大數據視域下政府治理何以可能：研究進路與反思

董佩佩

(南京航空航天大學 江蘇 南京 211106)

大數據視域下政府治理何以可能：研究進路與反思

董佩佩

(南京航空航天大學 江蘇 南京 211106)

自2013年迎來“大數據元年”，大數據與政府治理的融合成為學術界一大研究熱點，大數據視域下政府治理的研究已取得階段性的成果，也獲得了國際與國內學術支持。近幾年來，大數據視域下政府治理的研究對象不斷擴展，理論研究不斷深化的同時，也暴露了一些不足。因此，研究的進一步展開，還需改變思路、深入挖掘、創新融合。

政府治理；大數據

當前，互聯網、物聯網、云計算等現代技術正在深度改變著人們的生活、工作和思維方式。在我國，大數據的研究起始于20世紀八十年代后期，最先來自于自然科學類學科的大數據技術性研究。到21世紀初，自《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》(以下簡稱《決定》)發布以來，與大數據及大數據治理一同被社會公眾熱議的，還有國家治理與國家治理能力現代化這一議題。2013年被視為“大數據元年”，自此國家治理能力現代化在中國學界達到了前所未有的熱度，學術界、產業界和政界均開始全面擁抱大數據時代。大數據思維和應用已經開始逐漸滲透到政府治理范疇，對政府的治理理念、治理內容、治理方式等產生不可忽視的影響，成為政府治理現代化的重要途徑。

一、政府治理大數據視域下的研究現狀如何

研究現狀，涉及大數據時代下政府治理的研究成果與研究內容兩個方面。

1. 從研究成果看，根據筆者收集到的資料，與政府治理密切相關的研究主要集中于近5年，至少有：譯著1本——桑尼爾·索雷斯《大數據治理》；《大數據時代的國家治理》(陳潭)、《大數據治理與服務》(張紹華)等專著7本；期刊文章140多篇。①歷史地看，這些成果為大數據時代我國政府治理的理論研究奠定了理論基礎。一是有學者系統地闡述了大數據治理的各個版塊，分析大數據的治理種類，通過考察大數據治理在典型行業的實踐，深入淺出地介紹當今主流的大數據技術與平臺，為國內研究大數據時代下政府治理提供了治理建設模型。二是從大數據治理的基本概念和現狀出發，建構大數據治理框架及治理的關鍵要素，分析企業等組織面臨挑戰、戰略轉型、組織職能分配等，給出大數據治理實施的方法論和基于服務的大數據治理價值展現，為政府等公共部門的治理提供了全新的研究范式。三是解析大數據在政府變革、經濟治理、公共服務、城市管理、社會治理、教育革命公共外交、公共安全、應急管理等方面發揮的作用，推進智慧政府、智慧城市的實踐性研究。各學者專著將國內對于大數據視域下政府治理的研究推向了繁榮。

2. 從研究內容看，大數據時代下政府治理研究展開側重于四個方面，它們分別是：(1)現狀分析：明確分析大數據時代政府治理存在的問題，以及大數據帶來的沖擊——機遇與挑戰。(2)思維變革：大數據時代政府治理范式的重構。在大數據技術推動下，政府治理機制趨向變革，從互動到聯動，傳統治理向現代治理理念轉變。(3)能力提升：大數據推進政府治理能力提升，包括治理模式探究、治理機制創新、治理現代化手段創新等。(4)價值開發：大數據平臺、技能等新技術模式動力下，關注政府治理在經濟、社會、文化等方面的價值開發等等。

二、政府治理大數據視域下的研究何以興起

何以興起？涉及到政府治理研究興起的社會背景以及學術支持。

1. 研究興起的技術支持

一是物理層面技術支持。互聯網、物聯網、社交平臺，移動終端以及各種功能的傳感器廣泛普及。一方面個人成為數據制造者，也是數據的使用者?？梢酝ㄟ^互聯網平臺、終端，時刻記錄著人們的行為，產生和利用大量數據，例如人們可以通過智能穿戴設備、移動終端等設備記錄自己的收入支出，監管自己與家人的健康狀況。另一方面數據的收集、整理、分析等技術的發展，可被政府企業等組織所用，享受數據化帶來的便利。二是數據處理技術的進步。數據生成、應用技術發達，大數據技術超出傳統數據截取、分析、儲存與顯示的能力，先進的數據處理技術是大數據的威力所在，正是基于對各關聯性數據的處理、分析，才能洞察事物之間的內在規律與聯系并對事物發展做出預測，為我所用。整體而言，大數據給人類社會帶來較大沖擊。

