突發(fā)公共衛(wèi)生事件信訪問題研究

嚴(yán)紅英　陶志陽

摘 要 因突發(fā)公共衛(wèi)生事件而導(dǎo)致部分相關(guān)利益群體的合法財(cái)產(chǎn)受損，由于沒有相關(guān)損失補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)致使他們的合理訴求難以滿足，從而引發(fā)新的“非訪”、“鬧訪”、“纏訪”及“涉法涉訴”信訪問題。本文認(rèn)為解決此類問題最根本的措施就是完善法律法規(guī)，出臺(tái)詳細(xì)的補(bǔ)償規(guī)定以及推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，對群眾的合法財(cái)產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償和保障；其次，嚴(yán)格依法處置一切以信訪為借口的違法犯罪行為。通過完善法律法規(guī)和嚴(yán)格依法辦事的方式進(jìn)一步引導(dǎo)群體遇事找“法”，而不是遇事找“官”，從而更好地維護(hù)法律尊嚴(yán)、維護(hù)人民群眾合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞 突發(fā)公共衛(wèi)生事件 信訪 法律

基金項(xiàng)目：本文是湖北警官學(xué)院社會(huì)治安治理省級(jí)人文社科重點(diǎn)研究基地2017年度科研項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)2017-1。

作者基金：嚴(yán)紅英，湖北警官學(xué)院副教授；陶志陽，武漢市東西湖疾控中心教授。

中圖分類號(hào)：D632 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.220

信訪，是黨的群眾工作的重要組成部分，是人民群眾 、社會(huì)團(tuán)體為維護(hù)自身權(quán)利和合法利益的一種有效途徑，也是黨和政府聯(lián)系群眾的重要橋梁、傾聽群眾呼聲的重要窗口、體察群眾疾苦的重要途徑。“涉法涉訴”信訪是指當(dāng)事人對刑事執(zhí)法、行政執(zhí)法等權(quán)力部門在問題處理上不滿，認(rèn)為受到了不法侵害或不公平的待遇，從而引發(fā)越級(jí)上訪告狀的事件。近幾年，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，利益分配格局的不斷調(diào)整以及人民群眾法制意識(shí)的不斷增強(qiáng)，通過信訪渠道進(jìn)行利益訴求的各種群體與日俱增，如“拆遷”、“軍轉(zhuǎn)”、“出租車”、“企業(yè)改制”、“投資被騙”、“失獨(dú)”等等信訪、非法上訪群體以及少數(shù)“纏訪、鬧訪”人員，給政府基層組織帶來巨大的工作壓力。最近，信訪人群中又出現(xiàn)了一種新的群體，即因突發(fā)公共衛(wèi)生事件而被政府采取強(qiáng)制措施予以關(guān)停的活禽交易市場商戶，以及活禽遭強(qiáng)制撲殺或者由此帶來市場滯銷的養(yǎng)殖戶。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中財(cái)產(chǎn)損失群體的信訪現(xiàn)狀

依據(jù)我國《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（國務(wù)院令第376號(hào)）（2011年修訂本）（以下簡稱《應(yīng)急條例》）所稱突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。

由于防控人感染H7N9禽流感等疫情的需要，一些城市遠(yuǎn)城區(qū)原本允許交易活禽的市場，被政府部門按照《應(yīng)急條例》的規(guī)定和要求強(qiáng)制關(guān)閉，導(dǎo)致交易市場的經(jīng)營商戶和養(yǎng)殖戶財(cái)產(chǎn)損失嚴(yán)重，對于經(jīng)營活禽的商戶而言，他們的主要損失表現(xiàn)為：一是為了防疫需要，有關(guān)部門必須對商戶們手中的活禽、生產(chǎn)（生活）用具等與疫情相關(guān)的財(cái)物拉走并進(jìn)行集中處理；二是他們經(jīng)營的門店也將被要求強(qiáng)制關(guān)門歇業(yè)，而這些門店都是長期租用的，被關(guān)停后須等到解除疫情預(yù)警后才能照常營業(yè)，在這期間，門店租金還得如期支付，造成沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；三是由于停業(yè)致使他們一時(shí)沒有了收入來源，生活陷入困境。與此利益相關(guān)的養(yǎng)殖戶同樣損失慘重，因?yàn)槊恳淮尾煌潭鹊那萘鞲幸咔榈某霈F(xiàn)，人民會(huì)自覺減少甚至拒絕購買禽類食品，再加上政府往往會(huì)采取相應(yīng)關(guān)閉活禽交易市場的措施，從而造成禽類食品大量滯銷。一旦滯銷，養(yǎng)殖戶就要增加飼養(yǎng)成本；一旦滯銷，價(jià)格也會(huì)隨之下跌，因而大大縮減養(yǎng)殖戶的利潤空間，再加上疫情漫延引發(fā)的活禽大量死亡而造成的經(jīng)濟(jì)損失。今年自“人感染H7N9禽流感事件”發(fā)生以來，各種小道消息使得廣大消費(fèi)者產(chǎn)生了心理性恐慌，涉疫區(qū)域的家禽市場乃至全國范圍內(nèi)的家禽都出現(xiàn)了價(jià)格大幅下降現(xiàn)象，尤為嚴(yán)重的是活禽即使降價(jià)處理也少人問津，一天之間各類市場家禽嚴(yán)重滯銷。養(yǎng)殖戶只能低價(jià)拋售肉禽、提前淘汰種禽、甚至對無法銷售的肉禽、種苗進(jìn)行銷毀，由此也給活禽養(yǎng)殖戶帶來了非常嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。

