貧工作比較扎實的縣。這些縣在提高貧困人口收入和解決貧困家庭“兩不愁、三保障”問題方面進行了大量的探索，積累了豐富的經驗和教訓。其他貧困縣可以充分借鑒脫貧縣的扶貧模式和經驗，吸取失敗的教訓，就能少走彎路，提高扶貧的效率。三是探索和確定了可行的貧困縣退出評估指標體系、程序和方法。為了保證貧困縣脫貧摘帽的真實性，防止虛假脫貧和數字脫貧，中央決定對貧困縣退出進行獨立和嚴格的第三方評估。貧困縣退出第三方評估是一項新的具有挑戰性的工作，沒有以往的經驗可以借鑒。2017年通過對首批28個貧困縣進行第三方試點評估，在不斷總結經驗的基礎上，探索出了評估的程序和方法，確定了評估指標，為下一步大規模的評估工作建立了良好的基礎。

貧困縣脫貧摘帽的標準

貧困縣的脫貧摘帽以貧困人口的脫貧為前提，貧困縣要退出就必須做好貧困人口的精準扶貧工作。《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》確定的貧困人口脫貧的標準是貧困人口的收入達到或超過貧困線，同時實現“不愁吃、不愁穿”，保障“義務教育、基本醫療和安全住房”。貧困縣摘帽退出的標準就是圍繞貧困人口穩定脫貧來制定的。

首先，貧困縣要脫貧摘帽，收入沒有達到貧困線和“兩不愁、三保障”沒有完全滿足的貧困人口的比例必須降低到非常低的水平。中央確定的具體標準是貧困發生率在中部地區必須降低到2%以下，在西部地區必須低于3%。

其次，要做到應扶盡扶，使沒有達到收入標準和“兩不愁、三保障”標準的貧困人口得到有效的幫扶。這就需要對貧困人口進行精準識別，建檔立卡，減少漏評，然后因戶因人施策。具體的評估標準是漏評率低于2%。

再次，建檔立卡貧困人口通過精準幫扶，穩定達到收入標準和“兩不愁、三保障”后才能脫貧。穩定脫貧意味著不能通過投機取巧和不可持續的方式來幫扶貧困人口，如不能通過臨時性補貼來提高收入，不能通過貧困戶大量舉債來解決住房安全。穩定脫貧必須是貧困戶生活狀況的顯著和可持續的改善，不會輕易返貧。沒有達到穩定脫貧標準就讓貧困戶脫貧退出將被視為錯退。具體的評估標準是錯退率必須低于2%。

第四，精準扶貧和脫貧退出必須得到群眾的認可。脫貧攻堅和精準扶貧是一項重大的民生工程，惠及數千萬貧困人口和非貧困人口。扶貧方式和成效需要得到受益主體的認可。這就要求減少形式主義，注重扶貧的實際效果，用真情去幫扶貧困人口，同時要善于處理和緩解扶貧過程中出現的各種利益矛盾。具體的評估標準是綜合認可度不能低于90%。

第五，脫貧必須有明確的措施和路徑。貧困人口陷入貧困是多種因素共同作用的結果，需要有針對性的綜合措施才能幫助他們擺脫貧困。貧困縣退出就需要考核貧困縣具體采用了哪些措施來幫助貧困戶提高收入，解決他們的住房、教育和醫療問題。這些措施是否使貧困人口真正受益、如何受益、是否具有可持續性？脫貧退出后是否有后續政策保證貧困戶不返貧？

依據上述標準，第三方機構主要通過訪談和隨機抽樣的方法來收集數據資料，開展獨立的評估工作。對發現的問題與貧困縣相關部門一起進行核查，以確保數據的準確性和可靠性。只有達到上述所有標準和要求的貧困縣才能脫貧摘帽。在統一標準和方法后的第三方獨立評估保證了貧困縣退出的科學性和可信性，防止了虛假脫貧問題的發生。

貧困縣脫貧摘帽后的扶持問題

貧困縣脫貧摘帽后是不是就沒有貧困人口了，不需要扶貧了？對這一重要問題需要有清醒的認識。由于精準扶貧的復雜性和貧困的動態變化，要做到貧困人口一個不少地穩定脫貧是不現實的。因此，貧困縣脫貧摘帽時還允許有2%～3%的貧困發生率，也就是少量的貧困人口還沒有達到脫貧標準，需要持續幫扶。

由于災害、重大疾病和市場變化等各種負面因素的沖擊，已經越過貧困線和“兩不愁、三保障”的家庭仍然存在重新陷入貧困的風險。返貧在歷來的扶貧工作中是一個比較突出的問題，防止大規模返貧就成為脫貧攻堅的一個重要任務。

為了保證貧困人口可持續脫貧，不斷增強貧困地區和貧困人口可持續發展的能力，中央確定了脫貧不脫政策的基本策略。脫貧不脫政策既針對貧困縣，也針對建檔立卡貧困人口。貧困縣在脫貧摘帽后繼續享受國家和省對貧困縣的主要扶持政策，需要繼續把扶貧作為主要工作，鞏固脫貧成果。貧困人口在脫貧退出后也繼續享受各種有針對性的扶持政策，確保穩定脫貧。繼續強化對脫貧摘帽縣的監管和評估也是落實脫貧不脫政策的重要手段。

脫貧摘帽的難點在深度貧困地區

國家確定的三區（西藏自治區、四省藏區、新疆南疆地區）、三州（云南怒江州、四川涼山州和甘肅臨夏州）是主要的深度貧困地區。這些地區的主要特點：一是地理位置偏遠，二是發展程度低，三是民族地區，四是致貧因素復雜，五是脫貧難度大。一些深度貧困地區的貧困發生率到現在還超過20%，未來3年需要降低到3%以下，是一個艱巨的任務。要解決深度貧困地區的貧困問題，保證到2020年深度貧困地區的貧困人口實現脫貧，需要超常規的措施和堅持不懈的努力。

首先要大幅度增加基礎設施投資，通過更加便利的交通和通訊來緩解地理位置偏遠對發展的不利影響。其次要大力改善基本公共服務，改善貧困人口的健康狀況，提高兒童和成人的教育水平和素質，保證所有適齡兒童接受義務教育，基本醫療和大病救助全覆蓋。再次是進行文化建設，繼承和發揚民族優秀文化，改變不利于發展和脫貧的意識和觀念。第四是短期和長期幫扶相結合，短期內重點解決貧困人口“兩不愁、三保障”問題，如為了在短期內提高貧困人口的生活水平，各種轉移性收入在一些深度貧困地區占有很高的比例，但長期則需要重點解決發展動力和能力不足的問題，逐步減少轉移性收入的比例，更多地通過產業發展和穩定就業來解決收入問題。

（作者系中國人民大學中國扶貧研究院院長）endprint