2. 研究興起的國際政策環境支持

早在1980 年《第三次浪潮》一書中就將大數據稱為“第三次浪潮的華彩樂章”。而大數據研究的集大成者——舍恩伯格教授也對人類社會廣泛應用大數據技術的時代充滿期待。在國際環境下，各國紛紛涌入大數據時代。英國是最早推進大數據規劃的歐洲國家，2009年通過設立公眾網站的形式向社會各界進行數據開放，讓社會各界參與到政府服務與決策當中。2010 年歐盟正式發布了“歐洲數字化議程”，兩年后制訂了大數據戰略，深度挖掘公共機構數據的價值潛力。同年美國政府發布《大數據研究和發展計劃》，同時組建“大數據高級指導小組”。亞洲韓國在2011年由國家ICT戰略委員會發布“大數據倡議”，日本則把“大數據應用”作為日本面向2020 年的關鍵使命，越來越多的國家政府已提前對大數據戰略進行布局。數據成為國家重要的基礎性戰略資源,是國家的核心資產,大數據成為“未來的新石油”和未來國際競爭焦點，事關各國安全和未來發展。

3.研究興起的國內社會背景

當前，經濟和社會領域改革漸入深水區，傳統治理思維和治理體制已很難適應新常態環境下政府治理的需要，政府作為國家治理的主體力量，需要根據經濟和社會的外部環境變化不斷調適政府的治理方式。十八屆三中全會通過的《決定》中強調推進國家治理體系和治理能力現代化。這就要求政府治理在治理理念、治理結構和運作方式及其過程所構成的三位一體的有機框架下，找準切入點和突破口進行現代化推進。而經濟社會已全面進入“互聯網+”時代，大數據正在為政府呈現一個全新的信息社會、數據社會，政府治理也面臨相應變革。利用大數據這一新興的工具，合理配置數據資源，突破體制約束，促使政府單一主體管理演變為民主的、參與式的、互動式的多元主體治理，堅持創新驅動發展，加快大數據部署，深化大數據應用，已成為推動政府治理能力現代化的一種必然選擇。

4.研究興起的國內學術支持

從20世紀六十年代計算機技術的出現，大數據便從技術領域成為長期研究的課題，至本世紀初葉，學術界對于大數據的研究從科學技術領域轉向人文社科領域，從科技轉向管理，在政府治理主題下，學界眾多學者同樣投入了研究，一系列的學術論著、學術會議及論壇相繼召開，各領域思想的融合奠定了政府治理在大數據視域下的研究理論基礎。

三、政府治理大數據視域下的研究何以定位

何以定位？涉及到大數據視域下，政府治理研究對象問題。

自“大數據元年”以來對于大數據視域下政府治理研究的認識，關鍵問題在于研究對象，經過統計，主要有幾大轉變，從最初研究平臺建設到關注大數據對政府治理影響，體現了大數據時代政府治理挑戰與機遇并存的現狀，并由此進一步深入政府自身治理能力調整和提升研究，同時在治理中相關治理機制與模式的研究成為主要內容。在研究日漸成熟的境況下，如何在大數據時代進行政府治理創新和推廣，開發大數據價值，將政府治理新模式與機制推廣到基層建設，由此得以形成了大數據視域下政府治理的研究進路。

表1 以大數據為主題、政府治理為篇名的文獻統計表

(1)平臺建設。強化具有聯網化、移動化、免費化等特征的移動互聯網、云計算、物聯網等新技術，夯實大數據時代網絡基礎和信息化基礎社會建設，以搭建大數據時代的應用平臺，促進政府治理信息化、服務化、共享化，[1]同時引領時代精神培育，營造大數據平臺文化，是政府治理的主要目標。(2)影響分析。大數據技術，對政府治理理念、治理模式、政府社會管理等方面帶來影響和變化，[2]一是在促進公共決策科學化、提高社會監管能力、推動治理主體多元化、拓展公共服務范圍等方面發揮了積極的作用，二是由于大數據預測的片面性、數據擁有主體的分散性等因素，有可能帶來誤導政府決策、形成信息孤島、危害公共安全等問題。(3)能力提升。大數據在公共管理領域的廣泛應用，助推政府治理能力提升從設立數據主管部門；加強頂層設計；學習借鑒國外經驗；鼓勵改革創新；形成規范標準與法律制度等方面進行[3]。(4)模式創新。在數據治理對政府治理模式的影響下體現在推進公共服務方式“推送化”與公共服務產品“個性化”，以及大數據時代公共服務供給將由“索取”向“推送”轉變；公共決策逐步社會化，做到“智”決策，促使“參與型”社會形成；政府績效管理治理模式從“關聯化”評估與“被量化”的政府績效向智化管理創新轉型。[4](5)機制變革。大數據時代政府以善治為目標，構建與大數據時代和社會轉型相適應的政府治理機制，推動政府治理從互動向聯動機制的轉變，是政府治理機制變革的必然選擇。[5]聯動機制要求以法治保障主體地位平等為基礎，根據時代需要重新建構聯動機制的運行機理，提出構建政府治理聯動機制的具體進路，是政府治理的重要命題。(6)價值應用。大數據在政府治理中的應用，實現了開放政府數據的多方共享，數據平臺建設完善化以及決策民主化，提高了科學決策水平，[6]是大數據價值體現。何迪(2016)探討了政府治理體系中稅收體系中大數據的應用，同樣體現了其大數據推動的政府管理能力的提升[7]。除此之外，基層治理、智慧城市、智慧鄉村的治理中，大數據的應用也扮演著重要角色。

