特色小鎮發展與我國基層建制改革研究

申立　陸圓圓

摘要：特色小鎮發展離不開所依托基層政府的重要作用，但在實踐中，卻普遍面臨著政府職權有限、行政層級繁瑣、治理水平不高等問題。破解這一難題的核心在于，需要重新審視小城鎮發展與基層建制演變之間的關聯。從歷史視角出發，梳理我國一百多年的基層建制演化歷程發現，我國基層建制遵循著“性質—規模—層級”的演化邏輯，即當城鎮偏重社會職能時，基層建制的規模縮小、層級增加；當城鎮偏重經濟職能時，基層建制的規模擴大、層級簡化。針對當前我國特色小鎮發展特點和要求，應因地制宜地考慮各城市行政體制特點，進一步強化基層建制的職權，為特色小鎮發展提供體制助力。

一、問題的提出

近年來，特色小鎮呈星火燎原之勢在全國各地不斷拓展。盡管特色小鎮主要關注產業經濟的特色發展，但仍不能忽視地方政府的支撐作用。其中，鄉鎮作為最基層的一級建制①，其管理對特色小鎮的發展尤為重要。

（一）政策的要求

特色小鎮與基層建制的關系問題，已在我國近期頒布的政策中涉及。《關于開展特色小鎮培育工作的通知》（建村〔2016〕147號）提出目標到2020年在全國培育1 000個左右各具特色富有活力的特色小鎮；此后，《關于加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》（發改規劃〔2016〕2125號）又提出，特色小鎮與特色小城鎮之間的區別在于是否是“建制鎮”，指出“釋放美麗特色小（城）鎮的內生動力關鍵要靠體制機制創新”、“深入推進強鎮擴權，賦予鎮區人口10萬以上的特大鎮縣級管理職能和權限，強化事權、財權、人事權和用地指標等保障。推動具備條件的特大鎮有序設市”等要求，這就表明，特色小鎮發展需要基層建制的相應改革與創新。

（二）學術的關注

從近期學術界相關研究來看，一是從產業經濟角度研究特色小鎮的經濟治理，將特色小鎮視作一種產業空間組織形式，[1]認為特色小鎮的諸多做法是開發區治理的突圍轉型，可以作為未來開發區模式轉型升級的經驗。[2]二是從治理體系現代化的角度研究如何建設特色小鎮，認為特色小鎮是一種新型社會治理模型，[3]是不同地方政府間治理協同的過程，既要納入國家戰略，又要尊重地方政策創新的成果。[4]提高特色小鎮的精準治理能力，需要推動小鎮治理主體多元化和智庫化、小鎮運行機制平臺化和網絡化、小鎮創新體系常態化和本土化以及小鎮績效評估精細化和全球化，等等。[5]實際上，不少學者已經關注到，建國以來我國對于小城鎮戰略一直很重視，但相關制度改革卻還滯后，小城鎮政府缺乏政府職能、財稅體制以及上級政府有權配置的資源。特色小鎮發展，不僅取決于外部行政要素的輸入，更需要自身產業人才等要素的合理集聚配置，等等。[6]顯然，特色小鎮發展背后的體制機制要素已成為學者關注焦點。

（三）實踐的需求

在當前特色小鎮的實踐中，正在暴露出基層政府職權有限、行政層級繁瑣、治理水平不高等問題。以第一批中國特色小鎮上海楓涇鎮為例，盡管其作為國家級歷史文化名鎮，在打造特色小鎮方面有諸多優勢，但也面臨著治理困境。