根據(jù)防疫實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)， 當(dāng)人感染H7N9禽流感等疫情發(fā)生時(shí)， 馬上關(guān)閉活禽交易市場，并對疫區(qū)禽只進(jìn)行捕殺，是防止禽流感病毒擴(kuò)散的最有效的措施，這也是政府部門普遍采取的措施。然而，這一措施也會(huì)對相關(guān)公民的私有財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p失。以往，地方政府為了使防疫工作得到群眾支持，會(huì)從財(cái)政上撥款給予他們一定的補(bǔ)償。然而由于近年來財(cái)政管理越來越嚴(yán)格，法律和政策上又缺乏對他們進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)和具體標(biāo)準(zhǔn)，因此地方政府不敢貿(mào)然撥款補(bǔ)償。從而致使這種特殊群體的利益得不到保障，不僅引發(fā)新的社會(huì)矛盾，而且將來他們對政府的防疫工作抵觸情緒也會(huì)越來越大，并給國家的疫情防疫工作造成新的困難。

不難了解，同絕大多數(shù)信訪群體相類似，該群體的主要訴求是要求政府對他們由于疫情控制而遭受的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)償。為了這種他們自認(rèn)為合理的訴求，他們多次到相關(guān)部門反映情況，但相關(guān)部門卻常常以沒有法律和政策依據(jù)為由拒絕解決，于是他們又多次聚集在一起到地方政府和信訪部門上訪，但依然沒有得到肯定答復(fù)，在此過程中有的人甚至遭遇了各級(jí)部門之間的來回踢皮球，久而久之，在他們內(nèi)心積累的不滿情緒越來越強(qiáng)烈，少數(shù)人受一些“非訪”、“涉法涉訴”信訪群體的影響，為給當(dāng)?shù)卣块T施壓，他們揚(yáng)言要在“兩會(huì)”等重大活動(dòng)期間進(jìn)京非法上訪，從而給基層維穩(wěn)工作帶來更大的工作壓力。

二、引發(fā)此類群體集中信訪甚至“涉法涉訴”、“非訪”的原因分析

（一）造成此類信訪問題的根本原因在于相關(guān)政策和法律對接上存在一些漏洞，以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的滯后

1.《憲法》對于政府處理公民的合法私有財(cái)產(chǎn)有明確的實(shí)行“征收或者征用”并給予“補(bǔ)償”的要求。《憲法》第十三條：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”、“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”可見，《憲法》對于政府處理公民的合法私有財(cái)產(chǎn)，有著明確的實(shí)行“征收或者征用”并給予“補(bǔ)償”的程序要求。

2.《物權(quán)法》里的“征用”是否包括防疫中政府對公民合法私有財(cái)產(chǎn)采取的強(qiáng)制措施，缺乏相應(yīng)的司法解釋。《物權(quán)法》第四十四條：“因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)”、“單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。”endprint

由于政府在防疫工作中采取的“關(guān)門停業(yè)、封閉場所、沒收工具、撲殺家禽”等強(qiáng)制措施，往往沒有走“法律規(guī)定的程序”，政府工作人員到現(xiàn)場之后就把公民私有財(cái)產(chǎn)處理掉了。因此防疫工作中政府對公民私有財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制措施是否屬于“征用”，也缺乏一個(gè)司法解釋。這是一個(gè)漏洞，沒有很好體現(xiàn)《憲法》在防疫工作中保護(hù)公民合法私有財(cái)產(chǎn)的精神。

