蒙古國礦業投資風險與合作前景

李曉妹，梅燕雄，喬 磊，鄒 斌，王嘉瑋

(中國地質科學院礦產資源研究所國土資源部成礦作用與資源評價重點實驗室，北京 100037)

蒙古國礦業投資風險與合作前景

李曉妹，梅燕雄，喬 磊，鄒 斌，王嘉瑋

(中國地質科學院礦產資源研究所國土資源部成礦作用與資源評價重點實驗室，北京100037)

蒙古國是礦產資源豐富的國家，礦業是蒙古國經濟重要的增長點，也是外國直接投資的重點領域。本文重點分析了中國企業投資蒙古國礦產資源開發需要評估規避的政治風險、法律制度風險、社會風險和基礎設施風險，同時也從兩國的地質、資源、資金、技術、戰略政策、地緣和外交等不同的角度，闡述了蒙古國將會繼續作為中國主要和長期的礦業投資合作伙伴。隨著中國“一帶一路”倡議、蒙古國“草原之路”和中蒙俄經濟走廊建設的推進，中蒙礦業投資合作具有良好的發展前景。

蒙古國；礦業投資；“一帶一路”倡議

1 蒙古國礦業經濟概況

蒙古國礦產資源儲量豐富，礦業在工業和國民經濟中的地位舉足輕重。受到全球金融危機和礦產品價跌的影響，蒙古國近年來經濟持續下行，在其他產業貢獻乏力的情況下，礦業依然是蒙古國重要的經濟增長點。

1.1蒙古國經濟增長近5年持續下行但已呈現上升的微勢

根據蒙古國國家統計局統計數據，自2011年以來，蒙古國經濟增長持續下行。從經濟增長率來看，1991～2017年，GDP年均增長率為5.42%，全盛時達到2011年第四季度的17.50%，2012年起降為12.3%，2013年為11.6%，直到2016年增長率只有1%，但是2017年第一、二季度分別上升到4.2%和5.3%。

1.2礦業仍然是國民經濟的支柱產業之一

蒙古國礦產資源種類和儲量豐富，迄今已發現和確定80多種礦產，建有800多個礦區和8 000多個采礦點，礦業在蒙古國國民經濟發展中占有重要地位。根據蒙古國礦產資源和石油管理局的數據，2010～2017年上半年，主要礦產品金、銅、鉬、鋅礦、鐵礦石、螢石、鎢和錫精礦的產量除了2016年同比有所下降之外，近5年來一直在上升(表1)。

按照2010年不變價計算，2015年蒙古國礦業產值實現39 577.28億圖格里克(MNT)，同比增長14.1%，但是2016年礦業總產值為39 655.83億MNT，同比增幅降為0.2%。從礦業產值占工業產值和GDP比重來看，自2003年以來，礦業產值占工業產值的比重均超過50%，礦業產值占GDP比重2006年達到峰值29.9%，此后一直保持在15%以上，2014年礦業為GDP貢獻率為16.5%，同比增長19.1%，2015年礦業產值占比GDP17.1%，2016年則為20%(圖1)。

表1 蒙古國2011～2017年6月底主要礦產品產量

圖1 蒙古國2010～2016年礦業經濟影響力

由于受到全球經濟發展周期的影響，國際礦產品市場波動大，蒙古國經濟一直下滑，為了提振經濟，鑒于礦業在蒙古國的國民經濟中具有非常重要的地位，目前蒙古國國民經濟的平衡、健康和有序離不開礦業的良好發展。

2 蒙古國礦業投資風險

2017年8月，國務院辦公廳發布《關于進一步引導和規范境外投資方向的指導意見》，鼓勵開展境外礦業投資。中國企業投資蒙古國礦業應當堅持互利共贏和防范風險的原則，在審慎評估經濟效益的基礎上，穩妥參與蒙古國油氣、礦產等能源資源勘探開發。境外投資都會不同程度地面臨政治風險、法律制度風險、市場風險、社會風險、自然風險等，中資企業投資蒙古國礦業還需關注基礎設施不完善對礦業發展的制約。

2.1蒙古國資源民族主義和草原游牧生產方式是持續影響中國投資礦業的政治風險

2.1.1 資源民族主義盛行損傷外商投資礦業的信心

例外主義、仇外情緒和地緣政治是促發蒙古國民族主義的三個突出因素。蒙古國人獨特的理想、歷史、價值觀和草原社會經濟傳統形成了蒙古國的例外主義形態，但在對外交往中往往使世界其他國家對其產生不信任感。蒙古國人的仇外情緒則具有更大的破壞性，它可能會損害外國投資者的利益，導致地緣政治關系沖突，尤其是在內部政治受俄羅斯影響和經濟上對中國依存度高的形勢下，民族主義情緒更易搖擺和激化。蒙古國資源民族主義正是由這種民族主義情緒演化而來，蒙古國普通民眾和精英都廣泛強調民族主義傾向，深刻影響了蒙古國的政治選舉、資源法律政策、資源外交和礦業經濟發展，最直觀的現象是反對外國參與自然資源的開發，主張由蒙古國人控制蒙古國的自然資源。2012年5月，蒙古國就是在高漲的民族主義情緒下貿然頒布《關于外國投資戰略意義領域協調法》，規定礦產資源、銀行金融和新聞通訊三個行業為具有戰略意義的領域，涉及戰略領域企業的外國投資占比超過49%且投資額超過1 000億MNT的項目時，政府需提交國家大呼拉爾討論決定。加上國際大宗商品市場行情下行，蒙古國經濟增長率劇降，貨幣崩盤，外匯見底，當年蒙古國外商直接投資同比下降55%，蒙古國陷入經濟危機。