一是鎮建制在優質資源配置中的被動地位，楓涇社會事業、商貿服務始終停留在鎮級水平，對人才、企業等功能要素的吸引力和集聚力不強，難以支撐城鎮的轉型升級。在規劃編制中，特色小鎮發展所依賴的軌道交通等資源的配置，往往采用自上而下的配置模式，鎮在規劃編制和計劃制定過程中很少有發言權，只能扮演著被動落實上位要求的角色。二是鎮級財政面對資金缺口捉襟見肘。基礎設施建設、生態環境保護、社會事業發展等資金的籌措，任務重、難度大，鎮級財政本身難以支撐，而多元化小城鎮發展投融資也常常需要區一級協調，效率較低。三是鎮建制在區域聯動中的邊緣角色，楓涇鎮與浙江省嘉善市相關鄉鎮相毗鄰，兩者行政級別并不對等，因而區域協調成本較為復雜，區域聯動不足導致同質競爭較為嚴重。四是在城鄉發展、社會治理等方面，小城鎮管理權責不一現象仍存在。楓涇鎮存在“權利不斷上收、責任不斷下放”等一系列制度障礙。

顯然，從國家政策、學術界關注和特色小鎮實踐三方面來看，不難發現，特色小鎮與基層建制的關系研究至關重要，而這一研究的展開，首先需要將其置于歷史的宏闊背景之中，原因在于：一方面，小城鎮發展歷來深受重視，在不同歷史背景下，小城鎮與其行政建制之間存在著錯綜復雜的關系，需要從歷史中總結經驗和吸取教訓。另一方面，小城鎮問題是在歷史中層層積累的，國家與社會關系的重構，深刻地體現在小城鎮發展過程中，歷史梳理有助于更好地理解當前特色小鎮建設中面臨的諸多現實困境。基于此，歷史視角分析是把握我國小城鎮治理問題的重要維度。

二、晚清民國的城鎮發展與基層建制

現代意義上的我國基層建制沿革需追溯至1909年的《城鎮鄉地方自治章程》的頒布。該文件為實行城鄉分治與城鎮建制拉開了序幕，使城鎮脫開鄉村地域而獨立建制。一是明確了城鎮鄉的職能范圍，包括本城鎮鄉的學務、衛生、道路工程、農工商務、善舉、公共營業等8大類。二是劃定了鄉鎮的標準。“凡府廳州縣治城廂地方為城，其余市鎮村莊屯集等各地方，人口滿五萬以上者為鎮，人口不滿五萬者為鄉。”三是明確鄉鎮建制調整的依據。“鎮鄉地方嗣后若因人口之增減，鎮有人口不足四萬五千，鄉有多至五萬五千者，由該鎮董事會或鄉董呈由地方官申請督撫，分別改為鄉鎮。”②不難發現，在這一文件中，我國基層建制的性質、規模、層級等要素已有章可循。

（一）作為基層自治組織的基層建制性質

與當前鄉鎮作為一級政府，承擔著較強的經濟社會職能不同，晚清民國時期，我國鄉鎮村作為自治組織，以社會管理和社會控制職能為主。

北洋政府時期，我國大部分地區沿襲了《城鎮鄉地方自治章程》的規定，[7]但在少數幾個省份也開展著其他探索，1922年間，山西省在全國率先實行了“縣—區—村—閭—鄰”四級建制，多級建制設置的初衷帶有構建行政控制網絡的意味，“鄙人現在亟亟于編村制，意欲由行政網不漏一村入手，一村不能漏然后再做到不漏一家而一人。網能密到此處，方有政治可言”。[8]endprint

這一建制理念被沿用到了南京政府時期，1928年公布的《縣組織法》，參照山西等省的做法，實行“縣—區—鄉（鎮）—閭—鄰”制。根據1930年頒布的《鄉鎮自治施行法》，當時的鄉鎮職權范圍比起晚清時期更加復雜，包括戶口調查及人事登記、土地調查、道路及橋梁、教育及其他文化、保衛、國民體育、農工商業改良及保護等20多類。此后，由于我國局勢十分動蕩，亟待形成全國性的基層控制網絡，1931年起，南京政府開始在部分地區試行保甲制，并在1937年和1939年相繼頒布《各縣分區設署暫行規程》《縣各級組織綱要》《縣保甲戶口編查辦法》和《鄉（鎮）組織暫行條例》等，通過保甲制意欲加強縣對下一級組織的控制，保證政令直接下到鄉鎮，從而構建嚴密的“行政網絡”。[7]

