生態城市建設的困境與對策
——以制度保障為視角

(甘肅政法學院,甘肅 蘭州 730070)

生態城市建設的困境與對策
——以制度保障為視角

羅 藝,高國富
(甘肅政法學院,甘肅 蘭州 730070)

近年來,生態城市建設的進程可謂喜憂參半。一方面,城市建設進程朝著“生態城市”的目標快速推進,“生態城市”成為城市建設與城鎮化發展的必選模式,一些城市已開始探索立法推進生態城市建設;另一方面,在生態城市建設過程中遇到困境,出現定位不明確、為政績工程而建、缺乏指標體系、規劃不當、生態文化建設滯后、缺乏法律保障等一系列新問題。如何擺脫困境,成為亟待解決的問題。

生態城市;困境;對策;制度保障

1 引言

我國是世界上城市化進程速度最快的國家之一,近年來的快速城市化使我國人口結構發生了巨大變化。2011年末,我國城鎮人口占總人口的比重超過50%;2016年末,常住人口城鎮化率達57.35%,比上年末提高1.25%[1]。中國已進入城鎮化建設快速發展階段,預計到2050年我國城鎮化率將達70%—75%。在這個階段,城市形態可塑性大,必須改變以往簡單粗放的城市發展模式,在政府、企業、公眾多方努力下,探索適合我國城市發展的新模式——生態城市。因此,建設綠色可持續發展的生態城市已成為中國城市化進程的必然選擇和重要課題。

2 生態城市的內涵

2.1 對生態城市概念的認知

對“生態城市”涵義有三種學說:復合生態系統說、協調發展說、生態城市理想說。“復合生態系統說”占據主流,由于這類觀點依托生態學原理,將城市發展中的主要生態要素與相互關系有較明確的系統性闡述,與現實緊密關聯,大多數學者都較認同。國家環保總局2007年發布的《生態縣、生態市、生態省建設指標(修訂稿)》對全國范圍內生態示范區的考核提供了標準,依據的就是生態城市復合系統理論;而“生態城市理想說”,由于對“生態城市”完美化和理想化的理解,缺乏足夠的可操作性,成了“生態城市”質疑者和反對者攻擊的目標。

關于“生態城市”,目前國際上較一致的定義是:“根據生態學原理建立起來的一類社會、經濟、自然協調發展,物質、能量、信息高效利用,生態良性循環的人類聚居地[2]。全國科學技術名詞審定委員會審定公布的“生態城市”定義是:“生態城市是社會、經濟、自然協調發展,物質、能量、信息高效利用,技術、文化與景觀充分融合,人與自然的潛力得到充分發揮,居民身心健康,生態持續和諧的集約型人類聚居地。”[3]許多學者都對生態城市的概念提出了不同的闡述,但其核心內容都是一致的。生態城市是依托生態學的原理,強調環境、經濟、社會的協同發展,人與自然和諧相處的人類宜居區域。隨著生態文明理念的提出,生態城市的內涵也隨之擴展,包涵了生態文化、綠色低碳、智慧宜居等諸多元素的城市建設理想模式。就未來生態城市理論發展的趨勢而言,生態城市的概念將不斷得到修正,最終構建一個更具可操作性的、更系統的生態城市理論框架。

2.2 生態城市建設的原則

世界上最早系統提出生態城市建設原則的是美國學者理查德·瑞吉斯特。他在美國的伯克利進行了生態城市建設的具體實踐。基于建設實踐,他在1996年提出了較完善的建設生態城市的十項原則。我國深圳市于2002年召開了第五屆國際生態城市大會,該次會議發布了建設生態城市的《深圳宣言》。《深圳宣言》提出,“建設生態城市應包括生態衛生、生態安全、生態產業、生態景觀和生態文化五個層面。在這五個層面建設中,生態文化建設處于最高層次,是生態城市建設的核心和關鍵層面。生態文化建設分為:認知文化(包括哲學、科學、教育)、體制文化(包括組織、立法、政策制定)、物質文化(包括建筑、景觀、藝術)、規范或準則(包括宗教、價值、道德)、行為(包括生產、消費方式、習慣)等五方面。”[4]以上兩個生態城市建設的原則,一個側重于微觀具體的實際操作,一個則是宏觀層面的基本原則。從我國生態城市建設的實踐而言,應遵循四點原則：“系統性原則、循環再生原則、和諧共生原則、持續內生原則”。生態城市的建設重點是“建設可持續的經濟體系、健全可持續的社會體系、建立可持續的資源體系、營造可持續的生態環境、完善可持續的城市功能、強化可持續的管理體制。”[5]

