村級公益事業財政獎補政策的實施效應：自兩個鎮觀察*

邵亞奇

村級公益事業財政獎補政策的實施效應：自兩個鎮觀察*

邵亞奇

蘇南二鎮“一事一議”財政獎補政策得到有效開展，并取得較好的成果，農村公益事業設施、環境得到革新與完善，農民生活水平得到較好提升。在政策執行過程中，也出現了一些問題與執行困境。為此，應強化對村干部及村民的多方面培訓，加強財政獎補相關制度建設，放寬農民自籌的限制條件。

財政獎補 農村公益公共服務 “三農”問題

“一事一議”財政獎補是以村民民主決策、自愿出資出勞為前提，對村內公共品的建設，在籌資籌勞限額標準內，按村民每年通過“一事一議”籌資籌勞的數額或村集體投入的額度，由政府各級財政籌集資金按一定比例給予獎補的政策。實施“一事一議”財政獎補政策，要充分發揮財政資金的導向作用，引導社會幫扶農村公共品的建設，逐步建立“農民自籌、政府獎補、社會幫扶”的投入機制。然而，現階段，“一事一議”籌資籌勞工作開展不平衡，整體覆蓋面較小，不能滿足村級公益建設投資的需要。這與制度執行力度、經濟發展水平以及農民的意愿有較大關系。進一步開展“一事一議”財政獎補是加強農村基礎設施建設、促進城鄉公共服務均等化的重要舉措，也是深化農村綜合改革的一項重大制度創新，有利于調動基層民眾和干部對民主議事的積極性，推進農村基層民主政治建設，運用民主方式解決涉及農民切身利益的問題，增強民主管理的意愿，同時也有利于形成村級公益事業建設多渠道投入的新機制，是構建社會主義和諧社會、統籌城鄉發展的可行之舉。

一、調研地區基本概況

本次調研選擇的蘇南二鎮位于江蘇省蘇州市吳江區西南部，總體經濟發展水平較高，屬蘇南具有較強代表性的地區。其中，震澤鎮總面積96平方公里，轄震澤和八都2個街道辦事處、4個社區居委會、23個行政村、619個自然村。七都鎮南臨浙江省湖州市南潯區城區，行政區域總面積102.9平方公里，其中鎮區面積5.36平方公里。轄七都社區、廟港社區、漁村社區3個居委會、22個行政村（見表1）。

表1 蘇南二鎮基本情況

二、蘇南二鎮“一事一議”財政獎補實施概況

蘇州市自2010年起開展村級公益事業建設“一事一議”財政獎補工作，蘇南二鎮按照中央、省和市的部署要求，強化組織領導，堅持民主議事，精心組織實施項目，有力促進了一批農民群眾直接受益的村內公益事業項目的建設，得到了基層廣大農民群眾的衷心擁護，政策惠民效應十分顯著。2013年，蘇州市農村綜合改革領導小組辦公室、中共蘇州市委農村工作辦公室與蘇州市財政局聯合下發 《蘇州市村級公益事業建設一事一議財政獎補項目和資金管理辦法》，旨在進一步強化全市村級公益事業建設“一事一議”財政獎補項目和資金管理，提高財政獎補工作的科學化、制度化、規范化水平，提升民眾參與村級公益事業建設的積極性。從整體效果來看，以中央財政大力支持為基礎，江蘇省省級財政逐年加大投入力度，由2008年的3175萬元增加到2013年的12.6億元，蘇州市也積極調整財政支出結構進行資金配套。同時，鼓勵村集體投入，引導農民按政策投資投勞，倡導社會各界捐助。僅2014年，“一事一議”財政獎補項目資金投入就達7966萬元，其中公共財政投入2340萬元，占29%，集體、農民和社會捐助等投入5626元，占71%。財政獎補充分發揮了“四兩撥千斤”的作用，表明政府主導和集體廣泛參與、社會捐資贊助的村級公益事業投入機制初步形成。

