公眾參與我國土壤污染防治的現實困境與優化對策探討

楊麗仙

摘要：土壤污染事件頻發引起社會廣泛關注，公眾參與土壤污染防治有效加快土壤污染防治進程。結合當前我國公眾參與土壤污染防治工作的現狀和困境，借鑒發達國家成熟的公眾參與理念，本文從完善土壤環境質量監測體系、加大環報宣傳教育，增加土壤環境信息公開透明度、暢通參與渠道和過程等方面提出優化對策，為土壤污染防治工作實施提供參考。

Abstract： The frequent occurrence of soil pollution incidents has aroused widespread concern in the society， and public participation in soil pollution control has effectively accelerated the process of soil pollution control. Based on the current situation and dilemma of China 's public participation in soil pollution prevention and control， and drawing on mature public participation concepts in developed countries， this article proposes optimization countermeasures from improving the soil environmental quality monitoring system， increasing environmental newspaper publicity and education， increasing the transparency of soil environmental information disclosure， and opening channels for participation， to provide reference for the implementation of soil pollution prevention work.

關鍵詞：土壤污染防治;公眾參與;困境;對策

Key words： soil pollution prevention;public participation;dilemma;countermeasures

中圖分類號：Q938.1+3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2020）06-0113-03

0 ?引言

土壤污染是全球三大環境污染要素之一。土壤污染對環境和人類造成的影響與危害在于它能導致土壤的組成、結構和功能發生變化，影響植物的正常生長發育，并可以通過食物鏈進入人體，以至危害人體健康[1]。目前土壤污染已成為我國較為嚴峻的環境問題之一，由此引發一系列的群眾性事件，影響了社會的和諧穩定，如“湖南省鎘污染事件”、“甘肅省鉛污染事件”等。現有的研究多集中于土壤污染原因分析和基本防治對策上，對公眾參與的研究與實踐還停留在起步階段，尚未達到西方發達國家的研究水平。

隨著國家治理能力的不斷提升，環境保護治理開始強調社會治理[2]。《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰意見》指出“建立激勵約束并舉的制度體系、政府企業公眾共治體系”，《土壤污染防治法》提出“土壤污染防治應堅持公眾參與原則”。我國在治理土壤污染問題上日益重視社會主體參與、但治理需要多維度和多角度。本研究將從社會治理視角出發，研究當前公眾參與我國土壤污染防治中的現狀、制度體系、面臨的現實困境和防治的對策，以期為土壤污染環境保護社會治理提供相關思路。

1 ?公眾參與土壤污染防治的現狀分析

1.1 公眾獲取土壤環境信息公開意識漸強

土壤環境信息公開是公眾參與環境社會治理的基礎[3]。過去國家尤其關注大氣污染和水污染的問題，土壤污染防治工作起步較晚，土壤環境基礎數據缺乏，政府公開的土壤污染數據較少，但隨著多項土壤污染事件的爆發，公眾對土壤污染的重視，政府開始采取積極主動態勢。自2014年環保部和國土資源部公布《全國土壤污染調查公報》起，土壤環境信息公開基礎工作得到快速推進，土壤環境質量監測網絡逐步形成，土壤污染詳查工作全面鋪開，提高了公眾對土壤環境保護的知情權和參與權。

1.2 公眾主動參與土壤污染防治途徑增加

土壤污染事關公眾的切身利益，公眾重視土壤污染防治，參與土壤領域環境治理和保護的意愿增強，參與土壤污染防治的途徑也增加。主要參與方式有3種：第一種，發揮主人翁意識，參與土壤相關法律和政策的制定，為科學制定土壤污染防治法提供參考意見;第二種，參與土壤污染治理項目的環評，可以通過問卷調查、咨詢專家意見、座談會、和論證會等形式表達對項目落地的支持與否;第三種，通過“12369”環保舉報熱線、信函、電子郵件、政府網站、微信平臺等途徑對污染土壤環境的違法行為進行舉報監督。

