公共資源治理下的精準扶貧政策執行困境與優化策略

(甘肅農業大學 人文學院,甘肅 蘭州 730070)

公共資源治理下的精準扶貧政策執行困境與優化策略

李 丹,李雙奎
(甘肅農業大學 人文學院,甘肅 蘭州 730070)

“精準扶貧”是扶貧新戰略,它要求各地因地制宜地確定精準扶貧的具體幫扶方案，但在具體的政策執行中,面臨著宏觀良策執行效率低下的困境。借鑒社會—生態系統分析框架,分別從資源系統、資源單位、治理系統、政策使用者四個方面分析了扶貧實踐中遇到的難題,提出針對性建議。在全面建立現代治理體系的新形勢下,探索能使扶貧資源的投入獲得更加高效的產出方式,真正調動村民的積極性,與政府“輸血”形成合力,最終實現“造血”扶貧的良性機制,引導村民走向自主治理。

公共資源治理;精準扶貧;鄉村治理

貧困問題并非單向度、靜止的,而是發生在社會過程、個體生命歷程中實實在在的問題[1]。消除絕對貧困、減輕貧困是國家現代化過程中的應有之義。“十三五”規劃綱要指出“我國現行標準下的農村貧困人口實現脫貧,貧困縣全部摘帽,解決區域性整體貧困”,并提出五大發展理念和精準扶貧“六個精準”[2],是當下脫貧攻堅工作的提綱挈領。迄今我國精準扶貧雖然成效顯著,但卻是以政府主導之下的短期、量化、直接配給的“輸血式”為前提。這種由政府主導、統一安排扶貧專項資金的劃撥與扶貧工作人員的調配,不但分配的資源十分有限,而且忽視了作為該政策的使用者——村戶自身的力量和需求。扶貧者與被扶貧者雙方缺乏積極性,造成扶貧工作形式僵化,效果欠佳。

精準扶貧是指針對不同地區、不同人口的貧困狀況,運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式[3]。總覽國內外關于精準扶貧的研究,國外主要集中在貧困、反貧困的全球性問題上;國內則緊扣“精準”原則,結合本土化特征,發揮自主創新的優勢，展開多角度的研究。大體可分為三類:一是對精準扶貧政策的內涵、導向、發展等方面的宏觀性闡釋;二是在精準扶貧具體實踐中的問題與對策研究;三是以地域差異、具體案例、量化計算等方法為依托進行的比較研究。在這些研究的基礎上,本文嘗試從公共資源治理理論角度出發,結合社會—生態系統理論分析框架,重點探討扶貧政策執行中面臨的困境與優化問題。

1 理論與分析框架

社會—生態系統分析框架(Social-Ecological Systems,SESs)是埃莉諾·奧斯特羅姆運用診斷理論的方式方法,將生態學與社會學相結合,提出更加適應當今社會復雜性的分析框架(圖1)。該分析框架以公共資源為社會治理內核,分為生態系統和社會系統兩個部分。生態系統又可分解為資源系統和資源單位兩個變量,社會系統包含治理系統和使用者變量，它們在生態、社會、經濟和政治背景下的相互作用并有所產出。該框架反映出的一個基本事實是：為實現公共事務的善治,治理主體必須考察和分析生態系統、社會系統及其構成要素之間的內在機制[4]。在四個變量當中,可將資源系統看作儲存量,資源單位則是個人從資源系統中占用或使用的量[5],在不損害資源系統的情況下努力增加資源單位的使用率,保證有效產出;而治理系統作為整個社會生態系統的診斷系統,承擔著檢查監督、完善不足的重要任務，不僅僅是為使用者提供資源,更要關注和協調使用者和資源總量、生態環境的關系,使他們之間能保持長期良性的發展狀態。SESs框架引入公共參與的多中心體制,這將為政策制定者提供更準確的微觀信息,有利于對公眾利益的表達和對政府的監督與制衡,從而有利于實現公眾對自然資源的自主管理,減少政策執行成本,提高政策效率[6]。

圖1 社會—生態系統分析框架[8]

在扶貧政策背景下,我們將精準扶貧政策看作國家為削減貧困而提供的公共產品,此時政府是計劃和安排公共產品的“提供者”,而這一政策的使用者則扮演“生產者”的角色,即維持這一基本投入并努力實現長效產出。然而,現實中人們對短期利益的渴求遠勝于長期, 加之對政府提供的公共物品不可避免地有“搭便車”心理,導致依靠外部提供的這些公共資源被過度利用或揮霍浪費,與實現資源可持續利用并長效發展扶貧地區社會經濟的目標背道而馳。因此,奧斯特羅姆認為并非總是需要“利維坦”(政府集中控制)或私有化的方式來解決公共性的問題,相反人們可依靠相互之間的信任來建立行動規則,解決利益糾紛,從而使公共資源獲得更加長效的治理[7]。