（二）偏重社會職能導向下的規模與層級變化

伴隨著基層建制的性質轉變，基層建制規模逐步變小、層級趨于多級化。

從基層建制的規模來看，為了更好地發揮社會控制的作用，鄉鎮及其所轄建制普遍被劃小，在南京政府時期的閭鄰制中，規定每區以10～50個鄉鎮組成，凡100戶以上之村莊稱為鄉，不滿100戶得聯合數村莊編為一鄉；100戶以上之街市稱為鎮，不滿100戶者編入鄉。而在保甲制時期，則在鄉村為10戶為甲，10甲為保，10保以上為鄉鎮，實際操作中在城市與鄉村以及各地區可略有彈性，但足可見當時鄉鎮規模之小，與晚清時期“人口滿五萬以上者為鎮，人口不滿五萬者為鄉”標準相差較大。

從基層建制的層級來看，盡管這一時期，我國各地基層建制層級不統一，但總體趨勢是從縣下一級演變到縣下多級。1912年起，我國沿襲晚清的“縣—城鎮鄉”，到1914年《地方自治試行條例》又改為“縣—區”，盡管1915年《縣治戶口編查規則》確立了“縣—區—甲—牌”，但僅僅存在于法規文獻上，各省并未付諸實施，仍多保留“縣—城鎮鄉”這一原有體制結構。[7]1933年頒布的《改進地方自治原則》明確實行“縣—（區）—鄉鎮村”制度，并規定“縣為一級，縣以下之鄉鎮村等各自治團體均為一級，直接受縣政府之指揮監督”。然而，南京政府的這一改革努力也未得到各省落實。[7]抗戰爆發后，1937年南京政府頒布《各縣分區設署暫行規程》提出“縣—區署—聯保—保甲”，以及在1939年《縣各級組織綱要》《縣保甲戶口編查辦法》和《鄉（鎮）組織暫行條例》中提出“縣—區署—鄉鎮—保—甲”，明確形成縣下四級制，通過疊床架屋、層層落實的形式逐步形成對基層的動員和控制。

三、建國初期的城鎮發展與基層建制

建國以后，國家發展重心由鄉村向城市轉移，變消費城市為生產城市、城市領導鄉村等在此后的相當長時期一直是城市發展與管理的重要指導思想，這也對建國初的城鎮發展和基層建制產生了重大影響。

（一）作為基層生產單位的基層建制性質

建國之初，我國將原來自治的鄉鎮納入行政管理的軌道，在縣政府之下建立了鄉鎮一級政府。1950年12月，《鄉（行政村）人民代表會議組織通則》《鄉（行政村）人民政府組織通則》，確認鄉與行政村同為郊區農村基層政權組織。1954年，我國首部憲法和組織法均明確“縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮；省、直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民委員會”。

從建制性質來看，經歷了三個階段的調整，總體趨勢是越來越具有經濟職能。

第一階段是1949～1954年。為了進一步鞏固人民民主專政、深入發動群眾、實行土地改革等各項社會改革，基層建制的性質主要偏向社會職能。1951年《關于人民民主政權建設工作的指示》要求，“密切政府與人民群眾的聯系，充分發揮人民政權的基層組織的作用，并提高行政效率”。

第二階段是1955～1958年。隨著全國性農業合作化浪潮興起，農村工作重心從原來的政治動員向組織建設和發展生產轉變，基層建制的生產功能突顯，轉到組建農業合作社、發展農業生產和發展教育事業方面來。1955年，國務院出臺《關于設置市、鎮建制的決定》和《關于城鄉劃分標準的規定》，明確了“市、鎮是工商業和手工業的集中地”，強調了鄉鎮的生產職能，并要求“縣級或者縣級以上地方國家機關所在地，可以設置鎮的建制。不是縣級或者縣級以上地方國家機關所在地，必須是聚居人口在2 000以上，有相當數量的工商業居民，并確有必要時方可設置鎮的建制”。