為深入了解“一事一議”財政獎補政策的具體實施情況，課題組對震澤鎮下轄的齊心村、龍降橋村以及七都鎮下轄的隱讀村進行了實地調研，與當地村干部進行交流并通過調查問卷的方式對農戶進行訪談。2014年，七都鎮加大對農村公益事業的投入，全鎮農村公益事業投入達1000萬元，共興建農橋9座，財政總投資達198萬元；村級公益事業建設“一事一議”財政獎補項目3個，總投入138萬元，財政獎補80萬元；村級財政轉移支付89.49萬元，各類涉農補貼發放478.79萬元。在震澤鎮23個村的“經濟競賽”排名表中，讓人眼前一亮的要數齊心村的增幅。其中2014年，該村村級可支配收入超500萬元，同比增長100%，增幅名列首位。2009年，齊心村投入175萬元建造了2900平方米集宿樓；2012年又投入248萬元建造了2650平方米標準廠房；2013年，15430平方米的標準廠房建成投用。5年來，村里先后投入1386萬余元，建立經營性物業2.1萬平方米。2014年，村里又投入資金，建造了3000多平方米標準廠房。截至2014年底，齊心村已擁有標準廠房和集宿樓2.5萬平方米，物業性資產1800萬元。這些不動產每年為齊心村帶來250萬元的物業收入，而且逐年遞增。齊心村是震澤鎮的東大門，并且緊臨318國道，其便利的區位與交通優勢為村級工業發展創造了條件。除此之外，村里制定的“居住往里、工業往外”思路與發展物業經濟的整體規劃相契合。另外，為進一步落實“一事一議”財政獎補政策，震澤鎮龍降橋村改黨員議事會為黨群議事會，將農民群眾納入村委會議事決策序列，創造性地將“一事一議”引入常規村務決策，提高了村級公益事業的科學性，改善了黨群關系。

表2 七都鎮隱讀村村內公益設施建設感知分析

針對財政獎補政策實施前期存在的項目庫建立不完善、資金使用不夠規范、選定項目程序及檔案資料不夠完整等問題，七都鎮政府制定了“一事一議”財政獎補程序化申報流程，為每一申報項目建立獨立的項目檔案，以促進村級公益事業財政獎補工作的科學化、制度化。①參見 《江蘇省村級公益事業建設一事一議財政獎補項目檔案》（規范文本）。其申報流程主要包括:（1）民主議事。針對農民最需要的、與農民關系最緊密的設施項目，村內召開由村民代表、黨員代表和村干部共同參與的申報決策，民主決定是否進行項目申報。（2）申請立項。立項前對申請財政獎補的設施以新建、修建和擴建加以區分，對投資投勞標準進行劃分，擬定籌資籌勞方案，并附加項目建設前的圖片資料，鎮政府審議通過后公開招標。（3）資質審查。對中標單位的法人資質、注冊資金進行審核，并對招標（議標）會議進行記錄，審查通過后雙方簽訂施工合同。（4）項目決算。施工結束后承接單位上報項目決算明細表，對項目內容、單位、數量及單價進行準確核算。（5）竣工驗收。村委會對施工完畢的項目進行功能性檢驗，撰寫驗收情況及結論。（6）資金撥付。項目驗收完畢，建設單位向鄉鎮政府申請資金撥付。（7）資產移交。七都鎮政府建設完畢的項目以資產移交的形式轉接給村委會，由村委會掌握其所有權。（8）落實管護。村委會負責財政獎補設施的具體管護工作，并由工程管護人員進行專項監督。可見，七都鎮農村公益設施財政獎補政策正走在規范化的道路之上，村內基礎設施數量得以增加，質量得到保證。在對七都鎮隱讀村進行實地調研過程中，村民普遍認為村內公益事業活動比往年增多（見表2），其中認為村內公益設施有明顯增加的有59戶，占47.2%。對村內修路建橋、公共場所、農田水利等設施建設持“非常滿意”和“比較滿意”態度的村民占村內總人數的65%（見圖一，下頁）。95%的村民認為財政獎補政策對村內公益設施建設和村內環境提升起到了促進作用。