2 扶貧政策執行困境分析

依據上述分析框架的基本思路,以資源系統、資源單位、治理系統、政策使用者四要素為出發點,結合在Y村扶貧調研情況和材料數據,針對精準扶貧過程中的執行困境進行系統化的分析。

2.1 資源系統

資源匱乏是影響地區發展的客觀要素。我們將扶貧村莊內的資源系統劃分為自然資源、物質資源、村民擁有的土地財產權利三部分。首先,精準扶貧在執行落實過程中需要大量的自然資源與物質資源做支撐。自然資源以當地就地取材的資源為主要開發利用對象,目的是節約成本;物質資源主要指資金、原材料、基建設施等,這些物資需要扶貧資金進行外援幫助。以我們調研的M鄉為例,2015年M鄉共有7個整村脫貧村,該地海拔2600—2700m,年平均氣溫4.5℃,年降雨量550mm,無霜期70—110天,耕地全為山旱地。該地區干旱缺水、生態環境可塑性弱,可直接利用的自然資源非常稀缺,主要依靠物質資源的補給重建。其次,由于我國城鄉二元制社會結構的限制,村民財產性權利嚴重缺失,難以公平分享對宅基地、承包地、農村集體建設用地等集體資產土地的增值收益。村民僅擁有土地使用權,非真正意義上的財產權利主體。綜合來看,在資源系統狀況十分窘迫的狀態下,如何改善這種艱難的自然環境是扶貧政策在執行過程中所要克服的首要難題。

2.2 資源單位

資源單位主要指扶貧對象從扶貧資源系統中獲取的產品或服務量,分為直接物資所得和間接資源所得。在本研究中,直接物資所得是指村民個人直接獲得的物質性資助,如農作物種苗、牲畜、農藥、肥料等和對村民個人的農業技術培訓；間接資源所得是指當地村民從村莊的整體性投入建設中所獲得的間接好處,如水、電、路與房屋的重建重修、生態環境的綠化工程、文娛活動場所等公共設施方面的投資建設。現實情況是由于農村地區土地貧瘠,除耕地外多屬于荒山荒地,改造難度大、耗費物資多。因此,盡管村民個人因為扶貧政策享受到一定實惠,但在資源系統較弱勢的狀況下,村戶能從中獲取的直接利益偏少,主要依靠居住村莊共同體建設而產生的正外部性獲益。甘肅省2015年M鄉計劃整村脫貧7個村莊的投資數據表明(表1),在富民產業、基礎設施、公共事業、生態環境四個基本分類中,基礎設施部分花費在道路建設上的費用占總投資的60%以上。就單個村莊而言,僅道路建設一項就占了絕大多數的投資比重。其次,在城鎮化不斷加速的社會狀態之下,一方面我國農村土地產權改革遲緩,農民一直無法獲得正當化的財產性利益,耕地又不斷被征收征用,農民占有的資源單位數量和價值持續弱化。另一方面，農村青壯勞動力大量外流,使扶貧政策的開展受到阻礙,出現缺人管理、無權管理,或是干脆放棄權利轉向到城市打工,村莊出現“空心化”現象,使農村住宅占地與宅基地荒廢,造成土地資源空間上的雙向浪費[9]。農村“空心化”是經濟發展過程中鄉村聚落演變而成的一種特殊形式和不良過程[10],本質上是農村地域范圍內整體功能的虛化、弱化或退化[9],使扶貧政策陷入對象逐步缺失的尷尬境地。因此,當地村民對獲得資源單位的權利大小與數量多少是扶貧政策執行中的關注重點和難點。

表1 2015年M鄉整村脫貧各項目投入資金統計(萬元)

注:根據甘肅省M鄉政府扶貧辦資料整理并計算。

2.3 治理系統

政府與村民自治組織相互配合與協作構成了農村公共資源的治理系統。精準扶貧政策是國家為貧困地區提供的公共資源和服務,用一種外生性方式達到扶貧的目的。精準扶貧是從根本上通過與村民自治組織的配合,激發村民脫貧致富的內在動力,向內生性扶貧轉化。

