基于公共政策執行過程模型的“限塑令”執行影響因素分析

摘 要 為了減少白色環境污染，2008年國務院出臺政策，在全國范圍內實行了“限塑令”。政策實行至今9年，取得了一定的成果，但是在執行力度和效果上仍未能達到政策制定的預期目標。究其原因，主要在于政策執行過程中的影響因素較多。因此，本文將運用T·史密斯的公共政策執行過程模型理論，對影響“限塑令”政策執行的因素進行具體分析，并提出完善建議。

關鍵詞 政策執行 限塑令 過程模型

作者簡介：倪娜，西北大學公共管理學院。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.261

一、T·史密斯的政策執行過程模型理論

公共政策執行是公共政策系統中與政策制定、政策評估、政策終結等并行的重要環節之一，是在公共政策制定出臺之后，正式在社會實踐中操作的階段。在政策的執行過程中，會出現很多主觀或客觀的因素，使得政策不能達到預期的目標，出現方向偏離或效果打折扣的現象。因此，學者們從不同的角度歸納出多種影響政策執行因素的模型，用于解析和提高公共政策內容的執行能力。其中，最先提出影響政策執行因素及模型的是T·史密斯，其代表理論為政策執行過程模型。

T·史密斯認為，影響政策執行的重要因素有：理想化的政策、執行機構、目標群體和環境因素。理想化的政策即政策的目標、內容和規定的可行性和可操作性符合實際；執行機構即負責政策執行的單位的特性；目標群體即受政策指導或影響的對象的特性；環境因素即文化、社會經濟與政策環境的影響。這四方面影響因素在政策執行過程中都是需要加以分析的。

人們普遍認為，制定好“理想化的政策”是最重要的階段，政策執行只是照章辦事，不會出問題，因此忽略了政策執行分析中的其他三個因素的影響。而事實上，公共政策在執行過程中，由于各種因素的影響，經常會偏離預期的理想化狀態，出現各種問題。

本文以“限塑令”政策的執行為例，基于政策執行過程模型理論分析公共政策執行過程中影響政策成敗的四因素，并以此為基礎提出相應的改善建議。

二、“限塑令”政策背景及執行情況

隨著社會的高速發展，塑料購物袋的使用在人們的日常生活中隨處可見，為消費者提供了很大的方便，但是由于不當的使用及處置，也造成了嚴重的環境污染。2007年12月31日，國務院下發了《國務院辦公廳關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》，即我們所說的“限塑令”。通知規定“從2008年6月1日起，在全國范圍內禁止生產、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋” ；“自2008年6月1日起，在所有超市、商場、集貿市場等商品零售場所實行塑料購物袋有償使用制度，一律不得免費提供塑料購物袋” 。

政策出臺后，在全國各地相關管理部門的監督管理下，市場上塑料袋的流通狀況明顯改善，對消費者和商家的日常銷售和使用塑料袋有了很大的影響。但是隨著政策執行至9年后的今日，在大多數公眾場合中，塑料袋似乎卷土重來，各式各樣的袋子隨處可見，顯而易見，“限塑令”的執行過程中出現了問題，以至于并未達到政策制定時預期的效果。

三、“限塑令”政策執行的影響因素分析

“限塑令”政策執行過程當中所呈現的問題，除了在制定政策的階段理解有誤以外，還應該是由多方面因素影響造成的。根據T·史密斯的政策執行過程模型進行分析，影響“限塑令”實施的重要因素具體如下：

（一）理想化政策因素

政策在制定過程中要達到“理想化”的程度，首先要確保即將制定的政策預期目標符合實際，制定的內容合理化，相關規定的要求明確可行，操作性強。通過這一點來分析，首先，“限塑令”的政策目標是減少污染，保持社會與生態的平衡，堅持可持續發展，該政策的目標符合我國實際發展要求。其次，該政策的核心內容——禁止0.025的塑料袋和有償使用——也是經過論證，較為合理的。然而，在具體規定和要求方面，“限塑令”政策的規定只是禁止了塑料袋的一個型號，并對其他類型的袋子提出了有償的要求，卻沒有明確的針對范圍和詳細的衡量標準，在實踐中的操作性不強，嚴重影響了政策的實際執行力度。