3 生態城市建設發展概況

1986年,我國江西省宜春市最早提出建設生態城市,1988年開始進行建設試點,拉開了實踐建設生態城市的序幕。以生態城市為建設目標的城市,其年均增長量和總數都呈現出高速發展態勢。據中國城市科學研究會統計(圖1),截至2011年2月我國有90.2%的地級市都提出了以“生態城市”或“低碳城市”等城市發展新模式作為發展目標[6]。全國27個省(直轄市、自治區)的各類“生態城”建設項目達到101項(圖2),總用地規模超過6260km2[7]。根據有關學者統計,“截至2014年底,全國已有380個城市提出建設‘低碳生態城市’,其中提出‘生態城市’建設目標的有240個,低碳城市建設目標的有140個。目前,除我國香港特區、澳門特區、臺灣地區)和西藏之外,中國的其他30個省級行政單位每個省份都提出了低碳生態城市建設目標。”[8]2010年國家發展改革委發布《關于開展低碳省區和低碳城市試點工作的通知》,首批確立了廣東等13個省區和城市開展低碳試點工作;2012年11月與2017年2月,公布了第二批、第三批包括北京市等74個城市(區、縣)開展低碳城市試點。以各種項目為依托的新型城市建設,包括生態工業示范園區、生態農業示范園、第三產業生態示范園、住宅區新建、改造老城等,這些都是我國生態城市建設的前沿探索。

圖1 全國提出生態城市建設目標地級以上城市

注:圖片來源于中國城市科學研究會,2011。

圖2全國提出生態城市發展目標的城市數量年均分布與累計分布

自1990年開始,我國各有關部門組織了各種評優活動,在促進城市進步的同時一定意義上也促進了生態城市建設的實踐,如國家衛生城市(1990年起)、國家園林城市(1992年起)、國家環境保護模范城市(1996年起)、全國綠化模范城市(2003年起)、國家森林城市(2004年起)、全國文明城市(2005年起)、國家節水型城市(2006年起)、國家生態園林城市(試點)(2007年起)等。2015年公布了國家首批7個“國家生態園林城市”。截至2016年1月,全國約有1/2的城市(310個)、1/10的縣城(212個)成功創建國家園林城市(縣城)[9]。到2016年,“已有118個城市被授予國家森林城市稱號,有80多個城市正在創建國家森林城市,有13個省份開展了省級森林城市創建活動。”[10]

4 生態城市建設的困境

4.1 城市建設的定位不明

從山水城市(1990年)、園林城市(1992年)、環保模范城市(1997年)、衛生城市(1999年)、宜居城市(2000年)、綠色城市(2001年)、生態市(2003年)、國家森林城市(2003年)、低碳生態城市(2007年)、國家生態園林城市(2007年)和最新提出的“智慧城市”,城市建設概念繁多,城市評選活動重復,各類城市評優活動標準不盡相同。這些城市評優活動雖然在推進城市建設中起到了積極作用,但也給城市建設的持續穩定發展帶來困惑。城市建設偏離了應有的方向,陷入城市建設攀比評優名頭多少的亂象。究竟該建設什么樣的城市才是城市建設的理想模型,這些紛亂“名頭”使生態城市建設實踐陷入困境,甚至走入誤區。因此,對城市建設的正確目標定位顯得尤為重要。許多城市最初以“生態城市”為建設目標,近兩年卻又提出“低碳城市”發展目標,城市建設定位始終不明確。由于定位不明,導致許多城市的建設理念、功能定位、建設規劃、生態保護、協同發展等問題都沒有明確的制度來引導。

