城市危機管理中的精細化與長效防范機制

宗傳宏

摘要：城市精細化危機管理是在國家治理觀的引領(lǐng)下，以城市精細化管理的方式和手段推進城市危機管理的模式。城市危機管理具有時間、空間和機制三個維度，其中機制維度是城市危機管理的關(guān)鍵。由于城市轄區(qū)人口規(guī)模和密度大，城市結(jié)構(gòu)復(fù)雜，外部環(huán)境也更加復(fù)雜，一旦出現(xiàn)突發(fā)公共事件，“放大效應(yīng)”明顯，往往易催發(fā)影響更大的“次生事件”，甚至“事件鏈”。因此，風(fēng)險長效防范機制也是城市危機管理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。針對我國城市危機管理機制中的問題，借鑒國外城市管理經(jīng)驗，應(yīng)構(gòu)建風(fēng)險防范機制、市場化機制、社會參與機制、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制和區(qū)域大聯(lián)動機制。

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的推進，城市規(guī)模越來越大。截至2015年底，城市市轄區(qū)年末總?cè)丝跒?00萬以上的地級及以上城市數(shù)達到15個，200萬～400萬人口的地級及以上城市數(shù)達到38個。由于城市轄區(qū)人口規(guī)模和密度大，城市結(jié)構(gòu)復(fù)雜，外部環(huán)境也更加復(fù)雜，一旦出現(xiàn)突發(fā)公共事件，“放大效應(yīng)”明顯，往往易催發(fā)影響更大的“次生事件”，甚至“事件鏈”。因此，城市公共安全問題是城市系統(tǒng)中最為突出的問題之一，需要通過危機管理來進行消減和化解。危機管理也是城市管理中難度最高的問題之一。

一、城市危機管理的新視角——國家治理觀

十九大報告提出了新時代中國特色社會主義思想的國家治理理念。城市危機管理是城市管理的重要組成部分，也是城市管理的最基礎(chǔ)的部分，必須堅定不移地貫穿治理能力現(xiàn)代化的新時代國家治理理念。

首先，城市危機管理要堅持國家安全觀。堅持國家安全觀首先就是為國民提供基本的安全保障服務(wù)。就城市而言，堅持國家安全觀是應(yīng)對城市安全的新情況和新局面的基本條件。

其次，城市危機管理要堅持城市治理理念。城市治理是國家治理的一個重要方面，是國家治理能力現(xiàn)代化落實到城市層面所形成的微觀治理體系和治理模式。危機管理作為城市治理現(xiàn)代化的最基礎(chǔ)的部分，也是國家治理現(xiàn)代化的基本單元。傳統(tǒng)上，城市危機管理是狹義的管理，是以政府及相關(guān)管理部門為主導(dǎo)，以行政手段為核心的管理模式，其重心是維持城市基本安全運營所具有的管理職能。隨著城市公共安全的法制化，城市危機管理必須從城市治理理念出發(fā)，不僅包括狹義的城市危機管理的內(nèi)容，而且還包括政府通過構(gòu)建協(xié)同機制，調(diào)動社會力量，運用政治的、經(jīng)濟的、行政的、法律的、文化的、教育的等多種手段來共同治理城市的模式和過程。

再次，城市危機管理要堅持精細化管理理念。城市精細化管理作為城市治理現(xiàn)代化的一種模式，是現(xiàn)代化城市必備的條件和發(fā)展趨勢。城市精細化危機管理是城市精細化管理的核心，也是城市治理現(xiàn)代化的第一步，更是關(guān)鍵一步，城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細。

最后，城市精細化危機管理的關(guān)鍵是構(gòu)建城市風(fēng)險長效防范的“大機制”。長效防范機制首先應(yīng)是“大機制”，也就是以政府危機管理機制為核心，以市場、社會和區(qū)域聯(lián)動機制為支撐的風(fēng)險防范體系。當(dāng)前，單純依賴政府進行災(zāi)害管理和救援工作已經(jīng)不能滿足社會發(fā)展，要引導(dǎo)市場、社會和區(qū)域的共同參與和協(xié)調(diào)分工，探尋一條高效的風(fēng)險防范路徑，構(gòu)建科學(xué)的風(fēng)險長效防范體系，形成治理合力，才能保障城市危機管理的順利進行。

