浙江省縣級糧食生產功能區建設規劃修編的幾點思考

吳祥福，史學軍，楊 林，張曉芳

(杭州博睿土地規劃設計咨詢有限公司，浙江 杭州 310007)

浙江省縣級糧食生產功能區建設規劃修編的幾點思考

吳祥福，史學軍，楊 林，張曉芳

(杭州博睿土地規劃設計咨詢有限公司，浙江 杭州 310007)

依據浙江省糧食生產功能區建設規劃技術要求，按照實事求是、適度調整的原則，借助GIS軟件空間分析功能，對原糧食生產功能區建設規劃進行修編完善，使修編后的糧食生產功能區能夠劃得定、保得住。文章對浙江省縣級糧食生產功能區建設規劃修編過程和技術方法進行總結，并提出糧食生產功能區建設及保護合理性建議。

糧食生產功能區； 規劃； 修編； 浙江

糧食生產是安天下、穩民心的戰略產業。“十三五規劃”提出，堅持最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地紅線，實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，提高糧食產能，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。

浙江是缺糧省份，隨著人口增長、消費結構升級、城鎮化進程加快，糧食安全面臨著較大壓力，一些矛盾和問題較為突出。實施糧食生產功能區建設是全面提高糧食綜合生產能力，提高糧食生產規模經營水平，推進糧食生產機械化、現代化程度，確保糧食生產安全的重要舉措。

2010年以來，浙江省部署開展糧食生產功能區建設工作，目前全省各地已經建成了一批設施完善、服務高效、技術先進、旱澇保收的糧食生產功能區，對穩定全省糧食生產、保障糧食安全發揮了重要作用。但同時也存在糧食生產功能區與土地利用、基本農田保護等規劃不相銜接，存在糧食生產功能區邊建邊用現象，部分糧食生產功能區建設標準、耕地質量和農田環境不佳，以及“非糧化”甚至“非農化”等現象，不利于糧食生產功能區永久保護和糧食安全保障。為確保糧食生產功能區達到噸糧能力標準和實行永久保護，根據《浙江省糧食生產功能區保護辦法》，結合全省新一輪土地利用總體規劃調整完善和永久基本農田劃定機遇，經省政府同意，各地開展縣級糧食生產功能區建設規劃修編工作。

1 上一輪規劃實施的成效

1.1 農田基礎設施改善

通過糧食生產功能區建設，道路、溝渠、水系等農業基礎設施得到全面的提升改造，形成“田成方、林成行、路相通、渠相連”的田園美景，極大增強了項目區的抗旱、排澇能力，促進了農業機械化水平的提高。

1.2 社會化服務水平提高

通過糧食生產功能區建設，以培育推廣良種、良法為重點，加快農業新品種、新技術、新農機的引進，不斷提高糧食生產功能區農業科技應用水平；政府加大涉農資金監管力度，確保扶農政策落實到農戶；構筑土地流轉服務體系，規范土地流轉行為，確保土地有序流轉。

1.3 糧食種植面積穩定

浙江省農業廳和浙江省財政廳實施糧食生產功能區水稻生態補貼，重點對已建成和當年在建的糧食生產功能區內基礎設施建設、設施設備購置、三新技術推廣及農業公共服務設施建設等項目。扶持對象包括符合立項規定資格和條件的種植大戶、家庭農場、示范性農民專業合作組織、農業龍頭企業、村集體經濟組織和其他各類經濟組織。對穩定糧食種植面積和提升種植條件提供資金保障。

2 上一輪規劃存在的問題

2.1 規劃編制基礎數據單一

上一輪規劃建成的糧食生產功能區，是指圍繞保障糧食安全，以改善糧食生產條件、建設噸糧田為核心，在標準農田上按照規劃建設的農田設施完善、耕地質量良好、生產技術先進、服務體系健全、糧食穩產高產的集中連片糧食生產區域。主要基礎數據為標準農田數據，在標準農田基礎上，依據糧食生產功能區相關要求，選擇一定地塊作為糧食生產功能區建設區域。而標準農田已建設多年，部分標準農田數據已經被建設項目占用或非農化，因此造成糧食生產功能區數據也存在非耕地，圖件數據與實地情況不一致。

