試論縣域政府治理中的制度建設

宋佳梅+許應祥

摘 要：進入21世紀，縣域群體性事件頻發、社會影響深遠，嚴重威脅地方社會穩定。本文在概述南康615事件的前因與過程基礎上，總結出事件處理中政府治理的癥結，多方利益不調和、公開信息不完整、官民溝通不暢。針對此，完善縣級政府管理的相關制度建設——權益保障制度、信息制度、信訪制度，還應認真審視地方政府邊界問題，如管理權力的有限退出與職責的積極進入，以有效促進和諧社會的建立，加快現代化的實現。

關鍵字：縣域，政府治理，制度建設

基金項目：江西省2016年度研究生創新專項資金項目《欠發達地區縣級政府治理能力現代化研究——以贛南原中央蘇區的贛縣、瑞金縣為例》（YC2016-S341）。

1 “南康6·15事件”的前因與過程

1.1 前因：南康家具行業整頓和新稅收的執行

2009年1月初，省委在南康調研時要求盡快把南康建成全國一流的家具專業市場；同月22日，市委、市政府作出批示：“請各部門、各單位全力支持，努力將其做優做強。”[1]上傳下行，南康政府有關部門決定，首先對南康家具行業進行清理整頓：一是將3000多家具廠整合到200左右，二是家具運輸憑借“木材運輸許可證”并交納放行費；其次從15日起執行新稅收征管辦法，按《木（竹）材產品成品方單位稅額表》收取稅款。在業主看來，政府一系列政策、辦法將嚴重擠壓中小企業的生存發展空間。

1.2 過程：潛伏到高潮的三個過程

1.事件潛伏期

2009年5月，南康政府出臺《南康市家具企業清理整頓工作實施方案》，要求所有家具企業做到有證收購、有證加工、有證運輸；對年納稅不足2萬元、年銷售收入不足50萬元且有嚴重安全隱患、違法違規行為的小企業進行整改或整合，對既不符合整改也不符合整合條件的企業直接予以取締。6月1日，百度南康貼吧帖子“南康這幾天要出事了”寫到，“南康林業局將家具木材的放行價格提高到200元/立方，之前價格為400-500元/車，運輸成本提高幾十上百倍。目前，南康物流協會已召集各業主開會，物流已全部停止發貨。大家都知道，家具是南康的支柱產業……如果事情繼續惡化，數千名家具老板由于發不出貨而必須向政府抗議”。[3]政府對此言論未作出解釋，到15日正式執行新稅收征管辦法，仍懷抱美好愿景，認為整改方案和新稅收能有效轉變業主的發展觀念，實現產品檔次的提升與產業的升級，推動全國一流家具市場的進一步實現。殊不知，抗爭發酵。

2.事件發展期

6月2日上午約9時，數十名企業主在市政廣場“散步”，進行集體上訪，抗議“家具清理整頓工作”名為規范家具市場管理，實為扼殺小企業生存道路。目擊者稱，后面有幾名業主代表被政府人員請去協商，其他業主則散去。[2]事實上，政府后續未作出回應，上訪不了了之。這是政府第一次正面與上訪者接觸，為避免業主纏訪，政府選擇安撫，口頭應允考慮業主訴求，先把事件趟過去。而民眾醒悟，地方政府以政績、維穩為主旨，上訪這類“不光彩”行為很難受到重視。隨后網民就此事進行了微博敘述，聯想之前南康貼吧帖子“南康這幾天要出事了”，網絡討論逐漸上升為現實質疑。民眾看到，政府“安撫”上訪者，極力壓下上訪事件，是為了“大事化小，小事化了”；那么，他們就只能把事情“鬧大”，引起高層政府關注。至此，非制度化渠道成為群眾訴求表達的最優選擇。