4.2 城市建設的動機不純

一些地方政府建設生態城市的動機不純,存在為了政績工程而盲目建設的現象。地方政府的有關建設目標并不是依據城市自身的發展特征,而是為了政績盲目建設或半途夭折。很多地方政府領導并不是城市建設領域的專家,卻掌握著城市建設的主導權。為了追求在任期間的政績,盲目上馬形象工程,如江西贛州花費四億多元建設的公園卻沒有完成建設,吉林市投入三億元的客運站并未正常投入運營[11],諸如此類的政績工程不絕于耳。政府領導更換后,為了表現與前任領導的不同,常出現拆了建、建了拆的怪象。這樣會導致生態城市建設中政績工程的負面影響在短期內難以消除。在我國正在進行的生態城市建設中,城市規劃缺乏科學理念,“拍腦袋”決策比比皆是。

4.3 指標體系存在明顯缺陷

生態城市建設需要詳細的指標體系對生態城市建設進行正確的指引,以及對生態城市建設狀況給予正確的評估。目前現有的生態城市建設指標體系主要是《生態縣、生態市、生態省建設指標(修訂稿)》(2007年)。從《生態縣、生態市、生態省建設指標(修訂稿)》來看,由于該修訂稿的建設指標包涵省、市、縣三級體系,因此只能是大體上給定一些數值比。該“指標”只是對省、市、縣的發展轉型給予大體的指標導向,而不是具體針對生態城市建設的指標體系,更像是一個城市發展的綜合指針,況且在這個指標體系中對生態城市的理解也存在一定誤差。雖然冠之以“生態”的稱謂,但與生態城市建設的現實需要相差甚遠。如此籠統的指標體系對生態城市的建設勢必存在導向不明、目標不清的問題,不具備宏觀指導的功能。面對目前生態城市建設迅猛發展的態勢,已有的指標體系是否符合當前城市建設的需要,也是需要重新審視的問題。從目前建設情況較好的國際生態城來看,如天津中新生態城、河北曹妃甸生態城等都有非常詳細的指標體系,動輒數百個具體指標,詳細到具體的規劃、管理的具體操作執行等,這樣的指標體系才具有現實可操作性。雖然國家層面的指標體系只是一般性指引,不可能針對具體城市建設量身定做,但也應與時俱進地針對生態城市或低碳生態城市建設的現實需要制定更為詳盡和具有可操作性的指標體系。

4.4 城市建設規劃不當

生態城市建設的一個重要方面就是城市的合理規劃。這在《生態縣、生態市、生態省建設指標(修訂稿)》中就有明確的要求,省、市、縣三級行政區域在城市建設過程中應分別制定《生態省建設規劃綱要》、《生態縣建設規劃》、《生態市建設規劃》。2010年我國發布的《全國主體功能區規劃》指出:“要根據每個地區不同的資源稟賦,開發能力,對城鎮規劃、土地利用等統籌謀劃,確定不同的主體功能區域,完善開發政策,有適度、有序、合理的推進國土開發活動。”[12]該規劃還要求各省(自治區、直轄市)盡快完成省級主體功能區規劃編制工作。但現實情況卻是省級規劃編制并未全部完成,絕大多數以“生態城市”為建設目標的地區并未制定本地區的《生態城市建設規劃》。實踐中,城市建設規劃不合理,導致出現一些列問題,如強調新城建設,忽視舊城改造;新城建設的土地使用不當,違反土地規劃利用的限制性規定;盲目規劃開發城市住宅區,導致大量房產空置等問題。雖然《全國主體功能區規劃》對國土規劃利用有大致的限定,但對生態城市建設是遠遠不夠的。由于該規劃本身有限的約束力,很難完全規避違背規劃、盲目建設的情形。目前各地生態城市建設的規劃處于摸索階段,對規劃缺乏明確統一的要求,在編制內容和深度方面存在不少缺陷,難以對生態城市建設起到良好的引導和保障。因此,亟需生態城市建設的專項規劃,明確城市規劃的核心地位,盡快出臺并完善省市縣三級的規劃編制體系。