2 ?公眾參與土壤污染防治面臨的困境

2.1 土壤污染信息公開程度不夠，公眾獲取信息困難

根據《中華人民共和國土壤污染防治法》文件規定，土壤環境信息公開的主體是政府和企業。公眾獲取信息存在不對稱，獲取內容有限且途徑單一，不利于公眾保持獨立立場，不利于做好土壤污染預防和防治工作。土壤信息公開程度不夠體現在兩方面：一是政府土壤污染信息網絡系統建設尚不成熟，各地土壤環境基礎信息數據庫基本建成，但未全面提供數據查詢服務;各地環境信息公開進程不同，公開的數據過于專業化和寬泛化，缺乏專業的解讀和深入簡出的剖析，影響公眾理解信息。二是企業土壤環境信息公開不透明。部分火電、有色金屬冶煉、冶金化工、電鍍、造紙等重污染行業社會責任意識不強，環境信息公開不全面，披露信息報喜不報憂，對污染數據和健康風險數據一語帶過，甚至隱瞞污染物的具體處理流程、排放數量和排放類型等，導致部分地區“農民不知道自己種植的土地是否受到污染”、“居民不知道自己居住的房子是否安全”[4]。

2.2 土壤環保知識宣傳教育滯后

一直以來，環境污染治理主要聚焦于廢氣污染、廢水污染和噪聲污染，土壤污染由于具有隱蔽性、復合型、積累性等特點往往被忽視，加之國內土壤環保宣傳教育主體相對單一，主要是政府主導的宣傳教育模式，公眾缺乏相關的專業知識，土壤環保知識的宣傳就顯得比較滯后。究其原因，概括為3方面：一是宣傳不到位，宣傳手段單一，無論是社會教育、家庭教育還是學校教育，對土壤的基本科學理論知識宣傳較少。二是土壤環保宣傳引導性不強，只注重土壤污染產生后的事故處理，未建立科學的預防機制，針對公眾開展學習培訓，如何預防土壤污染，認識土壤安全與人類健康息息相關的專題較少。三是已有的宣傳主體單一，未能覆蓋到全社會各群體，包括企業、民間環保組織，學生、工人、農民等，公眾參與的積極性不高。

2.3 公眾、環保組織參與土壤污染防治處于弱勢

土壤污染的防治越早開展，所付出的治理成本就越低。公眾參與作為預防的一種方式，往往集中于末端參與，在相關法律法規、政策制定中，預防的重點過于依靠技術理論和專家的討論意見，公眾僅能參與征求意見階段，僅通過參與調查問卷、詢問的方式表達意愿，未能深入進行探討，難以對決策制定產生實質性的影響。由于土壤污染的專業性和維權機制、參與機制的不完善、參與渠道的不順暢，當公眾的環境權益遭受侵害時，公眾很難進行環境維權。

3 ?優化公眾參與土壤污染防治的對策建議

公眾參與土壤污染防治有利于環境資源管理工作的開展、有利于維護公民基本的環境權益，更有利于對政府和企業環境行為的監督。同美國日本等成熟的公眾參與發展制度相比，盡管我國在公眾參與相關法律上有了基礎的法律框架，但尚有欠缺，難以形成完善的公眾參與制度體系，需要以宣傳教育、信息公開為基礎，鼓勵環保社會組織發展、聯合政府、企業多效合力共同參與土壤污染防治。

3.1 健全公眾參與土壤污染防治的法律保障

欲快速推進公眾參與土壤污染防治，就必須健全法律保障，有專門的指導性文件。一方面。借鑒發達國家成熟的法律制度體系，結合我國的國情，以《中華人民共和國環境保護法》、《土壤污染防治法》為依據，制定全國性的立法文件。在專項篇章和導則中，明確公眾參與的具體細則和指導性文件，將農用地、建設用地、住宅用地、旅游用地相關的實用標準、技術導則同公眾參與制度聯系，確定公眾參與的目的、范圍、途徑，鼓勵公眾積極參與，做到有法可依，規范公眾參與行為。另一方面，結合不同的省情、地型特點和土壤類型制定地方性公眾參與土壤污染防治的立法文件，既有利于公眾落實相關的法律制度，也有利于因地制宜的開展污染治理，節約經濟成本和人力成本。比如廢水灌溉造成的污染可出臺土壤灌溉污染防治公眾參與指導性文件、固體廢物造成的污染可出臺土壤固廢污染防治公眾參與指導性文件等。