治理機構:在精準扶貧過程中,政府主要通過財政轉移支付的方式按照既定的標準對特定對象進行幫扶。這種專項撥款的不足有二:一是款項源于公共財政預算,款項名目固定,專款專用。從表2可見,中央每年財政預算支出專項扶貧資金主要包括全國貧困地區產業發展資金、以工代賑資金、少數民族發展資金、“三西”農業建設專項補助資金、國營農場扶貧資金、國營林場扶貧和扶貧資金貼息貸款資金等7類。以甘肅省為例,2015年分兩批下撥財政扶貧資金共34.6656億元,其中來源于中央財政撥付的有31.9307億元(表3),占了絕大多數。承擔有限責任的公共財政為彌補市場缺陷而出現的政府理財模式,其資金數量十分有限;加之科層制的政府運行方式,繁冗的審批下發程序影響著資金發放的時效性。二是專款層層下撥會產生相應的損耗,或滋生腐敗。來源于政府劃撥的資金被擠占挪用、到位率低的現象大量存在,這主要源于公共事務的不斷增加使政府責任負荷加大,在財力不足以承擔支出時,以財政轉移支付資金彌補本級政府支出缺口的方式來緩解財政壓力[11]。由于專項資金管理部門眾多,使用分散,缺乏統一監管,腐敗問題隨之而生。在調研過程中,關于資金不足、遲延是村干部感到最棘手的問題。在Y村,雖然扶貧的各項工作整體完成度較高,但幫扶資金或項目建設資金到位緩慢,難以及時落實,從而使扶貧工作處于一種遲滯狀態,后續工作無法進行,村戶有不滿情緒。駐村干部、扶貧村負責人和村民反映:“有些項目雖然前期的撥款到了位,但后期資金跟不上,只好暫停建設。”可見,扶貧款的有限性與治理機構自身的弊端導致扶貧資金的損耗流失是政策執行的隱秘之痛。

表2 2011—2015年中央財政專項扶貧資金分配情況(億元)[12]

表3 2015年甘肅省下撥財政專項扶貧資金數額統計

注:資料來源于《甘肅省扶貧攻堅行動協調推進領導小組辦公室關于預下達2015年第一批財政扶貧資金計劃的通知》(甘扶領辦發[2015]3號)、《甘肅省扶貧攻堅行動協調推進領導小組辦公室關于下達2015年第二批財政專項扶貧資金計劃的通知》(甘扶領辦發[2015]39號)。

政策具體執行者:從實際來看,治理系統中扶貧政策的具體執行者可分為幫扶單位工作人員和村民自治組織(村委會):①幫扶單位工作人員。在扶貧單位進行具體工作的過程中,不但要求該單位人員對扶貧工作進行整體領導和具體安排,而且需要選派人員作為駐村扶貧干部真實下鄉,對扶貧對象、扶貧區域的環境等方面有準確的了解。由于這些駐村干部都有本職工作,尤其是諸多業務型扶貧單位,自身工作事務繁多,使他們在自身工作和扶貧之間難以平衡,很多時候不免顧此失彼。其次,為了解決扶貧資金短缺問題,扶貧單位要為扶貧村和村戶爭取財政資金項目、社會扶貧資金、扶貧優惠貸款等，無疑增加了扶貧單位和人員的負擔,并可能催生“為達目的不擇手段”的負面現象。調研中許多駐村干部都表示對爭取項目很為難。對扶貧執行者而言,組建扶貧工作小組、動員鄉鎮干部、入村入戶建檔立卡等花費行政成本,可能會擠占直接輸送到貧困戶手中有限的扶貧資源,另外因為扶貧資源分配等問題導致村民之間的不滿和沖突而進行維穩的成本[14],這是幫扶單位的工作人員深感壓力巨大、情緒消極的重要原因所在。②村民自治組織。就我國目前基層地區自治現實狀況來看,在中央與各地方政府的指引下,以村委會為承接組織,整合農村社區、郊區,聯系村民,全面負責各項宏觀政策的具體落實。在國家—村委會—村民的框架下[15],村委會具有上傳下達國家政策、協調溝通官員與群眾的重要作用。然而,隨著城鎮化進程的不斷加快,農村人口流動日趨頻繁,農村社區、郊區的改建擴建規模逐步增加,使村委會的工作數量和難度與日俱增。綜上所述,在資源系統和資源單位發展不足的情況下,治理系統承擔著與村民充分溝通和協調各方工作的重任,具體執行者的“一線”工作難度不言而喻。