四、政府治理大數據視域下的研究何以進行

何以進行？涉及到大數據視域下政府治理研究的視界或研究方法問題。

大數據視域下政府治理研究展現著公共利益的角度、風險社會角度、經濟學角度等不同的視界。本文對這一段時間的理論研究進行二維考察, 即點線面的二維展開。

1. 研究的焦點:核心概念

在大數據視域下，政府治理研究中兩個核心概念：一是政府治理，二是數據治理——大數據治理。政府治理源于西方20世紀70年代興起的新公共管理運動，通常將政府治理理解為政府行政系統對社會公共事務的治理。政府治理的核心命題在于政府治理社會權力的集中與分散、政府跟社會的沖突與合作、政府機構運行的碎片與協同。[8]圍繞這一概念主要有兩種觀點：國家中心論主張國家處于主導地位，治理是政府機構通過與社會結合，制定出相互認可的決策措施，達到政府預期的目的[9]；社會中心論(王浦劬，2014)主張政府與社會共建平等的伙伴關系，治理是一種在系列活動領域中的協調管理機制，政府與社會共同承擔治理主體的角色。[10]

大數據治理形成于大數據時代，是在數據治理的基礎上提出的新概念。數據治理既被認為是一種轉變過程，從零散數據應用到使用同一主數據，從流程治理到企業范圍內的數據治理，從嘗試處理主數據混亂狀況到實現主數據井然有序的狀態[11]；大數據治理又被視為一門“新的綜合學科”，不僅是軟件治理，還有相應的流程與方法治理，涉及組織機構、管理制度、核心領域、支撐領域等方面[12]。美國桑尼爾·索雷斯認為大數據治理是“廣義信息治理計劃的一部分”，是“制定與大數據有關的數據優化、隱私保護與數據變現的政策”，關乎“政策制定”。這意味著大數據必須優化，將其整合到既有的“信息治理框架”之中，與信息治理準則相結合。這僅僅是企業界的數據治理，與國家治理視域中的大數據治理相去甚遠但又息息相關。

2. 研究的線性軌跡:影響、發展及其價值目標

大數據視域下的政府治理研究的線性軌跡是以政府治理這一核心概念為焦點展開的，在大數據背景驅動下逐步展開，形成的一條研究曲線。

第一，立足于研究起點。無論是從何種角度展開，其研究問題都立足與政府治理基礎之上，從政府治理出發，加快推動政府治理現代化，提高政府治理現代化水平，促使政府由原來的管理者轉變為服務者，走服務型治理的道路；通過重構和完善政府治理體系，提高治理能力，使其適應政府治理分權化、民主化、科學化和法治化的現代化發展的要求，這必然帶來一系列對于大數據視域下政府治理的探討。

第二，研究的體系化。從歷史軌跡上看，在探討大數據時代政府治理的問題上，呈現“是什么——為什么——怎么做”體系化的研究軌跡，概念先行到大數據環境下的沖擊作用，進而研究大數據時代對政府治理的影響與作用，并從中得出該視域下政府治理面臨的諸多挑戰與機遇，提出治理對策。

第三，目標的明確化。線性的延伸需要一個明確的方向，大數據視域下的政府治理目的即促進政府職能的高效發揮、公共管理善治狀態的實現。如學者史軍認為大數據下政府治理機制變革，摒棄了傳統的主動與被動治理機制，將逐漸由互動機制過渡到聯動機制，[13]充分發揮各參與主體的主體性和主動性，以大數據為支撐，以法治為保障，吸引公眾參與到公共事務的管理中，最終實現善治狀態。

3.研究的平面鋪陳:多元化

大數據視域下的政府治理研究的平面鋪陳是，以研究主線“產生——發展——目標”而展開的，依靠曲線之外的多方合力促使其鋪陳，其展開的理論研究內容是極其豐富多采的，主要呈現三個特征：

第一，主體多元化，政府治理能力現代化是政府治理多元主體共同努力的結果。為了實現善治目標，政府治理不再局限于政府，多方力量將逐漸出現并得到政府認同，而分散的數據則在靜候多元主體去發現、挖掘、整合、分析和運用，解決數據分散、不同部門之間有著明顯的數據壁壘、管理主體等多樣的潛在問題。