第三階段是1959～1978年。伴隨國家工業化大規模推進，縣域工業化也相應啟動，為了逐步消滅城鄉界限，企業布局適當分散，往往利用中小城市和集鎮進行布局，[9]城市與城鎮從而成為國家工業化與縣域工業化的基地，全國180多個市和2 000多個鎮普遍安排了各種工業項目。在此背景下，城鎮相應啟動新一輪的擴建與改建，鄉鎮建制被改為人民公社，以“一大二公”、“政社合一”、“以黨代政”為主要特征，體現出強烈的經濟職能。

（二）偏重經濟職能導向下的規模與層級變化

伴隨著基層建制性質由社會管理轉向生產，建國初期的建制規模與層級也經歷了三個階段的變化。

第一階段是1949～1954年。在建制規模上，出現鄉建制和鎮建制趨小化的傾向。“應酌量調整區、鄉（行政村）行政區劃，縮小區、鄉行政范圍，以便人民管理政權。”③在我國，北方主要將行政村升格為鄉，而南方則是將大鄉劃小。[7]全國鄉總數由1951年21萬多個增加到1952年的27萬多個，增加了近三分之一的鄉建制，平均一個縣要轄百余鄉；而鎮建制由于沒有明確規范，1萬人以下的鎮就占85.1%，整體發展水平較低。[10]隨著建制規模劃小，給縣級行政帶來相當的困難，故而在縣與鄉之間增設了派出機關——區公所，擔負以往縣—鄉之間許多行政事務，1953年全國共設18 900多個區公所，建制層級有多級的趨勢。

第二階段是1955～1958年。伴隨著基層建制經濟職能逐步凸顯，一方面，《國務院關于進一步做好國家機關精簡工作的指示》明確地指出：“小區小鄉制已經不能適應農業合作化運動迅速發展后的新形式，區鄉行政區域應當適當調整。”1956年，全國已由21.8萬個鄉減少到12.4五個，一般平均三個鄉并為一個鄉④。另一方面，1955年《關于設置市、鎮建制的決定》明確了鎮建制設置的標準，“凡中央直轄市、省轄市都列為城市，常住人口在20 000人以上的縣以上人民委員會所在地和工商業地區也可以列為城市，其他地區都列為集鎮”、“鎮下面不再設鄉”。各地對原有的鎮進行了合并，1955年底，全國鎮的總數降為4 487個，到1958年底為3 621個，比1954年底減少了32.9%。隨著鄉鎮規模變大，區公所的管理幅度變小，縣直接領導鄉的條件已經具備，全國逐步撤銷區公所。endprint

第三個階段是1959～1978年。人民公社時期的基層建制規模較大，“社的組織規模，就目前說，一般以一鄉一社、兩千戶左右較為合適。某些鄉界遼闊、人煙稀少的地方，可以少于兩千戶，一鄉數社。有的地方根據自然地形條件和生產發展的需要，也可以由數鄉并為一鄉，組成一社，六七千戶。至于達到萬戶或兩萬戶以上的，也不要去反對，但在目前也不要主動提倡”⑤。1958年底全國設有26 000多個人民公社，平均1個公社相當于3個鄉的規模，到1982年，一個公社相當于1954年的4個鄉。而在建制層級方面，也改為“公社管理委員會、管理區（或生產大隊）、生產隊”，不過，應對工業化而設置的人民公社建制，并沒有帶來應有的生產效果，反而使得建制規模與生產功能的矛盾愈發顯露，人民公社過分強調生產關系對生產力的反作用，錯誤地認為“越大越公越好”，忽視了農民的自主權，不利于調動農民積極性，也不便于組織生產和行政管理。[7]