2.4 精準扶貧政策的使用者

扶貧資源的使用者即治理系統所針對的對象,包括使用者所處的區位、社會經濟特征、使用者文化水平及其技能、使用者對資源的認知等。在相關的生態系統和廣闊的社會、政治和經濟背景下,資源使用者從資源系統中獲取資源單位,并根據具有支配性的治理系統所規定的規則和程序維持資源系統的持續運轉[16]。從使用者的文化水平和掌握的技能來看,一是大部分村戶在思想上較保守,對扶貧項目的利用和發展思路單一。如Y村引進的“高原夏菜”種植項目,在種植時大多數人表示沒有經驗,信心不足,對預期受益顧慮頗多。二是群眾對“聯村聯戶、為民富民”行動認識粗淺,認為直接的物質資源獲得才是實惠,“等、靠、要”的思想嚴重,自身脫貧致富的主觀能動性較弱。從使用者自身對公共資源的認知角度看,扶貧提供的資源在該村莊共同體內,即他們在擁有該公共資源使用權的同時,更要有承擔維護和持續發展該資源的責任。根據前文對資源單位部分的分析可知,由于絕大部分扶貧投資屬于村戶的間接所得,如針對Y村水、路、電、渠、房等公共設施的建設扶貧,這種具有公共性質的扶貧資源缺乏被維護和管理的內在動力,長期發展之下使扶貧給村戶帶來的整體性利益受到損害。可見,在扶貧區域內,加強對村民的政策內涵宣講和教育、轉變他們對扶貧政策的認識、擺脫“惰性”思想、建立對公共資源共同維護的權利意識,是保證資源與治理系統良性運行的“潤滑劑”。

3 提高扶貧實效優化策略

3.1 發掘資源潛能,保障村民土地實權

主要是:①針對扶貧地區的自然環境脆弱、資源匱乏的現象,以因地制宜為原則,發掘當地的可利用資源潛能,化劣勢為優勢,實現精準幫扶。甘肅省M鄉的地域環境適宜種植冷涼型蔬菜,因此在建成村農業技術服務站的基礎上,為群眾開展蔬菜產前、產中、產后等技術服務,扶持和推進冷涼型蔬菜優勢產業發展。據統計,2015年M鄉的主導產業總收入達682.6萬元,人均收入4113元,主導產業收入占總收入的35.9%,可見選擇適合當地的種植業進行重點扶持已見成效。根據表1的數據顯示,種植業的投入僅占M鄉扶貧總投資的1.44%,仍有很大的發展空間。②在資源系統不穩固的情況下,要堅持以增加貧困人口的直接物質所得為根本,緊扣“整村推進”扶貧方式,每年集中資金重點推進一個行政村的建設,在提高資金使用效益的同時加大內部對資金的監管力度,提高扶貧資金的精準度,實現項目資金到村到戶,使扶貧資金充分做到“具體化、個人化”，讓當地村民真正有所得、有所惠。③結合當地土壤和氣候條件和貧困農戶的生產能力,合理利用集體土地流轉制度,探索規模經營和分散經營的結合方式[17]。《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中要求:“要保障農民有機會公平分享土地增值收益,要讓集體經營性建設用地使用權入市”[18],將有利于增強扶貧地區農民參與農村建設的積極性,使部分農民回流,穩固資源系統。

3.2 優化管理機制,提倡多方參與

羅茨等認為,治理意味著社會管理的主體未必是政府,意味著政府管理行為必須符合法治、民主、責任、效率、有限、合作、協調等治理理念[19]。它所預設的主體是多元化的,要求政府、市場和社會力量共同參與到公共事務的管理中。在政府機構運行上,實行政府扶貧專項資金透明化管理,嚴格監督和審查資金使用情況,適時安排扶貧點回訪督查。此外,應考慮公信力較好的基金會加入,他們的資金到位較及時,可避免經過科層制度之下政府系統的挪用和截流風險。在人員激勵上,利用可量化的考核方式,將扶貧成果計入工作績效,建立一種與駐村干部未來職業發展相結合的激勵機制,在保持扶貧工作壓力的同時,充分調動駐村干部對扶貧工作的積極性[20]。在扶貧主體上,鼓勵企業積極參與扶貧,建立企業參與扶貧政策的專向溝通平臺和獎勵制度,采取定點向扶貧地區采購、運輸農產品的方式吸引有關農業生產、經營等企業進行幫扶,既活躍當地市場,又減輕幫扶單位談判項目的負擔,實現當地經濟長期發展。就村民個體而言,需要充分發揮基層村民自治組織的作用,積極引導和鼓勵村民自治;積極支持與鼓勵多元主體參與扶貧,充分利用社會資源,形成政府、企業、村民共同參與的整體合力,著力構建開放式的大扶貧格局,全面提升扶貧開發的速度與效果[21]。