三、蘇南二鎮財政獎補實施存在的問題

“一事一議”財政獎補政策的實施，使得蘇南二鎮村級公益事業建設得到較快發展，農村基礎設施不斷完善，城鄉差距進一步縮小，城市與鄉村進一步整合。隨著財政獎勵政策的實施，江蘇南部兩個鄉鎮的公益事業建設迅速發展，但在政策深入實施的過程中還存在一些問題，財政獎補制度也有不合理之處。

（一）村民對財政獎補政策缺乏了解

“一事一議”財政獎補是直接面向基層且受農民群眾支持的農業政策。據調查，蘇南二鎮存在宣傳力度不到位的問題，主要反映在農民群眾不了解財政獎補的相關政策。從表3（下頁）中可以看到，蘇南二鎮村民對財政獎補政策缺乏了解，60%左右的民眾對財政獎補的補助辦法、資金使用以及籌資籌勞標準很不了解，而這恰恰屬于財政獎補政策的核心內容，如現狀得不到改善，將影響民眾對村級公益事業建設的參與熱情，公益事業建設的民眾滿意度將大大降低。此外，村內的黨員及群眾代表也對獎補政策一知半解，不能系統地指導村民。農民群眾對政策不了解，村民代表對政策沒吃透，將導致財政獎補政策的執行遭遇梗阻，農民群眾的切身利益也得不到有效保障。

圖一 隱讀村村民對村內修路建橋活動的滿意度

表3 蘇南二鎮對財政獎補政策了解情況

（二）獎補項目與村民意愿存在非對稱性矛盾

“一事一議”財政獎補政策之原意在于補助建設農民急需的、迫切要求的公益事業①村級公益事業“一事一議”財政獎補制度，是針對我國當前及今后村級公益事業發展的總體趨勢與特點，探索依靠中央政府、各級地方政府、農村集體、村民和社會各界多力量解決村級公益事業建設問題，改善農村的經濟、社會、環境衛生的一項重要政策。設施，并鼓勵村民參與投資投勞，以滿足村民對公共服務設施建設的基本需要，并在籌資籌勞的過程中不斷培育農民的參政意識與公共精神。然而，在財政獎補政策具體執行的過程中，民意往往遭到阻攔，民眾呼聲不斷但決策部門了解不到；設施建設有時取決于縣領導、村干部的主觀判斷；設施種類、數量、布局與實際需求相去甚遠，設施使用率不高，造成了財政資源的浪費。在實地調研過程中，調查人員以村內道路、小型農田水利設施、村民活動中心、村容村貌、飲水安全和治安聯防為內容向村民征詢意見，其中飲水安全和治安聯防成為村民反映最為強烈的公益項目，占樣本總量的55%（見圖二，下頁）。飲水安全是村民普遍關注的問題，而這與現存的道路建設、村容村貌的獎補偏向相違，容易造成設施過剩與不足并存的尷尬局面。

（三）財政獎補投入差異較大

由于區域和區域、農民和家庭之間的能力差異較大，難以通過相對統一的“一事一議”制度來規范農村集體公益事業的建設，即使三分之二以上的農民同意開展農村集體公益項目的建設也容易形成部分農民不滿意的情況。我們在實地調查中發現，同一村莊內也存在經濟條件差異較大的農戶，在七都鎮隱讀村，相對較富裕的農民不再只是為了滿足公益項目的功能，而是提出了一些準公共性質的業務需求，甚至愿意承擔大型集資責任。而較貧困的家庭，農民的意愿仍然集中于修繕農田水利、解決交通問題，但受制于貧困，籌資籌勞能力和意愿不強烈。同時，村際經濟實力高低成為公益事業建設農戶參與的影響因素之一，在經濟較發達的震澤鎮齊心村，由于多年的建設和政府投資，生產生活條件更加完善，通常與經濟發展形成良性互動。村內群眾為開展公益事業項目建設籌資籌勞的意愿并不強，積極性較低。一些人認為，無論如何，不會依靠項目建設來獲取豐厚的財富，所以對決議、融資的參與度不高。在其他兩個相對貧困的村莊里，群眾渴望通過公益項目建設道路以實現富裕，顯著改善生產生活條件，掃除本地發展的基礎性障礙，因此參與議事決事的主動性和積極性都非常高。

