中國計劃生育的歷史演進

原新

中國實行計劃生育40余年，從根本上改變了人口的發展方式和軌跡。計劃生育政策是一項基本國策，作為促進人口長期均衡發展，進而實現人口與經濟社會、資源環境可持續發展的國家方略，對于修正人口總體失衡，并保持人口總體長期均衡發展意義重大。在宏觀上，通過生育政策調節國家人口發展的速度、數量、素質、結構、分布、流動遷移等，促進人口發展與經濟社會和資源環境相互適應；在微觀上，通過調節家庭生育孩子的數量，改變延續幾千年的生育觀念和行為，以實現宏觀人口總體均衡發展的目標。全面、客觀、公正地認識計劃生育政策及其效應，應著眼全局、著眼長遠、著眼未來。

看待計劃生育政策效果必須遵循如下原則：一、整體性。從人口與經濟社會可持續發展的整體來評估計劃生育政策實施效果，不能僅僅從某一個人口發展階段產生的人口問題而割裂整體過程。二、客觀性。生育水平和模式以及死亡水平和模式一旦確定，人口便會依照自身的發展規律運行，不同發展階段呈現不同人口特征，因果相系，而生育政策恰是影響過去我國生育率的重要因素。三、公正性。任何一項社會公共政策都是利弊兼收的，應該堅持唯物史觀，系統地認識生育政策產生時代的歷史環境與特殊國情，從生育政策的目的、遠期效果與實際產生的人口與經濟社會發展變化的關系和趨勢來評判計劃生育政策。四、科學性。必須經過嚴謹的科學研判和分析，摒棄以偏概全的狹隘評判和偏見。五、長期性。人口事件是長周期事件，對生育政策效果的認識要有足夠長的觀察期，必須有大尺度的時間觀念和視野。

計劃生育政策緣起于經濟社會與人口發展形勢的尖銳矛盾

追求經濟社會發展與人口發展相均衡是社會發展的客觀需要。計劃生育政策是計劃經濟時代的產物，其產生具有特殊的社會經濟、歷史和政治背景。本質上，早期的計劃生育政策是人口數量增長嚴重失衡與經濟社會發展矛盾壓力凸顯的現實和趨勢下國家所采取的人口增長控制政策。充分認識中國為什么要推行計劃生育政策，必須還原政策產生時代的歷史環境與生產力發展水平的特殊國情下。

根據1953年全國第一次人口普查推算，新中國成立時的人口總量為5.42億，總人口很快在1954年超過6億，之后，雖然經歷三年困難時期的特殊歷史事件，死亡率異常升高，生育率急速下降，總人口還是在1964年達到7億以上，凈增加1億人口用時10年。緊接著，1969年總人口超過8億，1974年超過9億，平均每5年凈增加1億人口，時間比前一時期縮短一半，如果按照這個時期人口的增長速度，那么人口數量增長將會呈現出完全失控的局面。

與人口規模急速膨脹相伴隨的是難以與之相適應的低速的生產力發展水平，遂使快速增長的人口與經濟社會發展的矛盾與壓力迅速凸顯，加之受政治運動的沖擊，經濟社會系統幾乎到了崩潰的邊緣。接近崩潰的經濟加上失控膨脹的人口，形成雪上加霜的社會問題。在當時人們收入水平極低的情況下，依然需要限制消費，進行消費管制。幾乎所有商品，無論生活必需品（糧食、副食品、日用品等），亦或所謂的奢侈品（自行車、縫紉機、手表、收音機等）均需票證限額，按人數配給。生產能力低下，生產力不足，物質資源匱乏，人們的生育能力卻發揮到了極致，婦女總和生育率水平始終波動在6上下（即相當于平均每個婦女生育6個孩子），1963年最高值甚至高達7.5，年出生人口達到2959萬人的歷史最高紀錄。