二、城市精細化危機管理的三個維度

城市精細化危機管理主要涉及時間、空間和機制三個維度。其中，時間維度涉及危機管理的不同階段和不同環(huán)節(jié)，空間維度涉及應(yīng)急資源在空間上的分配，機制維度則是為進一步優(yōu)化全過程管理和資源空間布局的制度、政策和法治化平臺。

（一）時間維度——以全過程為核心的監(jiān)督管理

時間維度包括預(yù)警預(yù)報、應(yīng)急防范、應(yīng)急處置、應(yīng)急救援和功能恢復(fù)五個階段和環(huán)節(jié)的全過程危機管理。這五個階段是相互影響的，前一個環(huán)節(jié)處理較好，則為后一個環(huán)節(jié)減輕很多壓力。預(yù)警預(yù)報及時，自然會為后續(xù)工作提供很多便利，避免大量損失。城市公共安全問題的發(fā)生往往就是在危機管理五個階段中的最薄弱環(huán)節(jié)上出現(xiàn)問題。

（二）空間維度——以資源配置為核心的空間布局

空間維度是危機管理資源的空間布局。城市危機管理資源的布局依據(jù)是人口密度、基礎(chǔ)設(shè)施密度、重點設(shè)施的分布等因素。一般來說，城市中心城區(qū)的危機管理資源布局密度要大于郊區(qū)。例如，目前我國城市普遍推行的網(wǎng)格化管理平臺，首要的功能就是優(yōu)化要素資源的空間分布。

（三）機制維度——以統(tǒng)籌規(guī)劃為核心的協(xié)同聯(lián)動

機制維度是貫穿城市精細化危機管理的全過程，構(gòu)建科學(xué)的風(fēng)險長效防范機制，是實施城市精細化危機管理的保障。長效防范機制必須樹立頂層設(shè)計的理念，堅持自上而下和自下而上相結(jié)合的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃危機管理要素資源，促進實施主體的合理分工，形成1+1>2的協(xié)同聯(lián)動態(tài)勢。

三、我國城市危機管理機制的主要問題

我國城市危機管理還遠遠未達到精細化的程度，但在經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展，大型基礎(chǔ)設(shè)施不斷增多，城市結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜化，特別是人口規(guī)模的持續(xù)增長，對資源承載力產(chǎn)生巨大壓力的情況下，“推力”和“壓力”共同作用，也開始促進城市危機管理的精細化。主要體現(xiàn)在三個方面：一是精細化理念逐步達成共識。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，常態(tài)與非常態(tài)管理相結(jié)合、綜合管理和分類分級管理相銜接、防范與處置并重等一系列的危機管理理念逐步形成。二是危機管理聯(lián)動平臺不斷完善。各城市先后建立了應(yīng)對重大的、跨區(qū)域、跨部門突發(fā)公共事件的集中受理、統(tǒng)一指揮的“多臺合一”的應(yīng)急聯(lián)動處置平臺。三是危機管理與城市日常管理的融合度日益提高。目前，我國城市以網(wǎng)格化管理為核心的危機管理模式逐步與城市日常管理相互銜接，進一步把常態(tài)和非常態(tài)管理結(jié)合起來，把社會治理與危機管理相互融合，提高了危機管理的效率，降低了危機管理的成本，有效推進了危機管理的可持續(xù)運行。

目前，我國城市危機管理已經(jīng)進入綜合治理為主的階段，但相應(yīng)的風(fēng)險防范機制發(fā)展水平還基本停留在單純依賴政府構(gòu)建和運行危機管理體系的階段。倘若政府與社會的銜接機制出現(xiàn)了問題，就無法形成有效的合力。endprint

（一）規(guī)劃的統(tǒng)籌性不足

發(fā)達國家的城市公共安全防范往往首先考慮城市公共安全問題。例如，日本六本木新城規(guī)劃建設(shè)中，危機管理投資占總投資的一半以上。目前，在我國城市規(guī)劃和建設(shè)過程中，“一刀切”的現(xiàn)象比較嚴重，不考慮城市基礎(chǔ)設(shè)施的具體情況，只考慮消防、抗震、抗風(fēng)等單一要素，沒有統(tǒng)籌考慮城市公共安全要素，安全風(fēng)險隱患較大。另外，在大型項目的規(guī)劃建設(shè)中，往往是把經(jīng)濟效益放在第一位，為了降低成本，把安全系數(shù)放到盡量小，也存在安全隱患。