4.5 生態文化建設滯后

生態城市建設發展的終極目標是讓人們生活在環境優美、文化繁榮、經濟發達、社會安定的綠色城市中。城市發展需要的不僅是政府的職責所在,更需要企業、社會公眾的廣泛參與。城市發展離不開人的自身進步與發展。生態城市發展的標準之一就是居住在生態城市的居民具有相當的生態意識,能通過自己的行為約束,實現人與自然和諧相處。生態意識體現在人們日常生活的方方面面,如綠色出行、綠色消費、廢物循環利用、生態環境保護,對動植物的關愛,資源節約利用等,生態意識是衡量一個城市是否具備生態城市要件的重要標準。相比發達國家,我國城市居民的生態意識較弱,人們對城市發展生態化的認知不足,生態意識在緩慢提升的過程中。人們生態意識不足,很重要的一個原因是忽視精神層面的生態文化建設。生態文化的核心理念就是人與自然的和諧相處,這是生態城市建設的倫理向度。培育城市生態文化是生態城市建設不能忽視的重要方面。因此,生態城市建設必須加強生態文化建設,努力提升人們的生態意識,將生態文化理念滲透到政府管理、建設規劃、企業發展、公眾行為、社會風尚、城市精神等各個方面。

4.6 缺乏有效的法律保護

目前,在困擾生態城市建設進程的諸多因素之中,最主要的還是法律保護的力度不夠。生態城市建設的法律體系不健全、執法不完善、監督機制未落實、缺乏建設生態城市所必須的生態法律意識。法律作為調整人們行為關系和利益關系的基本準則,在生態城市建設中必將起到規制和指引的重要作用。考查國外生態城市建設的實踐經驗,法律政策的健全與完善是保障生態城市建設有序推進的關鍵所在。目前,我國地級以上城市基本上都將“生態城市”或“低碳生態城市”作為本行政區域建設的目標,但在國家立法層面沒有像日本的《生態城市促進法》這樣的生態城市建設專門立法。生態城市建設只能援引現有法律法規的零散性規定,且這些法規僅涉及到城市建設的原則性、一般性條款,不具有現實可操作性,因此生態城市建設的法律保護亟待加強。

5 國外的法制經驗——以日本為例

20世紀60年代起,許多發達國家意識到城市建設離不開法制的推進與保障。通過制定一系列有關城市建設、環境保護的法律法規,形成具有本國特色的建設生態城市的制度體系,促進了生態城市建設的健康有序發展。在建設生態城市(低碳城市)的立法中,最具典型的國家就是日本。日本是世界上第一個頒布專門的《生態(低碳)城市促進法》的國家,并形成了以該法為核心的生態城市法律體系。

5.1 城市建設的法律演進

20世紀90年代,日本《環境基本法》(1993年)就針對城市型污染提出了生態環境保護基本策略,明確政府、企業、公眾在生態保護方面的職責和義務。隨后又陸續制定了200多個與土地、住宅、城市建設密切相關的政策法規,形成了較完整的保障城市建設的法律體系。日本環境省于2004年、2006、2007年、2008年相繼發布了《2050年日本低碳社會遠景研究計劃》、《基于“物質循環型社會”的全面政策改革——從日本擴展到整個世界》、《日本低碳社會遠景:“2050年的二氧化碳排放水平比1990年減少70%”的可行性研究》、《低碳社會的12人行動》。從2009年開始,日本每年選定一個主題發布《日本環境年度報告白皮書》。這些政策的發布為生態城市專門立法的出臺奠定了重要基礎,也成為生態城市建設的重要參照。

隨后,日本推進了為生態城市專門立法的進程。2010年,日本頒布了《低碳城市建設指導方針》;2012年頒布《生態(低碳)城市促進法》,這是世界上第一部以生態(低碳)城市命名的國家立法。為了更好地實施《生態(低碳)城市促進法》,日本政府相繼出臺了一系列配套的法規:《低碳城市促進的法律實行令》[13](2012年)、《低碳城市促進的基本方針》[14](2012年)、《低碳城市促進的法律實行規則》[15](2012年)、《低碳城市促進相關停車設施的集約化指南》[16](2014年)等。此外,在城市規劃、開發、公共交通、物流、公園綠化、城下水道設施、公共自行車、綠色建筑等城市建設的諸多方面都出臺了相應的政策法規。

5.2 《生態(低碳)城市促進法》[17]