在經濟發展長期低迷和人口“爆炸”的強烈反差下，國家經濟脆弱到一旦遭遇自然災害就會大面積影響人民生存的地步。即使加速生產與限制消費依然無法抵御人口增長的壓力，由于當時外部經濟聯系被封鎖的國際環境，我國不可能在短期內提高經濟生產規模和效能，也難以有效抑制快速兇猛的人口增長態勢，計劃生育就在這樣的背景下逐步成為國家人口發展政策的主導。這是一種當時歷史背景下無法選擇的選擇。

基于當時的認知，國家不但要設法盡快改變人們的生育行為，實現少生，而且還要促使人們迅速地少生，快速減少生育數量和降低生育率水平。于是，就有了自1970年代初期開始在全國范圍內推行的計劃生育政策。

計劃生育政策自產生之日起就一直在動態調整

計劃生育政策是中國的“痛苦”選擇，國家之痛在于迫不得已，國民之痛在于家庭的生育需求與國家整體發展的要求相去甚遠，傳統多子的生育與生活觀念本能地拒絕計劃生育政策，所以早期的工作難度極大。計劃生育政策自產生之日起就一直在根據人口、經濟、社會發展形勢的客觀需要，不斷動態調整，以保持人口發展總體盡量趨向均衡。推行計劃生育40余年的人口增速和人口規模變動結果，也可以逆向印證生育政策的不斷調整變化與完善。

1.從彈性政策到剛性政策

盡管在1950年代和1960年代對計劃生育的認識有反復，也曾經在一些城市和地區進行過計劃生育試點，但是，在全國范圍推行計劃生育政策始于1970年代初期。1973年12月，國務院計劃生育領導小組辦公室召開全國第一次計劃生育工作匯報會，提出“晚、稀、少”（晚婚、晚育、少生、拉開間隔生）的生育政策，這是一個彈性政策，并沒有規定家庭生育孩子數量，當時，平均每對夫婦實際生育約5—6個孩子。中國傳統的生育文化以大家庭、多子多福、多代同堂、男孩偏好為核心價值，彈性生育政策對家庭生育數量的約束作用有限。之后，生育政策迅速趨緊，轉變為從限制家庭生育數量最多3個到最好2個。這期間，總和生育率水平從1970年5.81迅速降至1980年2.31，向更替水平邁進，計劃生育政策對生育率的下降作用十分顯著。

2.從獨生子女政策到多元生育政策

1980年9月，國務院領導在五屆全國人大三次會議上的講話中強調：“除了在人口稀少的少數民族地區以外，要普遍提倡一對夫婦只生育一個孩子，以便把人口增長率盡快控制住。”1980年9月25日，《中共中央關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員共青團員的公開信》要求所有共產黨員、共青團員特別是各級干部，用實際行動帶頭響應國務院的號召，即“提倡一對夫婦只生育一個孩子”，這就是“獨生子女政策”的來龍。獨生子女政策成為我國計劃生育史上對家庭生育數量限制最為嚴厲的政策。一方面，從人們平均生育6個孩子到政策要求只能生1個的過渡期只有10年，難以在短期內從根本上改變人們的生育觀念，只能在生育行為上強制約束，計劃生育成為當時“天下第一難”的工作；另一方面，改革開放以農村家庭聯產承包責任制為開端，本質上是小規模農業經濟，需要勞動力投入，再加上當時農村除了有限的集體經濟外幾乎沒有任何社會保障，子女是家庭經濟和養老的支撐，獨生子女政策與農村家庭發展的矛盾尖銳，尤其是農村獨女家庭。endprint

為了調和農村生育與生產生活的矛盾，1984年國家采取了“開小口、堵大口”的生育政策調整措施：第一，適當放寬農村生育政策為“一孩半”政策（第一孩是男孩不能再生第二胎，第一孩是女孩允許生育第二胎）；第二，城鎮繼續提倡一對夫婦只生一個；第三，部分人群或地區可生育兩孩，如省級《計劃生育條例》（后改為《人口與計劃生育條例》）地方法規，除了堅持城鎮一孩、農村“一孩半”的基本規定之外，均有滿足規定條件之一可以再生育一胎的特殊規定，最少的省份有5個條件，最多的省份有9個條件；第四，少數民族的生育政策可適度放寬。至此，形成了城鎮一孩、農村“一孩半”、部分人群普遍二孩、少數民族適當寬松的多元化的計劃生育政策基本面，這是我國執行時間最長的計劃生育政策的基本規定。

