新《環保法》的一些啟示

徐志剛　巫佳祐

摘 要 新《環保法》時隔25年之后經歷了4次修改，于2015年1月1日正式實施。新《環保法》在實施過程中，更具有人性化，監管模式也發生了變化，但也面臨著諸多問題和挑戰。新《環保法》共7章70條，其中有不少的亮點，但其也面臨著實施過程中出現的問題和挑戰。本文對其相關問題做了一點探討，以便更好的促進新《環保法》的實施，從而推動生態文明建設，實現我國可持續發展的國策。

關鍵詞 新《環保法》 建設 生態文明

作者簡介：徐志剛、巫佳祐，江蘇優博律師事務所。

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.259

伴隨著我國經濟高速的發展，我國已經成為世界上第二大經濟體，但是隨之而來的環境問題卻是越來越嚴峻，這是我國不可回避的問題。為此，我國在2015年1月1日頒布實施了新《環保法》，希望通過嚴格的處罰制度遏制日趨嚴重的環境問題。從新《環保法》中規定的按日計算上不封頂的處罰方式、企業黑名單制度的確立等可以看出我國對治理環境問題的堅決態度。經濟發展是我們需要的，但青山綠水也是我們需要的，二者需要達到一個平衡，從而推動生態文明建設，實現我國可持續發展的國策。

一、新環保法的亮點所在

（一）立法理念的改變

舊《環保法》主要目的是為了促進當時的經濟發展和社會的發展，立法時以經濟發展為首要原則，而在新《環保法》中，通過建立合理的考核機制、環境信用等制度，來有效地實現生態文明建設，可見在新《環保法》起草時，是以此為核心的。新《環保法》在立法理念與舊《環保法》有著根本性的不同，在生態文明的理念作用下，新《環保法》在原則、體制、制度等方面更能體現環境保護意識，以更好地促進我國的生態文明建設。

（二）環境保護優先原則的確立

在新《環保法》的基本原則中納入了環境保護優先原則，這是新《環保法》中的一大亮點。新《環保法》中相關法條明確規定，生態文明建設的核心在于環境保護，經濟發展需要環境保護作為前提，經濟發展理應考慮其對生態環境的影響，不能犧牲環境來換取經濟的一時發展。環境保護優先原則是世界各大國的共識，也正在取得越來越多國家的認可。歐盟諸國倡導經濟發展與環境發展協調同步，美國則在環境保護方面采用了法律的禁止性規定，比如在《荒野法》中就提出機會禁止所有的機動車在荒野中行駛，或者是禁止荒野中進行開發活動。再例如，美國曾發生過著名的小魚壓倒大壩案——田納西河里生存著一種叫蝸牛鏢的瀕危小魚，對人類來說毫無經濟價值或觀賞價值，而當時政府已經投入了一億美金修建“泰利庫大壩工程”，一旦修建完成，將會令蝸牛鏢的處境岌岌可危。在經濟利益與生態價值沖突之時，美國的法官最終選擇了生態價值，發出了停工禁令。

（三）懲罰力度的大幅提升

新《環保法》非常重視執法力度，最典型的就是在新《環保法》及其四個配套辦法中規定的按日計算且上不封頂的罰款方式和黑名單制度，使得違法者的違法成本大大提高，企事業單位或者其他類型的生產經營者在法律認知方面也得到很大的提升，有效遏制了很多環境破壞現象的發生。

另外新《環保法》規定國家建立、健全環境監測制度，對于重點排污單位來說，應該依據國家相關規定安裝和使用排污監測設備，記錄好原始數據，一旦發現有惡意篡改或者偽造原始數據，以及通過不正常方式逃避監管的情況，那么相關責任人將會被處以最高15日的拘留措施。再者地方政府在執行環境保護工作時，如果官員采取不重視的態度或者消極履行職責，應當引咎辭職。立法者如此“動真格”，百姓亦戲稱新《環保法》從原來的“面條法”上升到了有“牙齒”的《環保法》。

二、新環保法在實施中遇到的難題

（一）訴訟難的問題

根據《民事訴訟法》和《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，環保公益公訴僅能夠通過法律規定的機關或者組織進行。該規定對環保公益訴訟的主體范圍進行了限定，與環境保護的理念背道而馳。2014年民政部國家民間組織管理局副局長廖鴻在一次采訪中稱，截至當年第三季度末，社會組織在各級民政部門合法登記的規模達到56.9萬，生態環保類就超過7000個人，但是能夠進行環保公益訴訟提起的約為700家。然而在美國和英國，普通公民被法律賦予了公益訴訟權利，加上環境信息公開制度的建立，使得民眾得以有效地參與到環境保護和監督工作中。在我國，立法者限制公益訴訟的主體是為了防止濫訴，更好地節約司法資源，但是也因此我國公民不能成為幫助新《環保法》實際施行的力量之一，司法實務中訴訟數量不多，案件規模太小，均不足以達到保護環境的期望。

（二）執法專業人才的匱乏

在我國，環保部門的執法人力資源結構表現出“倒金字塔”特征，環保力量在中央和省級較大，然而在地方縣、市、鄉等地則非常小。根據有關調查顯示，很多縣級環保局在環保執法方面人員設置還不足兩人，鄉鎮的環保部門可以說是毫無執法力量。但是事實上，區縣、鄉級環保部門是環保執法的前線隊伍，它的執行力量卻存在嚴重的缺乏，新《環保法》在某些地區并沒有起到提高執行力的作用。另外，環境治理對環保工作人員的專業素養要求日益升高，由于區縣人才匱乏，缺乏專業水平高的工作人員，從而導致新《環保法》的執行效果欠佳。