顯然，隨著行政建制的經濟職能逐步凸顯，我國縣級以下鄉鎮的建制規模逐步增大，建制層級則逐步穩定到了“縣—鄉鎮—村居”，或公社管理委員會、管理區（或生產大隊）、生產隊，當前我國行政建制體系逐步形成。

四、改革開放以來的城鎮發展與基層建制

改革開放以來，隨著城鄉經濟的新變化與鄉鎮工業的異軍突起，小城鎮戰略備受重視，我國也進入了城鎮化穩步增長的階段，城鎮發展與基層建制改革的關系也更為密切。

（一）作為城鎮化重要支撐的基層建制性質

改革初期，我國1982版憲法明確從法理上廢除人民公社的制度，并在我國重新建立鄉鎮人民代表大會和人民政府。1983年《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》頒布，明確指出“在建鄉中，要重視集鎮的建設，對具有一定條件的集鎮，可以成立鎮政府，以促進農村經濟，文化事業的發展”，鄉政府職能主要包括“領導本鄉的經濟文化和各項社會建設，做好公安，民政，司法、文教衛生、計劃生育等工作”。由此，基層建制性質逐步向綜合化職能轉變。

隨后，我國逐步開始重視小城鎮建設，城鎮的經濟與社會綜合職能不斷被強化。1984年《關于一九八四年農村工作的通知》要求“農村工業適當集中于集鎮，使集鎮逐步建設成為農村區域性的經濟文化中心”。1984年10月，《關于調整建鎮標準的報告》又指出：“小城鎮應成為農村發展工副業、學習科學文化和開展文化娛樂活動的基地，逐步發展成為農村區域性的經濟文化中心。”進而對1955年和1963年設鎮標準進行了調整，從而促進了鎮建制的快速增長。1994年，國家建設部、國家計委、國家體改委、國家科委、農業部和民政部等六部委聯合頒布《關于加強小城鎮建設的若干意見》，明確指出，“小城鎮在新的歷史條件下，已經成為農村經濟和社會進步的重要載體，成為帶動一定區域農村經濟社會發展的中心。要逐步加強小城鎮建設，改善和強化小城鎮的綜合作用，發揮整體功能，增強其對周圍地區的輻射力和吸引力”。2000年，中共中央、國務院《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》發布，提出“力爭經過10年左右的努力，將一部分基礎較好的小城鎮建設成為規模適度、規劃科學、功能健全、環境整潔、具有較強輻射能力的農村區域性經濟文化中心，其中少數具備條件的小城鎮要發展成為帶動能力更強的小城市，使全國城鎮化水平有一個明顯的提高”。隨后，全國1 887個鎮列為全國重點鎮、全國發展改革試點小城鎮推出、《小城鎮建設技術政策》發布等一系列措施施行，小城鎮在區域發展中的地位逐步提升。[11]