截止到2013年底“單獨二孩”生育政策出臺之前，我國計劃生育政策大致分為四類：（1）一孩政策，包括絕大多數城鎮居民；北京、天津、上海、江蘇、四川、重慶6省（市）的農村居民；2010年約占全國總人口37.2%。（2）“一孩半”政策，包括河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、貴州、陜西、甘肅等19省（區）的農村居民；2010年約占全國總人口52.8%。（3）二孩政策，一是各省份規定“雙獨二孩”；二是天津、遼寧、吉林、上海、江蘇、福建、安徽7省（市）“單獨農村夫婦二孩”；三是海南、云南、青海、寧夏、新疆等5省（區）部分地區農村居民普遍兩孩；2010年約占全國總人口5.8%。（4）三孩政策，部分地區少數民族農牧民可生育三個孩子，如青海、寧夏、新疆、四川、甘肅5省（區）的農牧民夫婦；海南、內蒙古等地前兩個孩子均為女孩的少數民族農牧民；云南邊境村和人口稀少的少數民族農村居民；黑龍江人口稀少的少數民族居民。（5）特殊政策，西藏自治區藏族城鎮居民可生育兩個孩子，藏族及人口稀少的少數民族農牧民不限制生育數量；全國人數較少的少數民族不限制生育數量；2010年約占全國總人口3.8%。

在緊縮型生育政策下，總和生育率水平雖然經過1980年代的小幅度慣性反彈，但仍然保持下降的大趨勢，終于在1992年降至2.08，實現更替水平，至此，我國跨入了低生育率水平國家的行列。從計劃生育初期每個婦女平均生育約6個孩子到1990年代初期降至更替水平只生育2個孩子，僅僅用時20年略多，計劃生育把我國完成高生育率水平向低生育率水平轉變的時間高度濃縮了，表現為典型的“急剎車”特征，由此而產生的一切人口現象和人口問題均帶有突發烙印，這是人口變動的中國特色。

3.從緊縮型生育政策到適度寬松型生育政策

“十二五”（2011—2015年）期間是我國調整和完善生育政策的重要節點，生育政策的價值導向發生了方向性變化。2012年11月8日，十八大報告明確提出：“堅持計劃生育的基本國策，提高出生人口素質，逐步完善政策，促進人口長期均衡發展。”這就開啟了調整和完善生育政策的大門。此后三年，調整和完善生育政策走出了關鍵的三步：第一步，在全國范圍內逐步推廣“十一五”期間在部分省份取消“生育間隔”政策的試點經驗，截至2014年，24個省份放棄了“生育間隔”政策，符合政策生育二孩或多孩無需再等待3—4年。第二步，2013年11月12日《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策，促進人口長期均衡發展。”各省市自治區在2014年內漸次落實這項政策。第三步，2015年10月29日通過的《中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》提出：“促進人口均衡發展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。”該政策自2016年1月1日起在全國統一實行。調整生育政策的三部曲，標志著我國結束了以控制人口數量為核心的緊縮型生育政策，開啟了調控總量、提升素質和優化結構并舉的適度寬松型生育政策。但“全面兩孩”政策絕對不是調整和完善生育政策的終點。

4.始終高度重視計劃生育工作

為了快速達成控制人口數量的目的，根據不同時期人口發展的階段和特點，黨和國家審時度勢地發布了一系列關于計劃生育的綱領性指導文件。

早期，計劃生育被納入基本國策范疇。1982年十二大報告明確提出：“在我國經濟和社會的發展中，人口問題始終是極為重要的問題。實行計劃生育，是我國的一項基本國策。”這宣示了黨和國家“控制人口數量，提高人口素質”的決心。

在人口增長速度得到初步有效控制時，中共中央、國務院于1991年5月發布了《關于加強計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定》，提出：統一認識，切實加強對計劃生育工作的領導；堅決貫徹落實現行政策，依法管理計劃生育；抓住重點，扎實穩妥地做好計劃生育工作；齊抓共管，保證計劃生育工作順利開展。