3.《傳染病防治法》沒有將防疫中的強(qiáng)制措施看作是“征用”，漏洞被放大。

《傳染病防治法》第四十二條：“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織力量，按照預(yù)防、控制預(yù)案進(jìn)行防治，切斷傳染病的傳播途徑，必要時(shí)，報(bào)經(jīng)上一級(jí)人民政府決定，可以采取下列緊急措施并予以公告：

（1）限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動(dòng)；

（2）停工、停業(yè)、停課；

（3）封閉或者封存被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品以及相關(guān)物品；

（4）控制或者撲殺染疫野生動(dòng)物、家畜家禽；

（5）封閉可能造成傳染病擴(kuò)散的場所。”

這一條描述的是政府可以采取的強(qiáng)制措施，但沒有提及造成的公民私有財(cái)產(chǎn)損失如何補(bǔ)償。

《傳染病防治法》第四十五條：“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，根據(jù)傳染病疫情控制的需要，國務(wù)院有權(quán)在全國范圍或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)，縣級(jí)以上地方人民政府有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲(chǔ)備物資，臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備。緊急調(diào)集人員的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定給予合理報(bào)酬。臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”

這一條也沒有把防疫強(qiáng)制措施納入“征用”的范疇。也就是說，防疫強(qiáng)制措施造成的公民私有財(cái)產(chǎn)損失，沒有相應(yīng)的補(bǔ)償規(guī)定。而且與《傳染病防治法》相關(guān)的《傳染病防治法實(shí)施條例》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》也未對防疫工作中的強(qiáng)制措施造成的公民私有財(cái)產(chǎn)損失做出補(bǔ)償規(guī)定。這正是地方政府想補(bǔ)償卻沒有法律依據(jù)的原因。

可見，以上法律中存在一個(gè)關(guān)鍵的缺口，即：政府在防疫中對公民合法私有財(cái)產(chǎn)采取的強(qiáng)制措施應(yīng)屬于“征收或者征用”公民合法私有財(cái)產(chǎn)的司法解釋。這導(dǎo)致公民的合法私有財(cái)產(chǎn)在防疫中沒有得到法律的有效保護(hù)，從而造成了群眾利益受到侵害后大量上訪，而地方政府缺少撥款補(bǔ)償依據(jù)的現(xiàn)象。

4.我國保險(xiǎn)體系中關(guān)于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的商業(yè)保險(xiǎn)不完善，對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的覆蓋率很低。我國是一個(gè)耕地面積比較大的農(nóng)業(yè)大國，在我國的經(jīng)濟(jì)成分中，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占有很重要的地位。我國又是世界上自然災(zāi)害較為嚴(yán)重的國家之一，因而轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和養(yǎng)殖中的巨大風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)成果不遭受意外損失就顯得尤為重要。由于我國社會(huì)保障體制尚不完善，目前農(nóng)村的自然災(zāi)害補(bǔ)救渠道主要依賴國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，商業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)救占比非常低，且不說這類支付數(shù)量有限，僅在國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中，對因公共衛(wèi)生事件而發(fā)生的財(cái)產(chǎn)損失又似乎不在其列，這類財(cái)產(chǎn)損失如何補(bǔ)救，這也或許也正是困擾保險(xiǎn)行業(yè)的一個(gè)難題。

（二）一些基層組織化解問題的責(zé)任和能力有待提升

基層工作是直接面向群眾的窗口，也是政府工作的最終落腳點(diǎn)，是黨和政府的政策真正貫徹實(shí)施的部門。群眾對黨和政府的信任和擁護(hù)往往是在與基層組織的接觸中形成的，因此，基層組織的能力不強(qiáng)，辦事不力會(huì)直接影響到政策實(shí)施的效果。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中真正與群眾打交道的就是基層，群眾的合法訴求能否如實(shí)向上反映，傳遞群眾合理聲音的渠道是否暢通、各基層部門的合作是否無縫對接，上級(jí)機(jī)關(guān)是否了解真實(shí)的民意，這都來自于基層。而現(xiàn)實(shí)中，一些基層組織在疫情控制中工作不細(xì)致，對強(qiáng)制處置的群眾合法財(cái)物不登記、不統(tǒng)計(jì)，對相關(guān)法律規(guī)定講解不清楚，采取哄騙手段，給群眾留下“事后討債”的話柄。當(dāng)群眾在疫情后反映困難和訴求的時(shí)候，一些部門相互推諉、互相踢皮球，讓群眾在幾個(gè)部門之間來回多次往返跑，最終又都以各種理由推脫責(zé)任，從而使群眾不滿情緒迸發(fā)，刺激他們鬧訪、群體上訪、非法上訪。