（二）預(yù)警預(yù)報機制的基礎(chǔ)薄弱

城市公共安全預(yù)警預(yù)報機制的難點普遍在于重點控制區(qū)域、重點線路、重點控制行業(yè)、重點控制人群、重點控制項目等不健全，長效的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)仍然不完善。即使有專業(yè)數(shù)據(jù)庫，各數(shù)據(jù)庫之間也沒有做到互聯(lián)互通，仍然存在信息孤島的現(xiàn)象，這也導(dǎo)致無法形成戰(zhàn)略層面的總體風(fēng)險控制圖。例如，對于人口的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、就業(yè)、變化趨勢等情況，公安、衛(wèi)生、人口、商委等部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫之間存在出入，但具體出入在哪里，如何造成的卻沒有真正認識，增加了應(yīng)急管理的難度。

（三）市場機制不完善

國內(nèi)外經(jīng)驗表明，單純依賴政府災(zāi)后救援已經(jīng)不能滿足社會發(fā)展的需要，城市危機管理體系建設(shè)需要市場化要素參與才能提高效率和專業(yè)化水平。由于危機管理系統(tǒng)具有部分壟斷性的特性，在市場化機制創(chuàng)新方面的步伐還需要更大一些。目前主要存在三方面的問題：一是大型危機管理項目的招投標機制需要創(chuàng)新。一般來說，項目要求乙方必須具有國家級資質(zhì)，但往往符合資質(zhì)的單位只有一二家，而且基本都是國有企業(yè)。具有資質(zhì)的企業(yè)有時對項目并不擅長，擅長項目的專業(yè)化企業(yè)往往無法進入，影響了項目實施效果。二是資產(chǎn)評估機制需要創(chuàng)新。目前，我國城市在危機資產(chǎn)評估體系方面還很欠缺，數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)薄弱、工作量大、缺乏統(tǒng)一的評估標準等問題普遍存在，其中最關(guān)鍵的問題是沒有向市場開放，這直接影響到巨災(zāi)保險、危機咨詢服務(wù)等應(yīng)急體系的市場化進程和效率。面對巨大的城市公共安全壓力，僅靠政府“一家獨大”，沒有市場機制的危機管理很難從容應(yīng)對風(fēng)險。一些城市雖然統(tǒng)一了風(fēng)險評估的技術(shù)路線、風(fēng)險確定的基本方法，但沒有建立統(tǒng)一的評估指標體系和評估模型，這勢必影響對風(fēng)險的評估精度，使評估結(jié)果難以具有可預(yù)測性和權(quán)威性。[2]三是應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的生態(tài)環(huán)境有待提高。目前，應(yīng)急產(chǎn)品的開放度還不完全，氣象、地震、消防、預(yù)警預(yù)報等高端產(chǎn)品一般不對外開放，應(yīng)急物資的生產(chǎn)一般沒有公開向社會招標。常規(guī)產(chǎn)品的生產(chǎn)雖然已經(jīng)開始推進，但從整體上看，尚無統(tǒng)籌全局的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)目錄和標準欠缺，形成專業(yè)性企業(yè)少、品牌企業(yè)少、產(chǎn)業(yè)集群少的“三少”現(xiàn)象。應(yīng)急產(chǎn)品的自主創(chuàng)新能力和研發(fā)水平較低，產(chǎn)品不成系列。

（四）社會參與機制不完善

與國外城市相比，我國城市危機管理中社會參與程度很低。一是在廣度上，社會力量參與不夠。主要原因既有社會力量本身薄弱的原因，也有政府重視程度不夠，參與渠道不順，體制機制不靈活等原因。二是在深度上，缺乏社會參與的“核心力量”。目前，城市專業(yè)救援隊伍主要以消防為核心的專業(yè)隊伍為主，專業(yè)性非常強，但危機處置的范圍無法全覆蓋，災(zāi)害發(fā)生后往往也無法第一時間實施救援。其中一個重要的原因就是對社區(qū)、學(xué)校、單位等基本單元的深入程度不夠，導(dǎo)致社會力量參與危機管理的力度較小，影響了危機管理效果。三是在層次上，尚未形成有序的管理梯隊。國外城市危機管理經(jīng)驗表明，專業(yè)隊伍、半專業(yè)隊伍、志愿者隊伍組成的危機管理和救援梯隊對公共安全的應(yīng)對效果非常好。我國許多城市在基層管理中也開始購買服務(wù)，但外包的隊伍往往沒有相關(guān)權(quán)限，導(dǎo)致其管理效果大打折扣。