為鞏固來之不易的低生育率水平成果，中共中央、國務院于2000年3月頒布了《關于加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》，明確提出穩定低生育水平是今后一個時期重大而艱巨的任務；確定今后十年人口與計劃生育工作的目標和方針；完善人口與計劃生育工作的調控體系和相關社會經濟政策；建立適應社會主義市場經濟體制的人口與計劃生育工作管理機制；切實加強黨和政府對人口與計劃生育工作的領導。

按照人口發展規律，當低生育率水平持續一定時間后，必然帶來人口結構性問題。根據對人口形勢的預判，中共中央、國務院于2006年12月出臺了《關于全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》，提出要清醒認識全面加強我國人口和計劃生育工作的重要性和緊迫性，堅定不移走中國特色統籌解決人口問題的道路，千方百計穩定低生育水平，大力提高出生人口素質，綜合治理出生人口性別比偏高問題，不斷完善流動人口管理服務體系，積極應對人口老齡化，切實加大人口和計劃生育事業保障力度，進一步加強對人口和計劃生育工作的領導。endprint

2011年4月26日，中共中央政治局就世界人口發展和全面做好新形勢下我國人口工作進行第28次集體學習。中共中央總書記胡錦濤在主持學習時強調，要充分認識我國人口問題的長期性、復雜性、艱巨性，不斷增強做好人口工作的自覺性和主動性，加強戰略研究，加強政策統籌，加強工作協調，加強任務落實，不斷開創人口工作新局面。

為扎實穩妥推進“全面兩孩”政策，2015年12月，中共中央、國務院出臺了《關于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定》，提出了穩妥扎實有序實施“全面兩孩”政策，大力提升計劃生育服務管理水平，構建有利于計劃生育的家庭發展支持體系，把計劃生育工作的具體目標設定為：到2020年，計劃生育服務管理制度和家庭發展支持體系較為完善，政府依法履行職責、社會廣泛參與、群眾誠信自律的多元共治格局基本形成，計劃生育治理能力全面提高；覆蓋城鄉、布局合理、功能完備、便捷高效的婦幼保健計劃生育服務體系更加完善，基本實現人人享有計劃生育優質服務，推動聯合國2030年可持續發展議程的落實；保持適度生育水平，人口總量控制在規劃目標之內。

2016年5月18日，習近平總書記對人口與計劃生育工作作出重要指示：人口問題始終是我國面臨的全局性、長期性、戰略性問題。在未來相當長時期內，我國人口眾多的基本國情不會根本改變，人口對經濟社會發展的壓力不會根本改變，人口與資源環境的緊張關系不會根本改變，計劃生育基本國策必須長期堅持。

2017年10月18日，習近平總書記在十九大報告中指出：“促進生育政策和相關經濟社會政策配套銜接，加強人口發展戰略研究。”這明確了未來一個時期人口和計劃生育工作的重點任務。

全面依法計劃生育的法律體系不斷完善

在全面依法治國背景下，全面依法計劃生育的法律體系可以概括為《憲法》統領下的“一法三規一條例”。

1.《憲法》對計劃生育的要求

1978年，計劃生育首次納入《憲法》，“第五十三條……國家提倡和推行計劃生育”。1982年、1984年修改《憲法》時又增加了計劃生育的論述：“第二十五條 國家推行計劃生育，使人口的增長同經濟和社會發展計劃相適應”，宣示了推行計劃生育的國家意志；“第四十九條……夫妻雙方有實行計劃生育的義務”，規定了公民的基本責任和義務。這是制定我國人口與計劃生育法的依據。

2.計劃生育的法律體系

（1）國家法律。為了實現人口與經濟、社會、資源、環境的協調發展，推行計劃生育，維護公民的合法權益，促進家庭幸福、民族繁榮與社會進步，根據《憲法》，制定了《中華人民共和國人口與計劃生育法》，2001年12月頒布，2002年9月1日起實行。在執行了13年之后，為適應“全面兩孩”政策，2015年12月做了第一次修正，“國家提倡一對夫妻生育兩個子女。符合法律、法規規定條件的，可以要求安排再生育子女。具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定”。這是我國計劃生育的上位法。