3.2 完善土壤環境質量監測體系、加大信息公開透明度

良好的土壤環境質量監測體系有利于提供科學準確的監測數據。《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》指出要保證監測數據的“真”、“準”、“全”。土壤環境質量監測體系的完善體現在：污染監測方面、建立覆蓋全指標的污染源監測體系，實現污染源監測數據規范應用，提升污染源自行監測與監督性監測的精細化水平;監測能力方面：配備實驗室先進設備、建設環境監測綜合數據平臺、加強科研人才隊伍建設和技術培訓;監測網絡方面，增加土壤環境質量監測站點、對重要敏感區（農產品種植基地）和土壤高風險區域（重污染企業周圍）實施加密監測。公眾了解土壤污染的真實信息有賴于環境信息的公開，只有拿到客觀真實的有效數據，才能提升公眾參與和社會監督的有效性。另外加大信息公開透明度可從政府、企業、公眾共同下手：一是政府加強環境基礎信息的公開，美國、加拿大是環境信息公開較透明的國家，可借鑒其成功經驗，建立互聯網土壤環境信息查詢平臺，便于公眾獲取準確信息。二是企業要履行環境信息公開的主體責任，及時公開污染地調查評估報告、風險管控報告、環評報告、污染治理方案等，確保公眾享有基本的知情權。三是公眾要積極主動參與信息的獲取，多研讀文件、學習相關專業知識和關注社會動態，實時更新自身的知識儲備。

3.3 加強環境宣傳教育，提高公眾參與的深度

土壤環境宣傳教育可提高公眾的環保意識，增強公眾的參與意識和主人翁意識，土壤污染防治的宣傳教育可從多角度、多形式加大宣傳。一是強化重點群體的宣傳教育，根據不同群體采用不同的宣傳策略：針對農民，通過開展科技下鄉、環保知識講座活動等，普及耕地安全知識，鼓勵農民進行耕地附近安全隱患的排查，避免從源頭上產生耕地污染;針對學生，通過單獨設置環境安全知識課程和校外實踐活動等，彌補學生土壤污染防治知識方面的空白，培育科學的土壤環保意識觀;針對城鎮居民，通過開展環境日宣傳活動、環保志愿活動等，讓居民了解土壤環境的風險，了解土壤污染的危害，培育理性的參與意識和科學的監督意識。二是媒體要做好輿論宣傳的正面引導，針對突發的污染事件，政府網站和權威媒介應根據事件發展態勢實時報道、讓公眾準確獲取信息，防止造謠事件發生，影響社會安定。

3.4 支持公眾參與從末端參與邁向全程參與

土壤污染防治法明確規定堅持“預防為主、保護優先、風險管控、污染擔責、公眾參與”原則。公眾參與不能只局限于末端的調查意見，而應貫穿于防治全過程。首先樹立公眾污染預防知識，“亡羊而補牢，不如防患于未然”，開展防范意識教育和政策引導，鼓勵公眾對當地重點污染源企業的排污行為進行監督舉報，增加污染企業的曝光率，倒逼企業進行違法整改，迫使企業將排污行為置于“陽光”之下、合法合規的辦企業。其次暢通公眾參與土壤環境決策渠道，開展土壤污染治理項目重大決策和土壤污染具體條例實施時，可通過座談會、聽證會、問卷調查、實地參觀考察、咨詢專家意見等方式，鼓勵公眾積極參與并提出切實可行的意見，暢通投訴、舉報、信訪和維權渠道，提升公眾的參與地位。再次大力培育社會環保組織，建立專門基金支持民間環保組織的發展壯大，通過緊跟土壤污染防治的政策導向，明確機構的發展目標和參與內容，科學的參與到污染預防和治理過程中（如土壤修復項目的實施和驗收等），有效的彌補政府監管力量的短缺。

4 ?結論

當前公眾參與已成為土壤防治中不可缺少的一塊，保障公眾切實地參與土壤環境保護，不僅是對公眾環境權益的維護，也是對政府土壤污染防治工作的監督和制約。我國土壤類型多樣、污染狀況復雜，公眾參與面臨諸多困難和阻礙，亟需逐步健全公眾參與土壤污染防治的法律保障，通過完善土壤環境質量監測體系、加大環境宣傳教育，增加土壤環境信息公開透明度等，不斷優化公眾參與土壤污染防治決策，加快土壤污染防治進程。

參考文獻：

[1]熊嚴軍.我國土壤污染現狀及治理措施[J].現代農業科技，2010（8）.

[2]夏光.環境保護社會治理的思路和政策建議[J].世界環境，2016（4）：16-17.

[3]劉暢.論土壤污染防治中公眾參與的保障[J].法制與社會，2017，1（上）.

[4]劉召峰.上海市土壤污染防治公眾參與評價及對策建議[J].綠色科技，2015，06.