2.1.2 草原游牧生產方式與礦業開發的沖突惡化了蒙古國礦業投資環境

游牧生產方式深深扎根于蒙古國社會。蒙古國人在長期經營游牧經濟的實踐中，從日常生活習慣到生產經營活動，從倫理道德到法律條文，從家庭教育到宗教信仰處處都體現草原文化和諧生態意識。游牧生產方式的顯著特征在于充分利用自然永續資源和環境來延續牧民的生存，牧草、土地和水資源是蒙古國社會經濟穩定的物質基礎，因此游牧生產方式讓蒙古國人產生了尊重土地、保護生態和環境安全的價值觀。蒙古國牧民游牧生產方式及其價值理念與礦產資源開采占用破壞資源環境的行為及保護礦產資源權利束的法律思想之間容易產生對立沖突。牧民們傳統生產方式可能遭到阻礙和威脅時，許多蒙古國個人和社會團體鼓動起來抗議采礦活動。群體性不滿情緒和抵抗事件最終釀成泛化，引起蒙古國內社會不穩定，對礦業投資構成政治風險。

2.1.3 綜合評估和防范中國在蒙古國投資礦業的結構性政治風險

資源民族主義和草原游牧生產方式是投資蒙古國礦產資源產業長久持續面臨的結構性政治風險因素，對于中國投資者和市場參與者而言，因為中蒙兩國特殊的地緣政治，更需要深度分析和綜合評估，防范規避負面影響和損害。蒙古國東、南、西三面與中國接壤，北面同俄羅斯的西伯利亞為鄰，處于中國和俄羅斯之間的蒙古國與兩國之間的淵源都很深遠。蘇聯解體之后，蒙古國開展了“民主化進程”，實行平衡外交戰略。蒙古國與中國的歷史淵源和現行外交政策相互競合，美日等西方國家和敵對勢力不斷加強反華宣傳和滲透，以及中蒙邊貿初期階段因缺乏法律規范出現過一些惡劣欺詐行為導致的后遺癥等因素的影響，蒙古國對中國存在著既合作又猜疑、恐懼和仇華的復雜情緒。這種民族主義情緒在蒙古國政治生態中還表現出周期性的特征，使得資源民族主義帶來的風險在蒙古國也往往成為選舉周期或民粹主義的副產品。2012年5月，即使在蒙古國經濟連續低迷的情況下，國家大呼拉爾選舉前沒有經過公開透明的程序就匆匆通過新的對外投資法，以響應選舉人對外企和私企控制采礦權會威脅到蒙古國主權的擔心。2017年隨著蒙古國新一輪政治選舉的開展，民族主義迅速地在蒙古國政壇和社會卷土重來，并對總統選舉結果產生了直接而重大的影響。新當選的巴特圖勒嘎總統在競選中就曾大打民族主義牌，中國“威脅論”成為撈取選票的重要工具，聲稱蒙古國經濟受到南部國家的威脅，將正常的礦產資源出口貿易污蔑成資源掠奪，反華情緒達到相當高的程度。

2.2蒙古國礦產資源開發法律制度變遷及其路徑依賴增加礦業投資風險

2.2.1 蒙古國極端化的強制性制度變遷和誘致性制度變遷共存

蒙古國在蘇東劇變后，采用了東歐型激進改革模式——“休克療法”。這種以實行國有資產私有化、經濟體制市場化和外貿體制多元化開始的改革模式，是政府以行政命令或法律強行推進和實施的強制性制度變遷，自上而下的激進性改革使蒙古國國民經濟發展一路走來跌宕起伏。隨著新世紀全球經濟高增長時代的到來，蒙古國借助豐富的礦產資源吸引美國、日本、俄羅斯和中國等國家的投資，成為資源出口型國家。在蒙古國西方式民主化進程中，民間個人和社會團體為了響應獲利機會而自發倡導、組織和引導制度變革，深刻影響了蒙古國大呼拉爾對礦產資源開發的立法、政府制訂法規和執行法律法規、礦山企業履行社會責任和投資決策。目前蒙古國經濟發展仍然面臨著貧富差距、通貨膨脹、技術落后、人力資源不足、生態環境惡化、對外貿易結構單一等諸多問題的制約，制度變遷中形成的路徑依賴，在各種利益團體和意識形態的驅使下，還會繼續作用于礦業經濟績效。