（三）受其他非法上訪成員“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)的影響

當(dāng)前非正常上訪、違法上訪呈井噴式高發(fā)態(tài)勢，一些信訪人員不按規(guī)定的逐級(jí)信訪程序到有權(quán)處理信訪事項(xiàng)的機(jī)關(guān)或組織提出訴求，而是采取相關(guān)法律法規(guī)明確禁止的方式，以蓄意的、過激的纏訪、鬧訪、集體上訪、越級(jí)上訪的形式，直接影響黨政機(jī)關(guān)辦公秩序，同時(shí)也給了一些別有用心的對敵分子借機(jī)煽風(fēng)點(diǎn)火的機(jī)會(huì)，造成極其惡劣的社會(huì)影響。在這些群體中，少數(shù)信訪群體骨干人員相互串通，利用網(wǎng)絡(luò)微信、QQ建立信訪“群”，將各種不同利益訴求的人員以及不同區(qū)域的人員引至“群”中，聚散成眾、匯少成多、坐大成勢，利用人多勢眾對政府機(jī)關(guān)施加壓力，而其中不少新加入的群眾是 “無直接利益沖突”者，他們與事件本身無關(guān)，他們的參與一是借機(jī)表達(dá)和宣泄對政府某些職能部門的不滿情緒，二是本著試一試的心態(tài)以期滿足其他的利益訴求。受此影響，一些在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中利益受損的群眾也嘗試著盲目跟風(fēng)，受某些頑固的非訪人員的蠱惑，一來以為通過這種方式能以最快的速度達(dá)成愿望，二來也是為了借此表達(dá)內(nèi)心的不滿情緒。

此外，少數(shù)基層組織為了完成上級(jí)交辦的維穩(wěn)任務(wù)，不惜委曲求全息事寧人，甚至突破法律底線向個(gè)別纏訪、鬧訪人員妥協(xié)。據(jù)了解，一到“兩會(huì)”等全國性重大會(huì)議召開或重大活動(dòng)開展期間，各地基層組織維穩(wěn)壓力空前增加，為了制止非訪、鬧訪和進(jìn)京上訪，基層部門不得不采取各種形式，或者利用各種人情關(guān)系對上訪人員進(jìn)行安撫，或者采取各種形式限制非訪人的人身自由，尤其對進(jìn)京上訪人員的關(guān)注更是維穩(wěn)中的重中之重，這些非訪人員往往采取迂回戰(zhàn)術(shù)提前曲線進(jìn)京，被接回后一些基層組織有時(shí)不得不突破法律底線滿足非訪人員的無理的、非法的訴求，比如為其報(bào)銷路費(fèi)、食宿費(fèi)，再比如出資讓他們?nèi)ヂ糜巍？傊灰麄儾霍[事、不進(jìn)京，竭盡所能進(jìn)行安撫。據(jù)悉，某涉“軍轉(zhuǎn)”的非訪人員，每年在“兩會(huì)”期間以要進(jìn)京上訪為借口，要求地方政府為其旅游買單，事后還到處傳授經(jīng)驗(yàn)，致使基層組織的工作越來越被動(dòng)。endprint

三、解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件中群眾信訪問題的建議

（一）完善法律規(guī)定

依法依規(guī)滿足群眾合法訴求是解決信訪問題防止矛盾升級(jí)的關(guān)鍵。通過完善法律法規(guī)的方式進(jìn)一步引導(dǎo)群體遇事找“法”，而不是遇事找“官”，從而更好地維護(hù)法律尊嚴(yán)、維護(hù)人民群眾合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