圖二 蘇南二鎮村民對公益事業項目的需求程度

四、“一事一議”財政獎補實施存在問題的原因剖析

（一）“一事一議”制度執行遇阻

現階段，“一事一議”在多數情況下流于形式化，并沒有實現為農民提供公共產品的目標，甚至出現“制度失靈”的典型癥狀。其主要原因在于對我國農村發展基本模式缺乏判斷力，導致制度安排和經營環境不協調。改革開放以來，我國農村經歷了前所未有的劇烈變化，村集體功能不斷減弱，農戶差異化增強。[1]農村富余勞動力大規模轉移，農村公益品供求之間的差距日益擴大，使農業政策環境面臨較大的不確定性。農業支持體系不斷強調實用性。然而，我國“三農”復雜環境的多樣性、動態性和內生性質決定了“一事一議”體系存在先天缺陷，并直接影響其可操作性，阻礙了制度設計初衷的有效實現。從政策宣傳角度來看，村級公益事業建設的公開程度依舊不高，村民對宣傳動員和參與監督的呼聲較高（見表4）。此外，從人口比例來看，調研中發現蘇南二鎮村民以婦女、老人及兒童為主。以震澤鎮為例，在300份調查樣本中，男性占47.33%，女性占52.67%；年齡為18～50歲的占48%，50歲以上占52%；受教育程度在初中及以下的占79.67%。這都反映出當前農村人口中留守老人、婦女以及兒童占比較大。由于這些村民年齡較大或較小，文化素質較低，對政策的宣傳理解接受能力較差，這給當地村干部的政策宣傳帶來一定的挑戰，也給 “一事一議”的議事程序帶來一定阻礙。

表4 蘇南二鎮村民對政策宣傳必要性的態度

（二）村民意愿上傳存在制度漏洞

從制度的運行程序看，在“自下而上”需求表達機制的構建上強，在“自上而下”決策機制的規定上也強，運行過程中以下因素影響了決策的確定：一是各級決策者能力的大小和個人喜好；二是決策受監督程度的強弱；三是各級政府和政府對項目和目標的偏好;四是財務狀況的差異;五是政府部門的劃分和博弈的結果等。這些因素將有可能否定或部分否定農民的實際需求，最終會出現供需偏差，導致供應失靈。從長遠來看，農民決策自主權的缺乏，將會阻礙農民參與決策，降低農民參與民主管理的意愿。實際工作中，在一些地方仍存在個別村干部隨意決策、鄉鎮政府盲目指導等現象；對于農業等政策，繼續實行“從上到下、從外到內”的模式，體現的是少數人的意志而不是“集體選擇”的結果。因為程序規則，抑制了群眾參與民主決策的自主性。[2]另一方面，即使農民意愿通過村民大會或村民代表大會的討論、決議得到了充分表達和保障，但在農民提出意愿之后，仍要報經各級政府層層審批。如果政府決策部門認為公眾不能滿足政府的公共政策心理預期，或與區域長期發展規劃不一致等，就可能導致村民自我決策項目得不到支持。目前尚未形成對制度規則的標準化和有效制約，當以需求為導向、面向供應的對接出現脫位時，民眾的民主決策自主性、主動性將會遭受挫折。