2.2 建設資金投入不足

隨著城鎮化的快速推進和交通等基礎設施的建設，新增建設用地占用的大多為城鎮周邊的優質水田，而補充的大多是丘陵、山地；農資成本、人工成本和土地租金等不斷上漲，很大程度抵消了種糧補貼激勵效應；一些地方認為投資回報低，不愿投入[1]。目前主要建設資金投入主要以政府投入為主，并且農業、國土及水利部門多頭參與對耕地進行提質改造，部門間沒有協同建設，導致建設資金比較分散，造成重復建設，建設效率低下。由于資金不足，糧食生產功能區建設內容主要是土地整理、水利設施、道路等；糧食生產功能區育秧工廠化、生產機械化、管理標準化、服務全程化、運作市場化的“五化”服務體系的建設相對滯后。

2.3 后期維護不到位

目前種糧的利潤主要是政府的各項補貼收入，種糧效益不及種植其他經濟作物等，比較效益低，種糧積極性不高。各地在糧食生產功能區內挖塘養魚，種植花卉苗木、水果等多年生經濟作物等情況較為普遍；而鄉鎮缺乏有效的調控手段，也有的鄉鎮聽之任之，沒有采取有效措施，任其發展，甚至有部分村干部主動幫助苗木大戶流轉土地。苗木在糧食生產功能區內的發展不僅限制了糧食生產，并致大量的優質耕作層土壤被帶走，對耕地質量破壞極大，使得很長一段時間難以種植其他作物。

3 本次規劃修編

本次修編規劃的技術路線為修編前的準備，修編中的實施和修編后的驗收(圖1)。

圖1 糧食生產功能區規劃修編的技術路線

3.1 規劃修編前

3.1.1 資料收集

收集的主要資料包括：上一輪糧食生產功能區規劃資料(文本、已建糧食生產功能區認定報告、糧食生產功能區矢量數據等)；標準農田及千萬畝標準農田質量提升數據，高標準基本農田數據，農用地分等定級成果數據；新一輪土地利用總體規劃調整完善成果(新增建設用地、有條件建設區及允許建設區，永久基本農田等)；土地利用現狀變更調查成果；歷年省級重點建設項目占用糧食生產功能區調整材料及批準文件；城鎮村建設規劃、交通水利建設規劃等相關資料。

3.1.2 資料分析

對收集的各項數據進行整理核實，確保各項數據的真實性和現勢性；借助地理信息系統軟件對收集的圖形圖件數據進行轉換和配準，統一數據格式和數學基礎。

3.2 規劃修編中

3.2.1 加強與各規劃的銜接

結合已建糧食生產功能區數據、第2次土地利用現狀變更調查數據、土地利用總體規劃數據、永久基本農田劃定數據、標準農田、交通水利城鎮村規劃等數據。將糧食生產功能區規劃區域優先劃入永久基本農田保護區，確保落地于土地管理、基本農田保護等法律法規規定和土地利用總體規劃確定的不得占用的農田區域。同時，與高標準基本農田建設、千萬畝標準農田質量提升等區域相融合。分析本次建設糧食生產功能區修編中，調出面積數據，并確定調入面積數據，確保糧食生產功能區總任務不低于上級下達的任務數。本次修編中，延伸了糧食生產功能區的內涵；補劃調入地塊，不僅參考了標準農田這一因素，還參考了土地利用現狀(耕地中水田及坡度信息)、高標準基本農田、永久基本農田示范區等多項因素，在選擇符合坡度要求的水田基礎上，優先將高標準基本農田和永久基本農田示范區納入糧食生產功能區，確保補劃調入地塊符合糧食生產功能區要求，既能劃得定，也能保得住。

3.2.2 外業實地核實

依據修編后確定的糧食生產功能區數據(尤其是新補劃入地塊)，需要與各鄉鎮人民政府及各部門進行確認核實，并對重點區塊實地進行確認核實。核實內容主要為內業分析確定的糧食生產功能區是否和實地一致，實地耕地是否能夠達到糧食生產功能區保護質量要求。如果達不到要求，則需要剔除。通過對糧食生產功能區外業實地核實，最終確定糧食生產功能區保護地塊。各鄉鎮人民政府及主要領導在最終確定的糧食生產功能區保護規劃圖及數據表格上簽字蓋章予以確認。

3.2.3 加強公眾參與力度

在糧食生產功能區建設規劃修編工作中，需要征求各部門、各鄉鎮、種糧大戶以及糧食生產功能區所在村村民意見，確保各相關利益單位對糧食生產功能區編制擁有知情權，并對規劃編制工作提出符合當地發展情況的建議。也可以發揮農業的比較優勢，也讓市場來決定種糧大戶、農民的產業選擇[2]。糧食生產功能區編制完成后，需報請縣(市、區)糧食生產功能區工作領導小組申請審查驗收。縣(市、區)糧食生產功能區工作領導小組成員單位和涉及糧食生產功能區建設的各鄉鎮參加，對修編后的糧食生產功能區進行論證審議，通過論證評審會，強化公眾參與意識，確保編制好的糧食生產功能區規劃能夠順利實施。