（三）新《環保法》自身的不足

新《環保法》在立法之初，其基本法的地位并未確立，從而導致該法案的權威性不足。尤其是農業、海洋以及國土資源等部門，他們更傾向于使用《水法》、《農業法》等專項法律來架空新《環保法》，于是新《環保法》中有關生態紅線制度、保護生態安全制度的規定僅僅起到了補充專業法律的作用。除此之外，新《環保法》中并沒有實現嚴格的處罰權下放，導致環保部門缺乏處罰權。新《環保法》中針對政府非法庇護企業的行為并未出臺相應的有效措施，來確保執法權的順利實施。endprint

（四） 環境監管體制的不健全

目前我國實施的環境監管體制為分級管理、統一管轄，這種管理方式弊端重重，對新《環保法》的基層實施起到了一定的制約影響。一方面，我國統管的能力有限，其統管機構還需要更加深入的發展，基于此種背景之下，我國的環境監管體制則采用了分級管理的方式。另一方面，行政干預對執法人員的正常執法影響甚大，以至于執法人員的執法無法徹底進行，最終導致新《環保法》的基層實施受阻。

三、對策與建議

（一）突出普法宣傳、造濃氣氛

1.強化基層環境執法人員主題學習普法，大力開展新《環保法》執行案例解讀，業務培訓，收聽收看新《環保法》實施問題講座等活動。通過集中授課指導和座談交流等形式，幫助環保系統工作人員熟悉、掌握新《環保法》各項法律條款，增強依法履行職務的能力。加強對重點企業單位及其負責人的有關環保新法規定、新要求的學習培訓。讓企事業單位和其他生產經營者明白自己在環境保護中的義務及違法排污所應承擔的責任，提高企事業單位環保守法的自覺性。

2.運用“互聯網+”新形式普法。政府可以依托新媒體發起新《環保法》的微信知識競賽的搶答活動。通過文字、圖片、音頻、視頻等多種形式，提供環保工作動態、辦事指南以及新《環保法》中新的環保法規，環保熱點，環保知識，增強群眾環保法制意識。通過新媒體，大大提高公眾對新《環保法》的認識度。

3.堅持日常普法活動。分發新《環保法》，依托環保局網站、各類簡報、各類媒體平臺發布生態環保動態，實時報道新《環保法》宣傳工作狀態，引導群眾投入到新《環保法》的貫徹實施中，更好的提升公眾參與環境保護水平。

（二） 減少政府行政干預

地方政府為了自己的政績，經濟利益成為他們的第一看中點，這種理念直接影響到政府的招商引資，以至于在此過程中并未充分重視生態文明建設，導致經濟發展中產生環境問題。政府環保部門管理方面職能的缺失并不是形成環境污染問題的現實原因，究其本質，是因為地方政府環保部門的管理權不集中，職能發揮較為分散，總體的管理力量非常薄弱，所以，地方的環保部門只能緊跟領導的腳步，在管理上缺乏合理性。為了避免環境污染問題以及管理職能、管理權問題，應由上級環保部門對地方環保部門的負責人直接任命，從而起到加強地方環保部門管理職能和管理權的目的，同時避免地方政府對地方環保部門的干預工作，由此使得新《環保法》得以順利實施。

（三）建立健全生態補償制度

落實科學發展觀是建立及完善補償機制的重要前提，其次還應該采用統籌區域發展的主線，遵循“誰開發誰保護，誰受益誰補償”原則，將創新作為根本動力，著實加強體制、政策以及管理方面的創新，從而選擇科學合理的生態補償模式。建立和完善生態補償機制，其根本目的在于建立和完善政府針對生態的補償和調控模式，以市場機制作用和社會全員參與來構建公平、公正的生態補償機制。通過補償力度的加大，補償機制的不斷發展，生態補償日益法制化和規模化，各個區域的生產、生活、生態走向發展的常態化。就環境問題而言，它的產生具有外部性，其內部性的實現則就在于建立健全的生態補償制度。通過完善的生態保護機制，可以有效的實現生態文明建設。

環境治理手段以及清潔技術紅利的增加，與環保稅立法有一定的關系。環保稅立法之后，環境、經濟等政策與生態文明建設的結合度更高，治理手段以及清潔技術紅利也隨之增加。具體來說，可以增加新的環境稅，開啟生態補償誰，并對現行的資源稅進行優化與調整，例如以按實際產量計稅代替原有的按應稅資源產品銷售量計稅，還應對一些稀缺資源、非再生資源實施增加稅收的政策。利用稅收杠桿的方式將資源開采和使用充分融入到生態環境保護中去，以此來提高環境保護力度和資源開發利用率。此外，資源費征收還會使得生態補償功能的發揮更加徹底。由此可見，環保稅在經濟發展與產業升級之路中起到了一定的調節作用。環保稅的征收，應該較現行的污染費征收標準高，并且征收更為嚴格。還應建立綠色稅收體系，在推動資源環境保護的同時促進生態文明建設與發展。

黨的十七大首次提出“建設生態文明”，與經濟、政治、文化、社會建設共同組成“五位一體”，并將生態文明建設上升到國家發展戰略當中，有效推動了社會主義的發展與建設。在黨的十八大報告中提出了全面建設小康社會的新要求，即大力推進生態文明建設，使得該理念更加深入。人類的可持續發展、國家的建設與進步，與生態文明建設息息相關。新《環保法》的實施是生態文明建設的有力保障。只有真正落實了新《環保法》，才可以從根本上建設生態文明，讓我國走向可持續發展的道路。

參考文獻：

[1]常紀文.新環保法遭遇實施難題.經濟參考報.2015.04.08（6）.

[2]孫俊學.新環保法的亮點與挑戰.安全、健康和環境.2015（2）.

[3]潘岳.貫徹落實好新環保法推進生態文明制度創新.環境保護.2014（21）.endprint