（三）村際經濟水平差異較大

“一事一議”財政獎補對于農村公益事業項目建設來說是重要的資金來源，也是構建和完善基層民主制度的重要措施。村際投入差異使得政策執行的力度不夠。作為一項支農政策，中央根據全國農村的平均狀況預設獎補細則，政令從下發至地方，總會有些許的“不適應”。①安瑾瑾：《村級公益事業一事一議財政獎補制度建設研究》，山東農業大學碩士學位論文，2012年，第23～25頁這種“不適應”在蘇南地區更為明顯，較其他農村地區，蘇南部分鄉鎮的城鄉一體化和經濟發展水平較高，村級公益事業設施建設進展迅速，但也有一些村經濟水平相對較低。以震澤鎮齊心村為例，村內道路已修繕完畢，基礎設施建設較為齊全，村民幾乎不參與投資投勞，原因在于資金大多出自村集體收入，這些收入主要包括企業捐助和土地租金。而村內企業數量相對較少的龍降橋村則更為重視黨群議事會的作用，并將財政獎補作為村級公共服務設施建設的資金保障。可見，財政獎補投入差異較大的根源在于村級經濟實力的差距，而這一差距導致的財政獎補政策執行力度的不同給農村民主建設帶來一定影響，也便出現了調研中發現的龍降橋村村民對村內事務較為了解并積極參與，而齊心村村民大多都不予理睬的現象。

五、結論與政策建議

通過對蘇南二鎮的實地調研以及后期的調研資料整理和數據分析，對“一事一議”財政獎補政策在震澤鎮、七都鎮的實施情況有了初步了解。結合從互聯網收集到的現實資料，我們得出以下結論：“一事一議”財政獎補政策在蘇南二鎮得到有效開展，并取得較好的成果，公益事業設施、環境得到革新與完善，農民生活水平得到較大提升。但在政策執行過程中也存在著蘇南地區獨有的問題與困境，通過對問題原因的剖析，我們認為應從以下幾個方面予以改善，以促進財政獎補政策得到更好實施。

（一）強化對村干部及村民的多方面培訓

財政獎補制度中的重要要素，包括作為機構的政府和村社集體，以及作為個體的農民群眾。在提高政府和村社集體的機構素質方面，應樹立統籌城鄉發展的理念，轉變政府 “由外及內、由上到下”的包辦和全能觀念，形成正確的政績觀和績效觀，真正做到信任群眾的自我管理能力，增強發動、宣傳、組織、引導農民群眾的工作能力，提高農民群眾民主決策實施的能力，加強總體宏觀調控能力，更重要的是注重指導而不是強制，注重偏好而不是代替，注重信任而不是放任自流。村集體的組織素質由村干部的個人素質所決定，要強化村干部發展意識、提升村干部的工作能力、優化村干部的工作方法，在項目選擇、基金管理、項目質量等方面出臺系列規定，加強村干部和集體意識的監督管理。農民群眾個人素質的提高，主要在于開智明理。[3]通過政策的宣傳和解釋，使農民能夠充分理解、接受和使用財務獎勵制度來執行決議，能夠在一些村規鄉約的影響下，消解宗姓勢力中的不利因素，以大多數人的利益為旨歸，有效行使民主權利。同時，還應在村社區為群眾建立一些土地、種子等方面的適當補償機制，建立良好的協調機制，盡力縮短公共產品的建設過程，消除由于占地、損毀等帶來的工作阻力，促進農村社會的和諧穩定。