顯然，改革開放以來，隨著我國對于小城鎮戰略不斷重視，基層建制所承擔的功能與定位也逐步提升，承擔的經濟與社會職能越來越豐富。

（二）綜合職能導向下的規模與層級變化

從規模上來看，改革開放初期，我國基層建制規模偏小的問題已經顯露出來，1979年，我國建制鎮總共2 851個，其中，88.6%的建制鎮小于3萬人⑥。建制規模太小不利于小城鎮建設成為農村區域性的經濟文化中心。為此，我國開始了大規模的鄉鎮撤并工作，1983～2000年，鄉建制減少1.2萬個，鎮建制增加了1.8萬多個。2000年起，《關于慎重穩妥地做好行政區劃調整工作的通知》提出“要從有利于提高行政管理效能，有利于促進經濟和社會發展等基本原則出發”進行鄉鎮撤并，2001年發布的《關于鄉鎮行政區劃調整工作的指導意見》，強調鄉鎮撤并“有利于精簡機構，有利于優化資源配置，有利于優化小城鎮體系結構”。2004年，由于我國農村稅費改革導致新一輪鄉鎮撤并，目的在于擴大鄉鎮稅源、增加財政收入、優化資源配置、促進城鎮發展；2009年《關于鄉鎮撤并應注意的若干問題的意見》發布，強調要提高鄉鎮撤并的科學性、嚴格控制鄉鎮撤并，鄉鎮撤并進程逐步趨于緩和（圖1）。總之，改革開放以來的我國鄉鎮區劃調整主要形式是兩鎮合一或鄉鎮合一，總體趨勢是基層建制規模進一步擴大，為在更大空間范圍內規劃建設和資源配置提供了支撐。

從建制層級上來看，改革開放之后我國已經建立了穩定的“縣—鄉鎮街道—村居”的行政層級結構，很少有再增加或減少一級層級的嘗試。但由于我國對小城鎮戰略的不斷重視，不少鄉鎮在履行經濟職能和服務管理職能時常常面臨責大權小的體制性矛盾。為此，建制層級的改革主要集中在優化各類經濟和社會職能在不同層級的配置上，區縣政府往往將“條”的派出機構下放到基層的“塊”，或通過委托授權等方式將相關職權下放給鄉鎮政府等，從而擴展并強化鄉鎮的經濟與社會職能，推進責權一致，促進這些城鎮的發展。例如，早在2007年，浙江省就推行“強鎮擴權”，賦予141個省級中心鎮部分縣級經濟社會管理權限；陜西省在2010年推進行政管理體制改革，賦予100個重點鎮縣級管理權限。理順縣鎮財政關系，建立一級財政，設獨立國庫的財政管理體制，形成自我發展的長效機制。通常說來，在強鎮擴權中，擴權內容主要有三：一是財政權，對重點鎮下放財權，財政政策向重點鎮傾斜，保證鄉鎮建設應有的財力基礎。二是行政審批權，以往鄉鎮審批外商投資和土地時要上報縣政府，這不僅影響了鄉鎮開發建設的進度和質量，還影響行政效率，為了更好地培育和發展重點鎮，上一級政府需要下放相應的工程、批準、核發等審批權，有助于快速審批項目，增加稅源，為鄉鎮帶來大量財政收入，從而推進城鎮發展。三是行政執法權。上一級政府往往采取委托授權方式，下放行政執法權如處罰、糾紛、違規行為查處，一些鄉鎮案件執法等可以在重點鎮內解決，有利于社會管理職能履行。此外，諸如下放規劃建設管理權、干部高配等做法在重點鎮發展中也時常被采用。endprint

顯然，伴隨著我國對于小城鎮發展的不斷重視，鄉鎮規模不斷增大，重點鄉鎮的職權也不斷強化，從而已較好地支撐起我國小城鎮戰略的實施。

五、本研究的政策含義

近年來，我國高度重視特色小鎮發展，強調突出小城鎮的產業特色和在新型城鎮化建設中的重要作用。2014年，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》中提出“形成符合實際、各具特色的城鎮化發展模式”。2016年，國務院發布《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》又提出，“加快特色鎮發展。因地制宜、突出特色、創新機制，充分發揮市場主體作用，推動小城鎮發展與疏解大城市中心城區功能相結合、與特色產業發展相結合、與服務三農相結合。發展具有特色優勢的休閑旅游、商貿物流、信息產業、先進制造、民俗文化傳承、科技教育等魅力小鎮，帶動農業現代化和農民就近城鎮化”。面對當前特色小鎮發展的政策要求，歷史視角的研究具有以下政策含義。