（五）區(qū)域聯(lián)動機制有待進一步加強

國外城市危機管理經(jīng)驗表明，區(qū)域合作是風(fēng)險防范中重要的環(huán)節(jié)，對于節(jié)約應(yīng)急資源，突出優(yōu)勢應(yīng)急資源，形成優(yōu)勢互補的區(qū)域性防范體系有重要的作用。長期以來，我國城市公共安全防范的區(qū)域合作方面往往不受重視，基本沒有納入?yún)^(qū)域合作的框架，自然也就明顯滯后于其他領(lǐng)域的合作。可以說，區(qū)域公共安全防范聯(lián)動機制沒有跟上區(qū)域一體化發(fā)展的進程。

四、國外城市風(fēng)險防范長效機制的借鑒

（一）以規(guī)劃為引領(lǐng)

最典型的例子是日本防災(zāi)減災(zāi)與國土規(guī)劃的銜接。一是城市風(fēng)險防范體系納入全國綜合開發(fā)規(guī)劃。日本國土規(guī)劃體系分為四級，從層面上綜合展開，即全國綜合開發(fā)規(guī)劃→三大都市圈建設(shè)規(guī)劃→七大地區(qū)開發(fā)規(guī)劃→特殊地區(qū)規(guī)劃（島嶼、山村、欠發(fā)達地區(qū)等特殊地區(qū)）→都道府縣綜合發(fā)展（長期）規(guī)劃→市村町綜合發(fā)展（長期）規(guī)劃。這些規(guī)劃被籠統(tǒng)地稱為國土規(guī)劃。在規(guī)劃中，日本提出建設(shè)防災(zāi)都市是與“城市更新”緊密結(jié)合的。為了城市的安全，不斷進行街區(qū)更新、土地整理以及其他的防災(zāi)設(shè)施建設(shè)；在防災(zāi)規(guī)劃中為了整備防災(zāi)地點、形成良好的避難系統(tǒng)，也對都市開放空間、道路、橋梁等進行整治，促進了城市更新。根據(jù)各都市的需求，促進城市防災(zāi)減災(zāi)功能及其他功能等。二是城市風(fēng)險防范體系納入大都市圈規(guī)劃和地方國土規(guī)劃。根據(jù)日本的三大都市圈（首都圈、近畿圈、中部圈）開發(fā)建設(shè)法，大都市圈規(guī)劃體系由基本規(guī)劃（總體規(guī)劃）、整備計劃（5年計劃）、事業(yè)項目計劃（年度計劃）、保護區(qū)域建設(shè)計劃等組成。第5次首都圈規(guī)劃（1999-2015年）的基本構(gòu)思有5項，其中第四項的主要政策方向是提出重視提高對地震等大規(guī)模災(zāi)害的防災(zāi)性能，以確保生活上的安全和安心，同時解決大城市的交通混亂狀況，推進具有地域特性的易于生活的居住環(huán)境的建設(shè)。為此，改變現(xiàn)在對東京中心部的過分依賴和集中的結(jié)構(gòu)，把首都圈的各地區(qū)以據(jù)點城市為中心形成自立性高的地區(qū)，相互分擔(dān)各種機能和交流、協(xié)作，成為一種“分散型的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”。同時，對于建設(shè)“安全并有魅力的都市”的主要措施是把生態(tài)環(huán)境、防災(zāi)減災(zāi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與有規(guī)劃的、綜合性的都市建設(shè)相互結(jié)合起來，具體分六大部分：有規(guī)劃地建設(shè)綜合型城市，建設(shè)災(zāi)害抗御性能強的安全街區(qū)，建設(shè)通過交流和協(xié)作具有力的城市，建設(shè)支撐舒暢明快生活的街區(qū)，建設(shè)人與自然和諧的街區(qū)與安心生活的社區(qū)。[1]endprint