日本的《生態(低碳)城市促進法》于2012年9月公布,該法案共有六章66條。該法第一條指出了立法目的:“規定關于制定促進低碳城市基本政策的事項,通過制定低碳城市規劃并實施基于此的特別措施和促進全球變暖對策的措施,努力促進城市低碳化,普及低碳建筑,從而為城市的健康發展做出貢獻。”在第二章基本方針中明確強調了國家、地方政府和相關經營者的責任。該法案第三章是核心內容,主要涉及低碳城市規劃的特殊措施。這些措施涉及城市建設的主要方面,如城市規劃編制、城市綜合發展項目、公共交通(綠色出行)、公園綠化、城市物流運輸、城市污水設施等方面。在低碳城市規劃方面,第8條規定,在市政府設立專門的低碳城市議事會上就低碳城市規劃的編制進行磋商,并就實施低碳城市規劃(簡稱“理事會”)進行溝通和協調。第三章第七項是很有特色的條款,是在促進低碳城市進程中的援助條款,包括向現有建筑物業主、汽車用戶等提供援助,以及在擬訂城市規劃過程中的考慮。這些內容的設置,是鼓勵公眾更好地參與到低碳城市的改造過程。第四章專門規定了促進低碳建筑推廣的舉措。第六章是對違反促進低碳城市法規的行為給予的具體懲罰。

5.3 生態城市建設的法制經驗

日本在生態城市建設的法制保障居于世界領先地位,不但制定了生態城市建設的專門立法——《生態(低碳)城市促進法》,而且內閣的環境省、交通省等國家職能部門制定了一系列配套性的法規政策。這些法規政策涉及生態城市建設的各個方面,許多制度性的內容都值得我國借鑒參考。日本的《生態(低碳)城市建設促進法》并不是完美無缺的,從法律結構完整性的角度考量,缺乏生態文化建設和環境教育的相關內容。出現這種情況的可能原因是日本已頒布了《環境教育法》,在該法中有關于環境教育和生態文化建設的具體相關規定。因此,我國在制定生態城市建設的專門立法時該考慮增加生態文化建設和生態教育的內容。

6 我國生態城市建設的制度對策

生態城市建設出現困境與種種問題的根本原因是缺乏有效的制度引導和保障,尤其是缺乏法律層面的權威指引。與生態城市建設制度保障先進的日本等國相比,我國在制度建設方面還比較落后。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》開始全面部署推進法治中國建設,這為生態城市建設的法制推進吹響了號角,只有完善的制度、健全的法規才能有效保障生態城市建設的穩定、健康、持續的發展。

6.1 明確定位城市建設的目標——“生態城市”

需要在法律層面對城市建設的目標予以明確,排除紛繁復雜城市建設“名頭”的不利影響,建設的就是“生態城市”城市。基于前文所述的生態城市的概念可知,生態城市建設就是要以生態學的原理為基礎,促進城市建設的綠色發展。生態城市建設需要生態、經濟、社會三者的協同發展。因此，目前所謂“低碳城市”、“低碳生態城市”、“生態城”、“生態示范城市”等,只不過是“生態城市”概念的某種外在表現形式而已,這些稱謂都不能像“生態城市”那樣完整地涵蓋現代城市建設發展的理念和要求,并且對現代城市建設的定位——“生態城市”(Eco-city),在國際上也就有了比較一致的認同。因此,我國的城市建設并不需要創造新名詞,重點在于明確城市建設的“生態城市”定位和建設的具體目標,這樣才能推進城市建設的可持續發展。應由國務院協調各部委統一認識,對目前的城市建設目標進行明確的界定,出臺相應的行政法規明確“生態城市”的建設定位。

6.2 完善政府考核指標,強化監督制度

盡快完善現有地方政府的政績考核指標體系,確立綠色GDP考核體系,將資源開發、能源節約、生態保護、優化環境等指標包容入考核體系。政績考核不僅僅要看開建了多少項目,拉動了多少GDP數值,更重要的是看地方的生態保護、環境優化狀況,項目建設的運營情況以及地方的可持續發展狀況等。在政績考核中,強調政府及其領導的環境保護職責,甚至實行環境保護任務不達標的“一票否決制”。強化對政府行為的有效監督,通過制度完善實現對政府在城市規劃、管理城市過程中各類行為的監管,保證生態城市建設不再出現因為領導意志而發生的亂象。既要充分發揮人大、政協的監督作用,更要加強對政府行為的社會監督。充分發揮公眾、企業和社會組織在城市建設中的重要作用,建立長期有效的城市建設公眾參與和社會監督機制。通過設置具體的制度,對政府及其領導人的決策進行必要的監督,避免因為政績工程和領導決策失誤給生態城市建設帶來的負面影響。