（一）特色小鎮發展需要尊重我國基層建制演變的基本規律

從歷史視角審視城鎮發展與基層建制演變之間的關聯，發現存在著“性質、規模、層級”三者錯綜復雜的基本規律，即當城鎮偏重社會職能時，基層建制的規模縮小、層級增加；當城鎮偏重經濟職能時，基層建制的規模擴大、層級簡化；而城鎮究竟偏重于經濟抑或社會職能，主要取決于國家對于城鎮發展的戰略定位（表1）。就此而言，當前特色小鎮發展主要關注產業經濟，相應的基層建制也應適當擴大規模和簡化層級，介于近年來的鄉鎮規模已通過鄉鎮撤并有較大增長，因此，適當賦予特色小鎮所依托建制鎮的縣級管理職能和權限，簡化在財權、人事權、規劃管理等權利方面的行政層級等，應當是地方政府體制改革的首要路徑。

（二）特色小鎮發展應因地制宜地考慮各城市的行政體制特點

著眼歷史視角的研究不難發現，盡管我國通過頒布各項規章制度來規范各地的行政建制體制，但各地行政建制的體系仍各不相同。例如，浙江省很早就開始實行省管縣體制，縣級市和縣的獨立性較大，縣域經濟和鎮域經濟也相對發達，因而對其打造和培育特色小鎮提供了良好的行政土壤。而在上海，以往郊縣全部改為市轄區，區級政府的獨立性并不大，例如在規劃建設管理領域的很多權力仍然上收在市級政府，這就導致了上海郊區鄉鎮在行政體系和城市發展中處于相對邊緣的地位，即便是擴大特大鎮的縣級管理權限和職能，但由于區級政府本身的職權就不多，因而對鎮的實際支撐力度也不大，將會制約特色小鎮的打造與培育。為此，在培育特色小鎮過程中，基層建制的改革應因地制宜地考慮城市自身行政體制的特點，從城市行政體制整體性改革的角度出發，真正向鄉鎮下放必要的經濟與社會職權，才能推動小城鎮發展與疏解大城市中心城區功能相結合的目標的實現。

（三）特色小鎮發展應深入探索基層建制的新模式

近年來，對于特大鎮有序設市的探討得到各界關注，其初衷仍然是賦予特大鎮更高的經濟和社會管理權限，從而保障特色小鎮建設過程中的財力與用地指標等。但與“強鎮擴權”不同的是，倘若創新性地設置鎮級市，則面臨著違背憲法以及鎮級市究竟該賦予哪些行政職權的問題，否則除了名稱不同以外，鎮級市與“強鎮擴權”本質仍是相同的；倘若將特大鎮設置為縣級市，雖然與憲法不相悖，但需要重新劃分縣域范圍，很可能會增加一整套縣級機構，與機構精簡的改革初衷相背。從歷史視角來看，我國對于基層建制新模式的探索歷來有之，包括區公所、閭鄰、保甲等，但這些新模式存在時間卻很短，反之，鄉鎮這一級建制卻十分穩定，究其原因，與我國頒布了多輪“設鎮標準”有關，而其余的區公所、閭鄰、保甲等建制因為缺乏標準而設置的政策效力不強。由此可見，諸如鎮級市等基層建制新模式的探索應首先處理好建制與設置標準之間的關系，在目前正在修編的《設市標準》中應著力將相關內容納入，并通過基層建制改革試點穩步推進，從而更好地發揮政府在推動特色小鎮中的作用。

注釋：

①根據我國《中華人民共和國行政區劃簡冊》，基層建制指的是鄉、鎮、街道、民族鄉、蘇木、民族蘇木、區公所等。

②《城鎮鄉地方自治章程》（光緒三十四年十二月二十七日頒布）

③《關于人民民主政權建設工作的指示》（1951年）

④中央組織部《關于縣、區、鄉的組織形式和領導方法的若干問題的報告》（1957年）

⑤《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》（1958年）

⑥本數據按照非農人口計算，數據來源于宋培杭的《城市建設數據手冊》，天津大學出版社1994年出版。

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責任編輯：許 丹endprint