3.事件高潮期

之后十幾天，市政大樓前未再出現業主集體上訪，政府以為此事已翻過一頁，不知底下醞釀著掀起全國矚目的風暴。新稅收征管辦法執行的第一天，15日上午10時，數百人小團體在105國道南康國際家具城路段堵塞交通，另有近百名家具業主及親人聚集市政大樓前。[4]隨后，現場民眾將人群上訪與堵路的消息、視頻、圖片上傳至網絡，迅速引起各界關注。家具城附近商戶、從業人員等利益相關者首先加入人群，無關行人、市民等也在某種隱藏方式動員下加入人流。下午13時，聚集人群由國際家具城綿延至大廣高速南康進出口，人數上萬。至此，相關領導趕赴現場，但現場群眾內心憤恨難平，尤其是公安人員抵達現場并言行威脅時，一度引發騷亂致使警車掀翻，終呈對峙局面。

2 “南康6·15事件”治理的癥結

2.1 各方利益不調和

隨著市場經濟發展，社會利益分化，群眾利益訴求多元化。現代政府治理的一個根本目標是不斷滿足人民的訴求，及時、真誠地尋求群眾的支持與配合，深化與民互動。南康非公有制經濟發展活躍，家具業是代表產業，帶動房產、物流、娛樂、餐飲等行業發展。家具整改政策和新稅收的實行，使得家具業主和工人所繳納的稅收大幅提升，其他行業也受到影響，矛盾激化。

2.2 公開信息不完整

政府官方發布的信息與民眾生活相關，為大眾所關注、信賴，而信息的不完整、不透明常造成理解誤區，易導致虛假信息、小道消息橫行并迅速傳播，湮沒政府權威信息，掩蓋了信息的真實性。2009年，網絡熱傳南康政府欲“整垮”家具行業，而于6月執行新稅收征管辦法讓民眾更“信以為真”。民眾對當地政府本就滿懷積怨，一旦抓住契機，官民矛盾瞬間點燃。

2.3 溝通渠道不順暢

抗爭性群體事件，大部分由早期疏導能解決的小事未受重視而演變來。政府部門在職能上雖有所重疊，但仍各自為政，難以實現跨區域、跨部門的協同治理，猶如“信息孤島”，造成信息管理碎片化。[5]首先，對群體事件認識不足。認為本地很少甚至不會發生大規模抗爭而疏于防范。其次，政府人員因觀察力、思考力等主觀因素誤判信息價值。加上，溝通渠道有限，唯有政府官網、信訪局、市長信箱，民眾所提不能及時得到回饋。在多次訴求不得情況下，群眾的剝奪感、危機感激增，萌生在地標建筑或道路示威、抗議想法，以此迫使政府正面回應。

3 完善地方政府治理的制度建設

3.1 政府管理的相關制度建設endprint

孫立平提到“隨著社會利益和社會矛盾日益復雜化的趨勢，以先進、合理的制度來定位社會利益和解決社會沖突。”[6]既定制度下，人與事受到相應約束，制度完善有助政府治理。第一，完善權益保障制度。一保障民眾利益的有效協調。在“整體政府”模式下，部門間保持一致，協調各方利益。現實中確保人大、政協等相關民主制度能為民發聲，切實保障群眾多元利益需求。二形成科學訴求表達機制。長期以來，訴求表達單一，有些形式化且無實際效果。現代社會，民眾表達欲望隨社會心理增長，科學表達機制讓大眾更理性。三健全分配協調機制。我國城鄉、貧富兩極顯著，社會不穩定很大原因是底層弱勢群體缺少上層社會的關注和幫助。因此，把公平納入制定過程中能有效平衡社會各方。

第二，完善信息公開制度。一信息真實。與民眾利益相關的政令、辦法等措辭要精確、嚴謹、不模棱兩可。文字表述不清將帶來信息隔閡、誤解，有損政府威望。二信息及時。政府應與多方媒體合作，對事件的處理、后續進行跟蹤報導，以減輕網絡言論對政府的攻擊力度。政府的協作姿態，雖不一定能加快處置效率，至少讓報道遵從事實。看到，政府的信息能有效引導社會輿論走向，合理處理事件更讓大眾信服。