3.3 維護公共資源,培養自治理念

從表1可見,在基礎設施、公共事業、生態環境建設上花費的資金占多數。實踐證明,對公共資源的維護僅依賴資源提供者的外部監管收效甚微,更好的方式是調動資源使用者自身的積極性。“與政府看得見的手、市場看不見的手同等重要的公共資源治理主體,是用戶自己的手”[22]。從公共資源治理理論上講,使用者個人如對公共資源的占有率、與個人相關度、預期受益率等較高,更具有管理該公共資源的內在動力。要建立公共資源維護機制必須做到:①鑒于公共資源的有限性,增加使用者將提高其“擁擠成本”,因此須劃定使用者的范圍和數量,減少“搭便車者”對資源的無償使用,以保證每個村戶的合理使用量。②緊扣“精準”原則,切實了解當地貧困戶的貧困原因和具體需求,引導有能力的村民投身當地的特色產業建設中,提高他們對公共資源的占有率和使用率,增加預期受益。③在引進先進農業技術的同時加大對村民的培訓力度,既要教授他們技術的使用方法,又要培養一種協作共享的資源自治理念，自力更生,尋求合作,共享公共資源利益。農村社會組織是理性的小農出于共同利益或價值需求而結成的自組織,是村莊治理的重要組織資源[23],建立公共資源維護機制,必須充分依靠當地村民組織。李利宏提出:“鄉賢反哺”,以搭建鄉賢參與治理平臺并配套相應的激勵機制,復興鄉賢文化,號召鄉賢參與鄉村治理[12],為培養村民自治理念和鄉村社會多元主體的互動治理提供文化支撐。

4 總結與思考

依據公共資源治理理論和SESs框架,本文從資源系統、資源單位、治理系統和政策使用者四方面著手,分析認為扶貧政策在執行中不但要了解扶貧村的自然資源與環境特征,提高扶貧對象的資源占有率和資源價值所得,還要妥善協調治理系統中國家、村委會、村民之間的關系,以期在有效的互動中獲得良性的治理效果。

以精準扶貧政策為契機,引導村民走向自主治理之路。精準扶貧政策作為國家的一項公共政策,本質上是社會救濟的一種方式。這種由外到內、被動給予型的救濟方式雖然可以解一時之需,卻不能長久。因此,要轉變這種狀態,首先要清晰地認識政府、市場、社會三方的關系——在我國歷史傳統和現實國情之下,由政府統一控制和決策,積極尋求企業合作,合理利用社會組織、團體、個人靈活多元的優勢,使他們充分參與到宏觀政策的具體過程中,以合作信任的態度建立行動規則,平衡各方利益,使公共資源獲得良好的治理,實現“多贏”。其次,扶貧對象作為直接受益者,應轉變他們的“拿來主義”思想觀念,以一種“授人以漁”的方式,使村民充分發揮致富的主觀能動性,才能從根本上解決貧困問題。消除貧困是人類永恒的追求,隨著貧困標準的更新,如何使脫貧者不再返貧,相對貧困人口的生產生活水平更上一層樓,是下一步扶貧政策要考慮的進階化問題。

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PredicamentofPrecisePovertyAlleviationPolicyandAnalysisofItsOptimizationunderthePublicResourceGovernance

LI Dan,LI Shuang-kui
(Faculty of Humanities,Gansu Agricultural University,Lanzhou 730070,China)

“Precise poverty reduction" was a new strategy of China.It required all provinces and autonomous regions to determine the specific means of helping the poor by local conditions.In the implementation of specific policies,however,there were also macroscopic policy could not be effective implementation of the problem.This paper analyzed the difficulties in the practice of poverty alleviation from four aspects:Resource system,resource unit,governance system and users of precise anti-poverty policies,and then put forward some countermeasures and suggestions according to the analysis method of social-ecological systems.In order to make the various resources and inputs of poverty alleviation obtained efficient output,and mobilized the enthusiasm of the villagers,government should transfer the “blood transfusion"to“blood transfusion".Finally,guiding the villagers to use the resources of poverty alleviation to carry out self-governance was an important direction for the future development of rural areas.

public resource governance;accurate poverty alleviation;rural governance

10.3969/j.issn.1005-8141.2017.02.011

F323.8

A

1005-8141(2017)02-0179-05

2016-12-05；

2017-01-13

國家社科基金項目“西北民族地區村民自治問題研究”(編號：09XZZ006)的階段性成果之一。

李丹(1991-),女,甘肅省蘭州人,碩士研究生,研究方向為公共政策、鄉村治理。

李雙奎(1969-),男,甘肅省平涼人,副教授，碩士生導師,主要研究方向為鄉村治理、公共政策分析。