3.3 規劃修編后

3.3.1 在實施中加強糧食生產功能區建設驗收

建立糧食生產功能區建設領導機構。由政府主要領導掛帥，綜合協調功能區建設。成立糧食生產功能區建設實施機構，由發改、農業、國土、城建、林業、財政、水利、交通、糧食和鄉鎮等有關部門人員組成，負責項目規劃、指導、驗收、監督。糧食生產功能區由縣級人民政府負責建設，項目區所在的鄉鎮人民政府行使業主職責，相關部門配合實施功能區建設。

在實際糧食生產功能區建設中，有些地方為了防止以后經濟建設項目占用糧食生產功能區，影響建設項目的用地審批，將糧食生產功能區調整補劃到偏遠山區，地力條件及交通條件均處于劣勢的地塊。在糧食生產功能區驗收中，要嚴格按照《浙江省糧食生產功能區建設標準及驗收認定辦法》，防止優出劣進。

3.3.2 在實施后加強糧食生產功能區建后管護

糧食生產功能區要嚴格實行項目化管理，對已建成的糧食生產功能區，既能夠劃得定，也要保得住。

實行數據庫管理。對已建成的糧食生產功能區及時“上圖入庫”，建立電子地圖和數據庫檔案，實行電子化、動態化管理。

豎立標志牌。對已建成的糧食生產功能區豎立標志牌，在標志牌中標明糧食生產功能區類型、編號、面積、建成年份、建設地點、建設與管護單位、責任單位和立牌單位，并標注糧食生產功能區標識。任何單位和個人不得破壞、損壞或者擅自改變糧食生產功能區標志牌。

落實管護責任人。鄉鎮人民政府承擔糧食生產功能區管護責任，每個糧食生產功能區要明確管護責任人，落實具體管護人員、管護措施、管護經費，加強對路、渠、電網等管護。基礎設施破損、缺失的要及時修復；村經濟合作社或者村民委員會應當履行糧食生產功能區保護義務，督促農業生產者合理利用耕地及農業公共設施，制止破壞、損害耕地及農業公共設施違法行為的發生。

嚴格按照《浙江省糧食生產功能區保護辦法》保護糧食生產功能區耕地，對已建糧食生產功能區不得占用，對因省級重大建設項目確須占用糧食生產功能區的，必須嚴格按“先補后占、占補平衡”的要求執行，確保糧食生產功能區耕地數量不減少、質量不降低。

4 建議

4.1 建立糧食生產功能區儲備庫

各地在完成省政府下達糧食生產功能區建設任務時，建議可以適當多建一部分，多出部分納入糧食生產功能區儲備庫。糧食生產功能區儲備庫參照標準農田管理，一旦有符合占用需要調整糧食生產功能區，直接從中選擇符合要求的地塊進行占補置換。這樣既可以保證糧食生產功能區數量不減少、質量不降低，又可以簡化糧食生產功能區調整方案材料，加快調整方案審批的效率。

4.2 加強對基層管理人員技術培訓

糧食生產功能區建成后，一般都將數據庫納入信息系統管理。要求基層管理人員對信息系統熟練掌握，能夠對糧食生產功能區數據庫進行日常管理和數據庫的套合比對。對于建設項目是否涉及占用糧食生產功能區能夠在系統中進行審核，提高糧食生產功能區數據分析準確性和效率。

[1] 王月星.糧食生產功能區建設成效、問題及對策[J].浙江現代農業，2012(1)：15-16.

[2] 王文龍.浙江糧食生產功能區建設的實踐及反思[J].區域經濟評論，2014(3)：120-124.

(責任編輯：張才德)

2017-09-08

吳祥福(1978—),男，江西廣昌人，工程師，從事土地利用總體規劃編制和農業調查研究工作，E-mail:42362419@qq.com。

文獻著錄格式：吳祥福，史學軍，楊林，等. 浙江省縣級糧食生產功能區建設規劃修編的幾點思考[J].浙江農業科學，2017，58(11)：1876-1878，1880.

10.16178/j.issn.0528-9017.20171102

F326.11

A

0528-9017(2017)11-1876-03