（二）構(gòu)建預(yù)警預(yù)報創(chuàng)新機制

各國都把城市預(yù)警預(yù)報的技術(shù)創(chuàng)新放在重要的位置。例如，英國的前瞻計劃就是主要依托倫敦高校和研究機構(gòu)的資源，形成產(chǎn)官學(xué)研相結(jié)合的機制，通過科技上創(chuàng)新，不斷開發(fā)新的應(yīng)用科技。以未來30～100年為基準，建立一套完善的危機預(yù)測系統(tǒng)，探討這類危機對社會、經(jīng)濟、環(huán)境的影響，評估水災(zāi)可能造成的影響以及疏洪措施必須耗費的成本。前瞻計劃將海岸防衛(wèi)計劃列為重點，對未來長期防災(zāi)具有重要的意義。同時，英國借助倫敦的預(yù)警系統(tǒng)，重點列出350處重點目標，包括英國境內(nèi)的15座核電廠、國家主要電網(wǎng)、石化工廠、通信中心、核武器研究中心、核潛艇基地等關(guān)鍵設(shè)施，建立了重點目標預(yù)警預(yù)報機制。

（三）構(gòu)建社會參與機制

一是加強風(fēng)險防范教育。國外城市廣泛開展公共安全風(fēng)險防范和應(yīng)急處置教育。例如，紐約市緊急事務(wù)管理辦公室定期向市民發(fā)放手冊，介紹了發(fā)生地震、火災(zāi)、恐怖襲擊等各種公共安全事件所要攜帶的必需品以及有關(guān)注意事項，內(nèi)容簡潔明了。多倫多市政府向市民建議每戶應(yīng)準備應(yīng)急包，政府列明了應(yīng)急包的具體清單，如“使用電池的收音機”、“哨子”等。東京都政府除了發(fā)放應(yīng)急手冊之外，還給市民發(fā)放應(yīng)急避難場所地圖。二是開展各類公共安全社區(qū)志愿者活動。近50年來，隨著社區(qū)的發(fā)展，出現(xiàn)了很多志愿者組織和相應(yīng)的活動，有的由政府主導(dǎo)推動，也有的是市民自發(fā)組建。例如紐約的“街區(qū)守護者”計劃、“輔助警察”項目、“社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)團隊”、“社區(qū)醫(yī)療預(yù)備隊”，倫敦和其他歐洲城市的“鄰里守望”項目，東京都由居民、企業(yè)、非政府組織、非盈利組織和政府共同組成救援體系，建立了市民自主防災(zāi)組織和企業(yè)自身防災(zāi)應(yīng)急體系。目前，有些相關(guān)的項目在我國城市社會治理方面已經(jīng)得到應(yīng)用，如“鄰里守望”項目。三是社會救援組織積極參與。東京都政府和很多社會組織和企業(yè)簽訂防災(zāi)救災(zāi)協(xié)議。紅十字會、教會組織、工商協(xié)會緊急救援組織、城鎮(zhèn)防震行動議會等組織與美國政府密切合作，參與災(zāi)害預(yù)防和救援工作。在德國，紅十字會、馬爾他救援組織、水上救援協(xié)會、約翰尼特救援組織和德國工人救助聯(lián)合會五大非政府組織參與災(zāi)害救助。

五、城市風(fēng)險防范長效機制的構(gòu)建

（一）以統(tǒng)籌規(guī)劃為引領(lǐng)，構(gòu)建風(fēng)險防范機制

1.城鄉(xiāng)規(guī)劃中要首先納入城市公共安全規(guī)劃

一是要統(tǒng)籌考慮突發(fā)公共事件要素的布局。要對應(yīng)對群體性事件的空間布局、地下避難場所的互聯(lián)互通等重點考慮，特別在大型基礎(chǔ)規(guī)劃中，更要考慮公共安全要素的空間布局。二是空間布局要以人為本。以人為本就是有利于公民遇到突發(fā)公共事件及時回避、逃生和處置。如要充分考慮軌道交通站點的選址、通道、空地、周邊設(shè)施布局，以及應(yīng)急設(shè)施的使用便利性等。三是便于常態(tài)化的管理。目前，城鄉(xiāng)規(guī)劃中存在空間布局和公共安全管理功能相脫節(jié)的現(xiàn)象，甚至辦公地點與管理地點相距很遠。實際上，突發(fā)公共事件，特別是群體事件的預(yù)警預(yù)報往往靠基層群眾和有經(jīng)驗的管理人員提供信息。空間不集聚必然導(dǎo)致功能無法得到充分發(fā)揮。