（2）國務院行政法規。進入新世紀以來，國務院為加強計劃生育工作依法行政、依法管理和依法服務，先后頒布了三個關于計劃生育工作的行政法規。第一，2002年發布了《社會撫養費征收管理辦法》，目的是規范社會撫養費的征收管理，維護計劃生育基本國策，保護公民的合法權益，實現人口與經濟、社會、資源、環境的協調發展。第二，為了加強對計劃生育技術服務工作的管理，控制人口數量，提高人口素質，保障公民的生殖健康權利，2001年制定了《計劃生育技術服務管理條例》，2004年第一次修訂。第三，為了加強流動人口計劃生育工作，寓管理于服務之中，維護流動人口的合法權益，2009年頒布實施了《流動人口計劃生育工作條例》。

（3）省級《人口與計劃生育條例》地方性法規。20世紀80年代后半期開始，各省市自治區陸續開始制定本省份的《計劃生育條例》（后改為《人口與計劃生育條例》），用于依法指導本省份的人口和計劃生育工作，這是國家《人口與計劃生育法》和國務院行政法規在各省市自治區的具體化和操作化法律依據，既保證政府公職人員依法行政，又要求公民遵守法律，依法生育。

除此之外，還有與人口和計劃生育工作相關的行政規章、地方政府規章，構成了全面依法計劃生育的補充要件。

目前，以《憲法》為依據，以《人口與計劃生育法》為核心，以人口與計劃生育行政法規、地方性法規、部門規章、地方政府規章為主體，以有關規范性文件為補充，共同構成了全面依法計劃生育的法律體系，為提倡按政策生育提供了法律和政策保障。

從歷史來看，計劃生育的法律和法制體系是逐步完善的。不可否認，在計劃生育的早期階段，以行政命令推進計劃生育政策的管理層面上，的確采取了一些強硬的甚至極為失當的措施，傷害了一部分人的利益，這首先是由于生育觀念被行政手段強制到位所引發的矛盾沖突所致，最重要也是最根本的原因，是當時國家相關法制缺位，使得政策推行無法可依，從而導致政策在行政管理層面出現問題和缺陷。矛盾的兩端，一方面，從延續幾千年歷史的自由生育到限制生育，從每個婦女平均生育6個孩子的現實到不足10年時間迅速過渡到政策限制普遍只允許生育1個孩子，轉變速度之疾，前所未有；另一方面，在民眾生育觀念未發生根本性改變，少生意識尚未形成的情況下，政府采取的嚴厲手段，率先急速地改變了人們的生育行為，致使計劃生育政策實施了40余年，在今天依然受到不少人的抵觸，可想而知，在40多年以前剛開始推行這個政策時的阻力更大。

在計劃生育政策40余年的坎坷歷程中，國家與國民都付出了很大代價。當年，以管理和控制為主要手段（以數為本）的計劃生育活動是由當時的社會經濟、政治背景與人口形勢所決定的。發展到今天建立并逐步完善相關法制體系，計劃生育政策實施與管理已經被納入法制化路徑。人口數量控制在較短的時間內快速放寬為適度寬松生育政策并趨向于更替生育率水平，在管理上根本改變了行政強制的措置，轉變為以服務關懷、以人為本、利益導向、優質服務、家庭發展、寓管理于服務之中、投資于人的全面發展為核心的計劃生育活動，這是我國人口發展道路的必然趨勢，也是與國家社會經濟發展和人口形勢相適應的總體發展趨勢。endprint