1.出臺(tái)權(quán)威司法解釋，明確防疫工作中政府對公民合法私有財(cái)產(chǎn)采取的強(qiáng)制措施屬于“征收或者征用”公民合法私有財(cái)產(chǎn)；同時(shí)，由此造成的公民私有財(cái)產(chǎn)損失也應(yīng)明確歸屬于“被征收、征用并滅失”。從而有效保護(hù)公民在防疫工作中的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)益，也讓《憲法》、《物權(quán)法》、《傳染病防治法》等一系列法律有完整的邏輯鏈條，增強(qiáng)相關(guān)法律的承接性、嚴(yán)謹(jǐn)性和可執(zhí)行性，讓地方政府能名正言順地對公民合法私有財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行補(bǔ)償，從而維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

2.迅速調(diào)配資金，對當(dāng)前防疫強(qiáng)制措施中造受合法私人財(cái)產(chǎn)損失的群眾及時(shí)予以補(bǔ)償。人感染H7N9禽流感疫情仍在持續(xù)，防疫工作需要廣大群眾的理解、支持與配合。在實(shí)行防疫強(qiáng)制措施時(shí)，由于觸及群眾私有財(cái)產(chǎn)，群眾阻力往往較大，有關(guān)部門工作人員都要積極做工作，對群眾作出“政府到時(shí)會(huì)補(bǔ)償你”的承諾，后者才會(huì)積極配合防疫措施。如果政府前期補(bǔ)償無法及時(shí)兌現(xiàn)，群眾對政府信任度必定降低，會(huì)拒不配合防疫措施，從而影響后續(xù)防疫工作進(jìn)展，對整個(gè)疫情的防控不利，并造成更嚴(yán)重的后果，因此，對防疫中強(qiáng)制措施造成的公民私有財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償，絕不能久拖不決。應(yīng)及時(shí)調(diào)配資金，對受損群眾及時(shí)予以補(bǔ)償。

3.完善《傳染病防治法》及其相關(guān)法規(guī)，明確補(bǔ)償范圍。應(yīng)考慮修訂完善《傳染病防治法》以及相關(guān)的《傳染病防治法實(shí)施條例》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法規(guī)，加入相關(guān)條款，明確將政府在防疫中采取強(qiáng)制措施造成的公民合法私有財(cái)產(chǎn)損失歸屬于“征收或者征用”，并納入補(bǔ)償范圍。通過建章立制，使各級(jí)機(jī)構(gòu)開展防疫工作有章可循。

4.針對防疫中造成的公民合法私有財(cái)產(chǎn)損失，制定補(bǔ)償規(guī)定。應(yīng)明確補(bǔ)償原則、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序。讓地方政府有據(jù)可依，避免補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參差不齊、執(zhí)法過程隨意的亂象發(fā)生，保障防疫工作順利開展。

補(bǔ)償原則應(yīng)本著人性化理念，對造成的財(cái)產(chǎn)損失給予對等補(bǔ)償。

補(bǔ)償范圍應(yīng)是公民的合法經(jīng)營損失，包括直接損失和間接損失。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最好以市價(jià)補(bǔ)償為基礎(chǔ)， 兼以安撫、感謝性的補(bǔ)償金或稅費(fèi)減免政策為輔助， 對公民為社會(huì)公益做出的犧牲行為表示獎(jiǎng)勵(lì)，形成具有激勵(lì)性質(zhì)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)判斷體系。

補(bǔ)償程序應(yīng)包括行政程序和司法程序兩個(gè)部分。行政程序是政府主動(dòng)對受損群眾進(jìn)行補(bǔ)償?shù)某绦颍凰痉ǔ绦蚴鞘軗p群眾對補(bǔ)償有異議時(shí)采取的申訴程序。

5.引入家禽養(yǎng)殖、經(jīng)營的商業(yè)保險(xiǎn)制度，盡量降低養(yǎng)殖戶和經(jīng)營戶的財(cái)產(chǎn)損失風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)了解，一直以來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一種靠天吃飯的險(xiǎn)種，往往是一個(gè)災(zāi)年就能吃掉以往數(shù)年的基金積累，開設(shè)此類保險(xiǎn)的公司由于常年虧損，其相關(guān)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)也在持續(xù)萎縮。不少人將這種尷尬的局面歸因于政府沒有給保險(xiǎn)公司兜底，對保險(xiǎn)公司的支持力度不夠，而事實(shí)上問題的癥結(jié)應(yīng)該不在這里。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有別于國家民政部門的災(zāi)難救濟(jì)和困難救助，也不同于一般的商業(yè)保險(xiǎn)，目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)之所以發(fā)展緩慢，主要原因還是在于當(dāng)前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較為分散、主要以家庭為單位的“小農(nóng)業(yè)”生產(chǎn)方式，而這種方式都是一種自發(fā)的習(xí)慣化的經(jīng)營模式，一窩蜂式地什么賺錢來什么，沒有統(tǒng)一籌劃、沒有市場理念，常常導(dǎo)致生產(chǎn)過剩、供大于求，致使同行之間惡性競爭、價(jià)格下跌。因此，國家和地方政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)助建立區(qū)域性集團(tuán)化的生產(chǎn)、養(yǎng)殖和經(jīng)營模式。在此基礎(chǔ)上推行農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的商業(yè)保險(xiǎn)制度，一旦出現(xiàn)災(zāi)害或突發(fā)情況而導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)損失可以通過商業(yè)保險(xiǎn)適當(dāng)挽回一部分。