2.建立和優(yōu)化預(yù)警預(yù)報機制

一是要建立城市公共安全風(fēng)險信息圖庫。建議組織第三方評估機構(gòu)，重點是針對重點控制區(qū)域、重點線路、重點控制行業(yè)、重點控制人群、重點控制項目進行基礎(chǔ)性的統(tǒng)計和摸排，建立城市公共安全風(fēng)險圖。二是要構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫平臺系統(tǒng)。構(gòu)建統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫平臺，打通公安、衛(wèi)生、人口、商委等部門的專業(yè)數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)互聯(lián)互通。

（二）以改革開放為目標，構(gòu)建市場化機制

國內(nèi)外經(jīng)驗表明，單純依賴政府災(zāi)后救援已經(jīng)不能滿足社會發(fā)展，城市公共安全應(yīng)急體系建設(shè)需要市場化要素參與才能提高效率。構(gòu)建城市公共安全市場化機制最重要的是從營造適合企業(yè)發(fā)展的環(huán)境入手。一是推進項目的市場化運作。目前，大型應(yīng)急項目的門檻過高。一般來說，項目要求乙方必須具有國家級資質(zhì)，但往往符合資質(zhì)的單位只有一二家，而且基本都是國有企業(yè)。具有資質(zhì)的企業(yè)有時對項目并不擅長，擅長項目的專業(yè)化企業(yè)往往無法進入，影響了項目實施效果。建議適當(dāng)向市場化轉(zhuǎn)變，招標專業(yè)性強的企業(yè)，并做好項目監(jiān)管工作。另外，目前很多城市街道、鎮(zhèn)、企事業(yè)單位等基層單位已經(jīng)引進市場化要素，向全社會招標購買保安、醫(yī)護等服務(wù)，這種經(jīng)驗應(yīng)逐步擴大推廣。二是探索評估市場化體系。建議在符合國家法律法規(guī)的前提下，探索引進有資質(zhì)的第三方，在應(yīng)急體系評估、應(yīng)急產(chǎn)品生產(chǎn)、應(yīng)急咨詢、應(yīng)急保險等方面進行運作，借助市場化手段提高應(yīng)急管理水平。在大型應(yīng)急項目中，對于關(guān)鍵部件或環(huán)節(jié)，擴大招投標的范圍和招投標單位的資質(zhì)條件；對于一般部件和環(huán)節(jié)，可探索全面引進市場化機制。三是努力營造應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境。應(yīng)急產(chǎn)業(yè)是嶄新的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，其市場容量巨大。近年來我國消防、安防、生產(chǎn)安全、信息安全、應(yīng)急通信、環(huán)境應(yīng)急、防災(zāi)減災(zāi)、防汛抗旱、反恐等領(lǐng)域?qū)Ｓ卯a(chǎn)品和服務(wù)的年產(chǎn)值近萬億元。各地都開始重視這一領(lǐng)域，紛紛構(gòu)筑這一新的經(jīng)濟增長極。城市要發(fā)揮自身優(yōu)勢，加快構(gòu)建應(yīng)急產(chǎn)業(yè)目錄，完善應(yīng)急行業(yè)標準，鼓勵建立應(yīng)急產(chǎn)業(yè)園區(qū)，鼓勵推進PPP模式，引導(dǎo)企業(yè)、高校、研究機構(gòu)建立應(yīng)急產(chǎn)業(yè)相關(guān)的產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟，完善應(yīng)急產(chǎn)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)評估和交易體系，形成行業(yè)趨勢信息、產(chǎn)品開發(fā)、技術(shù)專利、知識產(chǎn)權(quán)、品牌創(chuàng)新、產(chǎn)品交易等應(yīng)急產(chǎn)業(yè)相關(guān)專業(yè)性服務(wù)平臺，科技基金扶持項目向應(yīng)急產(chǎn)業(yè)傾斜，實施應(yīng)急產(chǎn)業(yè)高端人才引進優(yōu)惠政策等。