第二，研究方法的多元化。(1)比較分析法，將傳統政府治理與大數據下的政府治理進行比較，分析政府治理內外部環境、治理理念、治理模式與機制等方面的差異，探討傳統政府治理向大數據下政府治理的轉變路徑。(2)SWOT分析法，重點研究大數據環境下的政府治理現狀，通過對大數據時代政府治理的優勢、缺陷、機遇與挑戰的分析，提出應用大數據推動政府治理現代化的對策建議。(3)要素分析法，大數據時代政府治理的框架存在幾大要素，例如學者梁芷銘在研究政府治理框架時，提出由人、物、技術、數據的高度融合而成四位一體治理框架，分析框架內各要素及其關系，論證治理框架的科學性。

五、政府治理大數據視域下的研究何以展開

何以展開? 涉及到政府治理大數據視域下的研究的不足、發展方向及建設性意見。

1. 從學科發展來看，大數據視域下政府治理的多學科研究存在可能與必要。我國近些年的研究普遍運用了公共管理學、計算機科學等學科方法。在學科融合上仍具有可拓展的可能性，大數據下政府治理的行政倫理研究、心理學研究、風險社會等研究都是較好的突破口。例如行政倫理學理論基礎上探討大數據視域下政府治理中的多方力量的倫理關系，有利于明晰政府治理框架中要素間的聯系，形成科學有效的組織形態，強化政府治理能力。

2. 從研究路徑來看，大數據視域下政府治理的研究方法與思路要有所創新。研究線性的展開并不意味著固守于一條研究路徑——明確是什么？為什么？怎么做？什么影響？“平面鋪陳”為大數據視域下的政府治理研究提供了多路徑選擇。例如在研究大數據對政府治理的影響上，學術界普遍以正面認同的視角來對待大數據帶來的積極作用，在發展研究時，可選取相反視角，從批判研究大數據帶來的政府治理的負面影響來呈現政府治理的路徑選擇和機制完善。

3. 從研究層次來看，大數據視域下政府治理的研究深度需要挖掘。各學者常處于治理的高度、全局角度來論述大數據視域下政府治理的有效路徑，提供了政府治理的理論框架與制度設計，大多涉及國家層面、政府層面、法律層面、信息與人才層面的建議與措施，而框架中的具體治理措施與內容研究尚未進行深入。未來可通過對具體的現實問題、治理的具象應用及單一層面問題的具體研究等來深化。如政府從人才培養上研究政府治理中的大數據融合；信息公開、信息產權、網絡安全等領域迫切需要相關法律的出臺，推動相關法律制度的建設與完善等。

總之，大數據是未來發展的趨勢，大數據下政府治理的研究興起是歷史必然的選擇，而研究成果尚在起步，研究熱度也將持續進行，研究前景值得期待。

[1]倪考夢.大數據時代的政府治理之道.[J].決策咨詢.2013,12,30

[2]劉葉婷,唐斯斯. 大數據對政府治理的影響及挑戰[J]. 電子政務,2014,06:20-29.

[3]袁方. 以大數據助推政府治理能力提升的實現路徑研究[J]. 河北師范大學學報(哲學社會科學版),2015,06:151-156.

[4]唐斯斯,劉葉婷. 以“數據治理”推動政府治理創新[J]. 當代社科視野,2014,06:33.

[5]史軍. 從互動到聯動:大數據時代政府治理機制的變革[J]. 中共福建省委黨校學報,2016,08:56-63.

[6]周雪. 大數據在推進政府治理現代化過程中的應用研究[J]. 現代國企研究,2016,04:75.

[7]何迪. 大數據在政府治理能力現代化中的應用研究[J]. 祖國,2016,21:57.

[8]包國憲，郎玫. 治理、政府治理概念的演變與發展[J]. 蘭州大學學報：社會科學版，2009(2): 1-7.

[9]徐琦. 微博時代的政府治理模式轉型分析[J]. 中共南京市委黨校學報，2014(3): 56-60.

[10]王浦劬. 國家治理、政府治理和社會治理的基本含義及其相互關系辨析[J]. 社會學評論, 2014(3): 12-20.

[11]張一鳴．數據治理過程淺析[J]．中國信息界，2012(9).

[12]許繼楠，郭濤．大數據時代更需要數據治理[N]．中國計算機報，2011-11-14(15).

[13]史軍. 從互動到聯動:大數據時代政府治理機制的變革[J]. 中共福建省委黨校學報,2016,08:56-63.

【注解】

①期刊文章數據以“中國知網”為數據來源，大數據為檢索主題，政府治理為檢索篇名而得.

董佩佩(1994—)，女，漢族，安徽安慶，行政管理學碩士，南京航空航天大學，研究方向：網絡安全管理。