（二）堅(jiān)持黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門合作，著力提升基層組織解決信訪問題的能力

當(dāng)前信訪事件的根源大多源自利益的驅(qū)動(dòng)，在處置這類事件的過程中，要堅(jiān)持黨委和政府機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者、決策者和指揮者的地位，組織好各部門的聯(lián)動(dòng)，明確各部門的職責(zé)，不越權(quán)、不推脫、不拖延，真正做到急群眾之所急，想群眾之所想。習(xí)近平總書記在遼寧考察時(shí)指出：“讓老百姓過上好日子是我們一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。民生是人民幸福之基、社會(huì)和諧之本。“民惟邦本，本固邦寧。”民生連著民心、民心凝聚民力，政府基層組織必須保障群眾信息傳遞渠道的暢通，做好對法律法規(guī)的解釋和宣傳工作，做好對群眾思想的說服引導(dǎo)工作，更要做好保障和改善民生工作，因?yàn)檫@些工作事關(guān)群眾福祉和社會(huì)和諧穩(wěn)定。同時(shí)政府各部門應(yīng)當(dāng)采取有力措施，強(qiáng)化基層基礎(chǔ)建設(shè)，強(qiáng)化基層解決問題的責(zé)任，落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障，改善工作條件，確保有人擔(dān)責(zé)、有人干事、有錢辦事，真正做到“小事不出街道，大事不出社區(qū)，矛盾不必上交，網(wǎng)絡(luò)不會(huì)炒作”。樹立“不到北京也能解決問題”的導(dǎo)向，努力把矛盾化解在基層。

此外，政府各相關(guān)部門更應(yīng)當(dāng)勇于承擔(dān)責(zé)任，依法依規(guī)本著積極解決問題的態(tài)度，大力支持基層組織的工作，貫徹和落實(shí)相關(guān)政策，體諒基層的困難，聽取基層對民聲的反映，而不是一味將問題層層下壓，強(qiáng)行給基層定目標(biāo)、強(qiáng)問責(zé)。當(dāng)然，對于基層組織而言，更要堅(jiān)持有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)的原則，在處理此類信訪問題的時(shí)候要公開公正、嚴(yán)格依照法規(guī)程序辦事，避免授人以柄。有的信訪人員會(huì)利用手機(jī)、錄音機(jī)悄悄地收集政府工作人員不依法依規(guī)處理問題的材料以及不規(guī)范的言語和態(tài)度，然后上傳網(wǎng)絡(luò)媒體擴(kuò)大社會(huì)影響。因此，基層組織工作人員更要注意工作態(tài)度和工作方式方法，切不可將人民內(nèi)部矛盾上升為敵對矛盾，一定要熟悉法規(guī)，嚴(yán)格依規(guī)辦事，言行謹(jǐn)慎。同時(shí)，要真正明辨是非、了解群眾訴求，對群眾的合理合法的訴求一定要及時(shí)上報(bào)并盡快協(xié)助解決。

（三）依法處置信訪中出現(xiàn)的鬧訪、纏訪、非訪等違法、犯罪問題

任何一國政府保障和改善民生，其主要作用就是保基本、兜底線，確保公民最基本的生存權(quán)利。我國的政府保障和民生改善主要是在義務(wù)教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面提供基本保障，“知屋漏者在宇下”，滿足人們最基本的生存和發(fā)展需要，同時(shí)對生活陷入困境的特殊人群進(jìn)行特殊扶持和救助，守住他們生活的底線，幫助他們擺脫生活困境。這也是彰顯黨和政府的民生關(guān)懷，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的舉措。endprint