（三）以資源延伸為手段，構(gòu)建社會參與機制

目前，我國城市公共安全的社會參與度普遍不足，無法對應(yīng)急管理形成真正的補充，既有社會力量薄弱的原因，也有政府重視程度不夠、參與渠道不順、體制機制不靈活等原因。為此，一是加強“三位一體”的專業(yè)化隊伍建設(shè)。要在政府主導(dǎo)的專業(yè)隊伍建設(shè)的基礎(chǔ)上，放寬民間救助力量的準入門檻，建立政府與民間專業(yè)救助隊伍合作的長效機制。同時，依托社區(qū)、園區(qū)、學(xué)校、企業(yè)，培養(yǎng)參與性相對穩(wěn)定、有一定專業(yè)化程度的應(yīng)急隊伍，逐步形成政府應(yīng)急部門、專業(yè)救助力量、社會應(yīng)急隊伍為核心的分工明確、層次分明的“三位一體”的專業(yè)化隊伍。二是加強社會參與的“核心力量”志愿者隊伍建設(shè)。要針對社區(qū)、園區(qū)、學(xué)校、企業(yè)等實際，以社團、街道、業(yè)主委員會、居委會、物業(yè)管理委員會等為主體，通過半專業(yè)化的培訓(xùn)等手段，形成志愿者隊伍，并以此為社會參與的“核心力量”，貫徹落實應(yīng)急管理方針政策，開展對大眾的宣傳教育。三是加強應(yīng)急專家隊伍建設(shè)。要充分利用高校、科研機構(gòu)集中，專家力量較強的優(yōu)勢，開展建立專家數(shù)據(jù)庫。要建立“綠色通道”，及時將專家的研究成果和觀點向市領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門反映。對采納的成果和建議，要及時轉(zhuǎn)化落實。[3]

（四）完善生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制

現(xiàn)代服務(wù)業(yè)方面，重點加快推進應(yīng)急保險業(yè)發(fā)展。在應(yīng)急基礎(chǔ)評估完善的基礎(chǔ)上，開發(fā)應(yīng)急類金融衍生產(chǎn)品，重點發(fā)展應(yīng)急保險業(yè)，特別是災(zāi)害保險。可以借鑒寧波巨災(zāi)保險的試點，總結(jié)經(jīng)驗，探索將保險納入災(zāi)害事故防范救助體系，形成適合相關(guān)城市的災(zāi)害保險體系。

現(xiàn)代制造業(yè)方面，加快推進新型應(yīng)急產(chǎn)品的研發(fā)與生產(chǎn)。要推進軍民融合，推進應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展。支持城市地震氣象監(jiān)測觀測系統(tǒng)、民防工程設(shè)備、防護門設(shè)備等傳統(tǒng)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)。同時，在有條件的城市，重點培育金融監(jiān)測、應(yīng)急指揮調(diào)度平臺、衛(wèi)星導(dǎo)航、航天航空技術(shù)、特種裝備、應(yīng)急體驗設(shè)備等新興應(yīng)急產(chǎn)品方面的研發(fā)和生產(chǎn)。鼓勵企業(yè)引進、消化、吸收國外應(yīng)急先進技術(shù)和先進服務(wù)理念，鼓勵跨國公司設(shè)立總部和研發(fā)中心，并逐步培育城市應(yīng)急龍頭企業(yè)。[3]

（五）以區(qū)域一體化為依托，構(gòu)建區(qū)域大聯(lián)動機制

目前，隨著我國區(qū)域戰(zhàn)略的不斷推進，區(qū)域一體化進程也在不斷加速，這為城市危機管理的區(qū)域聯(lián)動帶來了契機，也提出了更高的要求。一是充分發(fā)揮現(xiàn)有的區(qū)域協(xié)調(diào)機制的作用，構(gòu)建應(yīng)急管理體系協(xié)調(diào)機制。我國各區(qū)域都建立了協(xié)調(diào)機制，要充分利用這些平臺，推進區(qū)域危機管理聯(lián)動發(fā)展。二是要統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域要素資源。進一步打破區(qū)域行政分割，科學(xué)合理地確定應(yīng)急管理體系在區(qū)域的整體定位和職責(zé)布署。要充分發(fā)揮中心城市的功能和影響力，調(diào)動各方面的積極性，明確各地區(qū)的功能分工。要充分利用區(qū)域及周邊的資源，從全局的角度出發(fā)，統(tǒng)籌區(qū)域的信息聯(lián)通、應(yīng)急物資、避難場所、設(shè)備和人員的配備。[4]

參考文獻：

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盧漢龍，楊雄，周海旺.上海藍皮書：上海社會發(fā)展報告（2016）[M].北京：社會科學(xué)文獻出版，2016.

責(zé)任編輯：張 煒endprint