（二）執行機構因素

政策的執行機構是負責政策執行的政府機關或單位，是政策執行的主體，首先必須對主體范圍有明確的指定，其次要規定其執行責任。但是從“限塑令”的《國務院辦公廳關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》原文中可以看出，文件的發文對象是“各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構”，在文件中對各相關單位的職責要求規定為“地方各級人民政府負責本地區限產限售限用塑料購物袋工作，要高度重視，加強領導，周密部署，精心組織各職能部門制訂具體辦法并抓好落實。發展改革、商務、質檢、工商等部門要各司其職、各負其責，通力協作、密切配合，確保各項限產限售限用措施落實到位?！?對于政策執行的主要主體和協助主體未明確規定，每個相關部門的職責也大多使用“盡快”、“盡力”、“加大力度”、“加強管理”等詞匯，缺少明確的權責分工，執行部門很難確認核心執行單位是誰，也不能確定需要和哪個部門進行配合，導致政策不能有效執行。

（三）目標群體因素

目標群體是指公共政策作用和影響的對象。作為“限塑令”政策，其目標群體就是所有使用塑料袋的消費者以及生產或銷售使用塑料袋的商家。不同消費者和商家個人的素質高低和環保理念的不同，對“限塑令”政策的執行也具有很大的影響。比如，塑料袋生產商家在實際利益的驅動、且沒有明確處罰后果的前提下，很有可能繼續生產或加大其他型號塑料袋的生產；消費者沒有環保理念，認為花不到五角錢為自己帶來方便沒有什么不對，并不認為自己使用塑料袋會給社會帶來危害；類似各種原因，都會影響政策執行的效果。

（四）環境因素

環境因素是影響政策執行的，文化方面、社會方面、政治方面或經濟方面的環境，是政策執行的外部因素。“限塑令”政策在執行過程中對群眾的日常生活來說帶來的更多的是不便，因此政策缺乏民眾的響應，這體現了社會環境因素的消極影響。同時，“限塑令”在執行和監督方面都沒有明確的規定，也并沒有得到相關執行部門在思想上的重視，導致政策執行多年都未達到理想的效果，這是政治環境方面的缺失。

因此，基于以上政策執行過程模型相關因素的影響，“限塑令”在實際執行過程中并沒有取得預期的成果。

四、完善“限塑令”政策執行的建議

對于“限塑令”政策執行過程中的問題，我認為可以從以下幾個方面進行完善：

（一）加大宣傳，改變公民觀念

政府應該對“限塑令”的政策加大宣傳力度，使廣大的人民群眾和各級政府從思想上更加重視，切實認識到塑料袋導致的“白色污染”對人的身體和對社會的危害，從根本觀念上改變，樹立環保意識，不要為了一時之需影響長遠的利益，從源頭減少杜絕塑料袋的使用。

（二）落實責任，加強部門合作

應細化“限塑令”政策的相關規定，明確政策的主要執行部門和協作部門，提高政府執行部門的思想重視水平，確定政府相關部門的職責劃分，落實工作權責。同時，加強核心責任部門和輔助責任部門的合作機制，從合法、合理的角度規范行為，做到有效執行。

（三）加強監管，提高執行效果

除了確定政策執行的主體和職責以外，還應該加大監督的力度。明確規定政策執行的監督部門以及相關職責，同時成立社會監督機構。通過政府部門與社會組織的寫作監督，對“限塑令”的政策執行過程進行監管，從外部強制進行影響，提高政策執行的效果。

注釋：

國務院辦公廳關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知.http：//baike.so.com/doc/5567624-5782770.html.

參考文獻：

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