計劃生育政府機構的歷史沿革

計劃生育作為一項基本國策，作為國家的重大社會公共政策，必須設置專門行政機構進行執行、落實與管理。

在人口快速增長的1960年代，衛生部于1962年在婦幼衛生司設立計劃生育處，具體負責管理全國的計劃生育技術指導工作，這是計劃生育行政單位首次進入政府機構。1964年國務院成立計劃生育委員會，負責指導計劃生育工作；1968年撤銷，計劃生育工作仍由衛生部負責。1964年國家科委成立了計劃生育專業組，統一組織協調全國的計劃生育科學研究工作。面對人口過快增長的沉重壓力，1973年成立國務院計劃生育領導小組，領導小組下設辦公室，具體工作由衛生部代管，負責領導全國的計劃生育工作。

1981年，成立國家計劃生育委員會，并將其正式納入政府序列，成為國務院的組成部分。隨后，一個國家、省、地市、縣市、鄉鎮、村居、村民小組構成的立體化的計劃生育管理服務網絡在全國逐漸形成，為落實計劃生育基本國策進行了卓有成效的工作。

2003年，將國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會，除計劃生育管理服務功能外，納入了研究和擬定人口發展戰略、人口規劃和人口政策等職能。

2013年，根據國務院機構改革和職能轉變方案，合并衛生部和人口計生委，組建國家衛生和計劃生育委員會，將國家人口和計劃生育委員會研究擬定人口發展戰略、人口規劃及人口政策的職責劃入國家發改委。

人口發展收獲了三大主要成就

實施計劃生育基本國策的主動調控，再加上改革開放以來人們生活方式和生產方式的巨大變化，在外生和內生兩股力量的綜合作用下，快速實現了人口再生產類型的歷史性轉變，急速步入了低生育率水平時代，有效緩解了人口快速增長的壓力，改變了人口發展軌跡，創造了人口發展奇跡。

1.完成人口轉變

首先，死亡率超前于出生率率先下降并持續穩定在低水平。1949年人口死亡率高達20‰，1950年代末降至10‰，在經歷了三年困難時期的反彈以后，又繼續下降，1970年代中期降至6‰—7‰的低水平并且一直持續至今。人口出生率在1970年代中期以前一直維持30‰以上的高水平（三年困難時期除外），由于出生率滯后于死亡率下降，人口自然增長率高達20‰以上（1963年創造了33.3‰的歷史最高紀錄），總人口激增。其次，由于計劃生育政策迅速奏效，1970年代中期之后出生率開始迅速下落，特別是經歷了1980—1990年的慣性反彈之后，出生率進入了穩定持續的下降通道，1990年跌破20‰，1999年跌至15‰以下，2002年以來一直小幅波動在12‰上下。與死亡率抵消，人口自然增長率在1990年降至15‰以下，1998年落到10‰以下，近年來一直穩定在4‰—5‰。實現了人口再生產類型從“高出生、低死亡、高增長”向“低出生、低死亡、低增長”的歷史性轉變，跨入了現代人口再生產類型的階段。與發達國家比較，我國僅用了約40年時間就實現了發達國家普遍需要百年左右甚至更長時間才完成的人口轉變，具有典型的“急剎車”特點。

2.實現穩定的低生育率水平

1950年代和1960年代，我國的總和生育率水平一直高居6以上（三年困難時期除外），高于當時的世界平均水平5。1970年代初期在全國開始全面推行計劃生育時，總和生育率為5.8。以總和生育率達到并低于更替水平2.1為低生育率水平標準，我國在1990年代初期步入了低生育水平時代，從那時起，生育率水平一直在更替水平之下緩慢下滑，至今已經持續保持了20多年的低生育率水平，官方公布目前的生育率水平為1.6—1.7，與發達國家平均值基本一致，甚至低于部分發達國家。我國只用了20年略多的時間使生育率水平從6降至2，而英國、法國等西歐發達國家生育率水平從5降到2的時間平均約70—80年，中國之“快”可窺一斑。