6.3 頒布國家層面的指標體系和評價標準

我國亟須制定全國性具有普遍指導性作用的生態城市建設基本指標體系,作為今后各地生態城市建設的參照標準。在現有的生態城市建設實踐中有不少值得參考的指標體系,如天津生態城、曹妃甸生態城的指標體系。近幾年,住房與城鄉建設部開始著手編制全國性指標體系的初步工作,如《綠色生態城區指標體系編制導則》與《綠色生態城區規劃編制導則》。目前,北京市已經公布了《綠色生態示范區評價標準》、《綠色生態示范區技術導則》,已經開始指導城市建設的相關規劃編制工作、評選示范區和實施評估。2015年,住房與城鄉建部的《綠色生態城區評價標準》征求意見稿已開始征求有關部門和社會公眾的意見,這是我國關于“生態城區評價標準”的首次制度化探索。[18]這些都是為生態城市建設指標體系的完善做了積極的探索。期待盡快頒布全國性生態城市建設的指標體系與評估標準,明確生態城市建設的具體方向，也可以學習借鑒日本的相關制度經驗,頒布生態城市發展的具體指南,確立分區域引導的原則。

6.4 城市規劃的制度化、規劃管理規范化

目前我國現有的生態城市規劃方面的相關立法主要有《城鄉規劃法》、《土地管理法》以及《生態縣、生態市、生態省建設指標(修訂稿)》、《全國主體功能區規劃》等行政規章。這些法律法規要么內容籠統陳舊,跟不上建設要求;要么是法規層級不高,不受重視,因此不能有效保障生態城市建設規劃的有效編制和實施。制度化是確保生態城市規劃有序開展的根本保證。應當在現有法律中強化對生態城市建設規劃用地的限制性要求,嚴禁在限制開發和禁止區域搞項目開發,明確各類工業類型用地面積和用地布局的產業用地規劃標準。盡快頒布全國性的生態城市規劃指南或指導方針和落實省、市、縣三級體系的城市規劃編制。此外,還應進一步規范城市規劃管理體系,適當引入公眾參與機制,使城市規劃管理更加科學和高效。

6.5 弘揚生態文明理念,生態教育制度化

生態意識并不是與生俱來的,要靠教育來提升人們的生態意識,引導人們從理念到行為的生態化轉向,營造全社會的生態文化氛圍。目前來看應該強調塑造全民生態文明理念,推進生態教育制度化。通過制度化的推進生態教育,已成為各國的共識,如以美國、日本為代表的發達國家走在了生態教育制度化或法制化的前列,紛紛制定了本國的《環境教育法》。國內的天津、寧夏等市區也頒布了地方性的環境教育條例,這些都為制定國家層面的環境教育制度積累了重要的制度經驗。生態教育制度的內容,應當包含社會生態教育和學校生態教育在內的多個向度。在社會生態教育方面,應該充分有效利用多種媒介和宣傳方式,強化人們對綠色生態理念的認知。學校生態教育的制度化更是生態教育的重要方面,應當從小學至大學的各教育階段,開展與之相適應的不同類型的生態教育,確保生態教育的有效性和長期性。通過生態教育提升公眾生態意識,推進生態文化建設。隨著生態教育的普及和深入,生態文化建設進程的推進,人與自然和諧相處的理念必將逐漸深入民心。生態文化的弘揚,生態意識的培養勢必帶動人們主動參與到生態城市建設中的積極性,這也是生態城市建設迫切需要的重要動力。