（二）加強財政獎補相關制度建設

在操作程序方面，要完善規劃、融資、報告、審批、建設、驗收和村民程序等相關制度，與此同時要堅持“建管并重”的原則，明確“一事一議”公益設施的所有權，改進項目管護制度，確定養護主體的責任，明晰管護資金來源，探索建立有利于村級公共設施運行和維護的長效機制。具體來說，在議事過程中，提議什么，建議什么，討論什么，如何討論，應該有具體的規定；在項目報告、項目審批、項目宣傳、項目建設和項目管理各個環節都應制定具體的議事程序，保證公平、公正和公開；實行財務和村務公開，廣泛聽取群眾的意見；明確規定獎勵補償條件、政府補貼比例以及各級政府分配的資金比例；同時也要明確違規行為的處罰方式。在資金管理方面，省級主管部門可以制定資金管理辦法，建立資金配置控制機制，靈活設定結算方式，推進公益事業項目建設進程。縣區綜改辦要經常對各鄉鎮項目建設開展技術指導和專項檢查。縣各級職能部門必須在相應項目驗收后，簽字負責。除此之外，還要建立完善更直接的監督檢查機制，加強村民民主財政管理小組和自我監督質量監督小組建設，鼓勵群眾和社會其他公眾參與輿論監督，強化中介機構、審計檢查、政府督促等外部監督，保持對資金使用和項目建設質量的監督力度，以確保農民民主決策的順利實施。[4]

（三）放寬農民自籌的限制條件

根據實際經濟發展水平，為當地農民籌集資金給予更大的靈活性。將中央政府掌握的決定農民籌資籌勞限額的權力逐步下放給地方政府，由地方政府根據總體經濟發展水平以及農業和農村經濟水平設計出更合理的籌資籌勞限額度，并將此額度作為大部分地區必須遵守、必要時可上下波動的指導標準。這種權力下放要體現“三個靈活”，這與以前的政策考慮不盡一致。“第一個靈活”指的是在城鄉總體經濟較為發達、縣鄉政府和村集體有雄厚的經濟實力的地區，要反其道而行之，逐步減少農民的籌資籌勞額度，直至取消農民籌資籌勞額，鼓勵基層政府增加投資，調整政府分配政策，增加政府對農村公共產品的投資，實現政府主導的系統設計。①謝洲：《農村公共品供給一事一議財政獎補制度研究：以重慶市為例》，西南大學博士學位論文，2012年，第 92～93頁。“第二個靈活”指的是在農民群眾自身經濟條件較好、參與活躍非常高的地區，通過基層政府和干部的引導，由農民群眾通過民主會議的討論與反復博弈，最終形成公議通過的籌資籌勞限額標準，不限于政府規定的現有限額。但這需要更嚴格地實施村民民主管理制度，以確保村民享有充分表達個人意見的權利，要防止村民會議議事陷于久拖不決的情況。“第三個靈活”指的是在縣鄉政府的整體財政實力和農民整體經濟水平均有欠缺的地區，以及集中連片貧困地區，實行農民群眾低籌資籌勞或不籌資只籌勞，甚至是不籌資不籌勞而由省市級政府籌資籌勞且承擔主要投入的獎補制度。

[1]蔣滿霖：《我國農村公共產品供給與農民負擔研究》， 《南京農業大學學報》（社會科學版）2003年第3期，第35～37頁

[2]曲延春：《農村公共產品供給與公共財政的建立》，《山東社會科學》2008年第5期，第56～57頁

[3]彭長生：《“一事一議”將何去何從：后農業稅時代村級公共品供給的制度變遷與機制創新》,《農村經濟》2011年第10期，第8～9頁

[4]項繼權 李曉鵬：《“一事一議財政獎補”:我國農村公共物品供給的新機制》，《江蘇行政學院學報》2014年第2期，第115～117頁

Implementation Effects of Financial Subsidy Policy of Village-level Public Welfare:Observations from Two Towns

Shao Yaqi

The “one thing,one discussion” financial subsidy policy in two towns in southern Jiangsu province has been effectively carried out and achieved good results.Rural public welfare facilities and local environment has been improved and farmers’living standards have been preferred.There are also some problems and implementation difficulties in the process of policy implementation.Therefore,we could strengthen the training of village cadres and the villagers in many areas,reinforce the construction of the relevant system of financial awards complement,and relax the restrictions imposed by farmers.

financial subsidy,rural public welfare and service,issues concerning “agriculture,countryside and farmers”

河海大學公共管理學院 江蘇南京 211100

*該標題為《重慶社會科學》編輯部改定標題，作者原標題為《蘇南二鎮一事一議財政獎補實施狀況及其影響因素》。