3.人口增量和增速得到有效控制

根據我國人口發展的實際運行軌跡，人口的增量和增速已經得到了有效控制。比較不同時代的出生人口規模，1963—1972年連續10年出生人口在2500萬人以上（人口總數6.7億—9.2億）；80后（1980—1989年）年均出生2225萬人（人口總數9.9億—11.3億）；90后（1990—1999年）年均出生2097萬人（人口總數11.5億—12.6億）；00后（2000—2009年）年均出生1633萬人（人口總數12.7億—13.4億）。總趨勢是，人口總量不斷擴大，增長趨勢趨于穩定，但是出生人口數量的代際變化卻是越來越少。目前，我國總人口數量正處在慣性平緩增長時期，正在以年增量遞減的方式繼續增加，預計2030年前達到峰值，之后，總人口規模開始進入減縮通道。

通過計劃生育實現的“急剎車”式的人口轉變，快速實現了低生育率水平。按照人口發展的規律性，一旦人口長期經歷低生育率水平，必然帶來諸如人口老齡化加劇、勞動力人口縮減、出生人口性別異常、家庭少子化、家庭結構簡約化等人口結構性矛盾，這些矛盾將成為影響現在和未來經濟社會發展的主要矛盾，這是推行計劃生育政策的必然代價，也是新時期調整和完善生育政策的必然。

討論與思考

總人口規模在計劃生育政策起始之后，歷經各個人口發展階段：人口年輕化期、家庭少子化期、人口機會窗口期、人口老齡化期、重度人口老齡化期、總人口規模縮減期、穩定均衡期，從而為完成一個政策影響下的大人口發展周期奠定了發展基礎與發展前提。計劃生育政策的實施，加速并縮短了人口增長周期運行的各個不同階段。因此，人口政策從一開始就是一項引導人口規模趨向遠期均衡的大周期政策，在長期發展中進行適度調整，其目的就是實現人口、經濟社會與資源環境可持續發展的長遠期均衡政策，依照人口發展的自然規律，必然經歷不同的發展階段而最終達成。這不是一個五年計劃、十年計劃、二十年計劃……就可以查看并宣告結果的短期政策。“控制人口數量，提高人口素質”是計劃生育基本國策始終的目的與核心，提高人口素質是永恒的命題，永無止境，但控制人口數量卻會在不斷調整中走向終點。

40余年堅持計劃生育政策和改革開放以來經濟社會的發展，人們受教育水平、生產方式、生活方式、價值觀念等帶來的巨大改變，發生在相同的社會發展時期，不是偶然的。國家發展、人民幸福，既需要一個好的發展政策，也需要一個適當的人口基礎與良好環境基礎。回顧歷史，歷經40余年，我們基本實現了控制人口增長速度的目標，完成了人口再生產類型的歷史性轉變，實現了穩定的低生育率水平。我國當下的人口發展，正處在數量增長壓力減弱、人口結構性失衡壓力凸顯的時期，這是人口過度增長又被快速抑制的必然結果，也是影響現在和未來經濟社會發展的主要矛盾。

展望未來，人口老齡化是人口結構性矛盾的重點，老齡化社會的影子已經在快速而清晰地顯現。老齡人口數量規模及其增加速度是無法變更的，而人口老齡化程度卻隨著生育率的略微回升而呈現微弱的變化，這種變化需要一個時期的觀察。理論上，弱化人口年齡結構失衡的唯一方法，就是調整生育率水平，適當提高人口增長速度，這也是人口發展規律所闡明的基本原理。同時，人口發展規律還表明，人口數量規模發展須與經濟社會發展及資源環境保持均衡。

需要強調的是，評判計劃生育政策必須堅持整體性、從政策產生的源頭環境、政策目的，以及在人口發展、經濟社會發展歷史進程中產生的作用來加以認識，堅持科學的態度、長遠的眼光，尊重規律性。在發展中，必然要面對不同發展階段的不同問題與挑戰，而不能因為問題與挑戰的存在就去懷疑真理，懷疑我們為之作出巨大犧牲的選擇。評價一項社會公共政策的得失，全盤否定與全盤肯定都不是客觀的科學態度，重要的是要看這項政策引導的發展方向是否正確。評判計劃生育政策要看是不是按照人口發展的規律，引導人口發展走向均衡，是不是符合國家民族發展的長遠利益。在此基礎上，科學總結經驗，在政策上和方法上作出符合科學、符合廣大人民的根本利益的調整。endprint