6.6 借鑒先進的法制經驗,制定專門立法

日本等發達國家的生態城市建設法制實踐給我國的啟示就是進行專門立法，這是生態城市建設順利進行的根本保證,是不可或缺的。國內以生態城市為建設目標,城市發展建設比較好的地區都制定了專門的生態城市建設的地方立法。貴陽市于2013年制定了《貴陽市建設生態文明城市條例》,該法規實施以來,貴陽的生態城市建設取得不少成績,獲批建設全國首個生態文明示范城市,國家環境保護模范城市通過驗收等。深圳市自2010年以來,先后頒布了《深圳市創建國家低碳生態示范市工作方案》、《深圳市居住小區低碳生態規劃設計指引》、《關于推進生態文明、建設美麗深圳的實施方案》、《深圳市城市規劃標準與準則》等政策性規定,并于2014年提出了《深圳經濟特區生態文明建設條例(草案)》,這些政策法規都使深圳市的生態城市建設走在全國前列。作為中外合作建設的典范生態城——天津中新生態城也有一系列的法規政策的有效指引,如《中新天津生態城管理規定》、《中新天津生態城管理規定說明》、《中新天津生態城引進緊缺人才的優惠政策意見》、《中新天津生態城人才引進、培養與獎勵的暫行規定 》、《中新天津生態城住宅裝修管理暫行規定》、《中新天津生態城公屋管理暫行辦法》、《中新天津生態城動漫產業發展促進辦法》、《中新天津生態城工程建設項目招標投標監督管理暫行規定》等。天津生態城的這些規定都借鑒了新加坡有關城市規劃、環境保護、生活污水處理等相關經驗,并結合生態城的實際情況進行了本土化的改造。無論是國外先進的立法經驗還是國內的地方立法實踐,都為制定國家層面的《生態城市促進法》提供了有益的制度參考。面對生態城市建設中存在的困境和問題,亟待專門立法在制度層面破解困境，因此制定促進生態城市建設的單行法是解決生態城市建設困境的重要途徑。

7 結語

生態城市建設不僅是我國城鎮化改造、城市發展轉型的重要路徑,在國家大力推進生態文明建設的大背景下,更是實現生態文明理念的重要社會實踐。生態文明建設需要完善制度建設,生態城市建設也需要健全法制的保障。生態城市建設進程的不斷推進,會遇到不斷出現的新問題,只有完善的制度才能保障生態城市建設的健康、可持續的向前推進。

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[10]李慧,張哲浩.我國新增22個國家森林城市[N].光明日報,2016-09-20.

[11]中國生態城市發展現狀、問題、對策[N].中國建設報,2011-05-31.

[12]國務院.全國主體功能區規劃[EB/OL].2011-06-08,http：//www.gov.cn/zwgk/2011-06/08/content_1879180.htm,2017-02-28.

[13]日本.都市の低炭素化の促進に關する法律施行令.

[14]日本.市の低炭素化の促進に關する基本的な方針.

[15]日本.都市の低炭素化の促進に關する法律施行規則.

[16]日本.都市の低炭素化の促進に關する法律に基づく駐車施設の集約化に關する手引き

[17]日本.都市の低炭素化の促進に關する法律

[18]李冰,李迅.綠色生態城區發展現狀與趨勢[J].城市發展研究,2016,23(10)∶91-98.

DilemmaofEco-cityConstructionandItsCountermeasuresFromthePerspectiveofLegalProtection

LUO Yi,GAO Guo-fu
(Gansu Political Science and Law Institute,Lanzhou 730070,China)

In recent years,the process of eco-city construction could be characterized as mixed.On the one hand,the urban construction process was moving towards the goal of “eco-city".The “eco-city" became a necessary mode for municipal construction and urbanization.Some cities started to explore legislation to promote eco-city construction.On the other hand,urban construction process encountered difficulties,there was not clear positioning,for the achievements of the project built,the lack of indicators system,improper planning,ecological and cultural construction lag,the lack of legal protection and a series of new issues.

eco-city;dilemma;countermeasure;legal protection

10.3969/j.issn.1005-8141.2017.07.008

X321.3；F291.1

A

1005-8141(2017)07-0812-06

2017-05-11；

2017-06-27

國家社會科學基金青年項目(編號:12CFX002);甘肅省哲學社會科學規劃項目(編號:13YD093);甘肅省高等學校科研項目(編號:2014A-088);甘肅省政法學院重大項目(編號:2016XZD02);司法文明中心協同創新中心蘭州基地一般項目(編號:SFWM2016009);甘肅省循環經濟與可持續發展法治研究中心科研資助項目(編號:GSCELCYT15005);2016年甘肅政法學院法學院青年教師科研創新能力提升計劃項目。

及通訊作者簡介：羅藝(1980-),男,甘肅省天水人,副教授，碩士生導師,主要研究方向為環境與資源保護法學、文化遺產保護等。