第三，完善信訪制度。一增加信訪制度的民主性，加大政府與民眾的溝通。信訪目的是聽取社會聲音，化解矛盾。不加強溝通，無法準確接收群眾意見，分析微小細節，解決社會問題。二重視信訪制度的落實。一些地方政府雖接待了很多信訪，但問題堆積最后也沒解決。認真對待、分析、處理每一信訪事件，將工作落到實處，才是真正為人民服務。縣領導可主動與民互動，變“接訪”為“下訪”或定期接訪，收聽社會民情。

3.2 群體事件中地方政府的邊界問題

本文所提“政府邊界”中“政府”指隱性政府，是現實生活中無實體卻影響日常生活的“軟力量”，包括權力邊界、職責邊界、能力邊界、效率邊界四個維度。[7]權力邊界指在憲法和法律授權下所行使的公共權力界限，職責邊界指政府自身確立的職能和責任范圍。在南康事件處理中先后有南康縣政府、贛州市政府、江西省政府三個層級政府介入，最終由省政府出面廢止不合理政策以平息。看到，省政府介入是出于下級政府無力解決的結果。

第一，地方政府管理權力的有限退出。地方既承擔經濟發展責任，又要保證社會安定，幾乎包攬全部社會事務。地方政府責任眾多，易顧此失彼而無法保持平衡。而地方政府權力從經濟領域退出，著重把握社會公共服務領域，未嘗不是地方政府加快實現現代化轉型的一種選擇。第二，地方政府職責的積極進入。職責包括職能、責任兩部分，地方政府的職責體現在政府通過合理方式發揮政府功能和切實履行對民眾及上級政府的責任。[8]如利用完善的地方財政體系，加快服務型職能建設，改善公共基礎設施建設，既完美使用了手中權力，又承擔了各項相應職責。此外，若遇突發事件，地方不應慣性將責任、擔子拋給上級政府，而應運用科學矛盾調解機制、訴求表達機制等，從社會實際需求出發做好權力與職責邊界內的協調事宜。政府是人民的政府，只有真正站在公眾立場，維護群眾利益，滿足絕大部分公眾訴求，減少社會沖突發生，促進和諧社會的建立，才能實現對民眾和上級政府雙重責任的擔當。

參考文獻

[1] 打造“家具之都” 看南康市如何做優做強家具 https：//home.focus.cn/article/cf1e60d53bb616f568b2b085757cd70f.html

[2] 調研訪談所得資料.

[3] 南康群體事件的來龍去脈_華逸民_新浪博客 http：//blog.sina.com.cn/s/blog_416d34e70100dpxb.html

[4] 南康群體事件的來龍去脈 （注：此文來源于網絡） - 休閑茶坊 上猶網 - 上猶城市生活門戶網站 Shangyou.CN！ http：//bbs.shangyou.cn/thread-88012-1-1.html

[5]政府治理面臨3大挑戰：碎片化、”拍腦門”、指令化-新華網 http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-12/13/c_1120109428.htm

[6] 孫立平.走向積極的社會管理[J].社會學研究，2011（04）.

[7] 何哲.政府邊界問題及行政體制改革的基本原則研究——基于政府權利邊界、職責邊界、效率邊界與能力邊界分析[J].北京行政學院學報，2016（04）.

[8] 高立偉.基層政府邊界的效應表現及現代化轉型[J].江西社會科學，2009（06）.

作者簡介

宋佳梅（1993-），女，漢族，江西南康人，南昌航空大學文法學院，碩士研究生，主要研究方向為公共政策與地方治理。

許應祥（1990-），男，漢族，江西南康人，華東交通大學理工學院科研干事，碩士研究生，主要研究方向為基層政府治理。endprint