2.2.2 法律制度穩定性差

法律在經濟增長中起著重要作用，經濟增長要求法律系統提供穩定的、可預測的產權以及契約和獨立的司法。蒙古國自20世紀90年代之后，社會經濟政治的變革發展，圍繞著一輪又一輪的選舉，蒙古國各主要政治力量和利益集團博弈、平衡的結果，各種法律政策立、改、廢、釋頻繁，這雖然符合社會轉型期的現實，但是也反映了蒙古國缺乏市場經濟運行需要的契約精神。《礦產資源法》就是這方面一個很突出的例子。

蒙古國分別于1994年、1997年、2006年三次頒布不同的《礦產資源法》。現行《礦產資源法》在2006年7月正式生效后又經過10多次的修改，其中2010年、2011年和2014年每年修改2次。蒙古國目前又一部新的單行礦法草案已經完成即將提交公議，不替代現行法，而是旨在將現行礦法具體化、明確化，解決法律法規之間的矛盾和歧義，為確保2024年之前實施《國家礦業政策》所述的措施創造良好的法律環境。新法規草案突出了礦產資源開采的經濟效益和環境效益，實現和保護國家利益。改革了現行勘查許可轉成開采許可的制度，列出對可行性研究和礦山設計的要求，例如建立在礦床基礎上的冶煉加工廠可行性研究必須要有充足準確的技術數據支撐，提供經濟效率最高的選項，展示每一步工藝流程。可行性研究涵蓋了項目從初探到礦山閉坑的每個階段，礦山經理人必須嚴格按照計劃實施，可行性研究報告審批期限60天的規定也將作為修改。

2.2.3 法律政策有矛盾沖突

蒙古國各種有關投資法律法規中，條款內容相互重復與矛盾的相當多。受到政治、政策和監管結果的制約，蒙古國立法部門和執法部門在礦產資源管理方面采取了一些相互矛盾的做法，一方面制定了旨在增加環境保護和防止牧民免受資源開采負面影響的預防性規定，另一方面又主張放寬采礦政策，廢除限制和破壞經濟增長的法律。2009年頒布《禁止河源、水資源保護區和森林保護區礦產勘查與采礦業務法》，禁止在環境敏感區進行礦業活動，減少礦工與當地牧民社區之間的沖突。但是該法的實施對于礦業的負面影響卻很大，中止和吊銷采礦許可證導致很多礦山停止生產，外國直接投資減少，引起經濟不穩定。這些不利影響使得許多決策者又改變了立場，偏好轉向放松對資源開采的限制。近兩年來，蒙古國政府為扭轉國內經濟困局，又逐步出臺了一些鼓勵外商投資的措施，例如開放礦業權登記，允許礦業權交易，延長勘查許可證的期限等，將允許勘探的面積由過去占國土面積10%提高至20%，適當放寬外國勞務人員資格申請政策等。這些前后相互沖突矛盾的法律規定，造成長期的政策不穩定和監管風險。

2.3基礎設施落后短缺

蒙古國公路、鐵路、電力和通信網絡等基礎設施的不完善，無法滿足大規模礦產資源開發的需求。

2.3.1 公路和鐵路運輸不堪重負

公路和鐵路交通是蒙古國最重要的運輸方式。全國公路總里程為49 250 km，其中國家級公路總里程為11 218 km，僅有2 395 km為柏油路面，其他為鋪砂礫的公路。蒙古國僅有一條全長1 811 km烏蘭巴托鐵路，鐵路運輸的壓力很大。根據蒙古國國家統計局數據，2017年前7個月的鐵路貨物總運量1210萬t，與去年同比增加了140萬t(12.7%)，鐵路運輸收入2 880億MNT，同比增長23.1%，增長原因主要是鐵礦出口增加和中俄之間原油過境蒙古國。由于鐵路設備老化、資金缺乏和技術標準等原因，增加了中蒙之間鐵路運輸的成本，制約了蒙古國礦產品出口。

2.3.2 通信業發展不平衡

2016年，蒙古國通信服務業產值共計約7 795.97億MNT，同比增長7.6%。烏蘭巴托市內WIFI無線網絡覆蓋率較高，公共汽車、主要街區及一般餐廳和商場等均提供免費無線網絡服務。但是蒙古國人口約為311.9萬人(截至2017年3月底)，其中46%的人口居住在首都烏蘭巴托，30%的人口從事游牧和半游牧。烏蘭巴托市之外的全國大部分地區人口稀少，基礎設施落后，不利于礦產資源開發。

2.3.3 電力供應缺口大

蒙古國雖然煤炭資源儲量豐富，但國內電力基礎設施建設和配套較為落后，目前不能滿足電力自給自足，每年都需從俄羅斯和中國進口部分電力。2013年蒙古國共進口電力11.96億kW·h，同比增長230%，此后3年每年相繼以12.86%、5.01%和2.08%的增速進口電力，2016年進口電力14.46億kW·h。

2.4勞務政策嚴格，人員成本上漲

蒙古國對于引進外國勞務及技術人員具有名額指標限制，外籍技術人員難以進入，導致某些項目無法開工。引進勞務及技術人員手續非常繁雜，辦理難度加大，導致工作效率較低，《勞務輸出、勞務和技術人員輸入法》規定了非常復雜的勞務及技術人員輸入合同具體要求和引進程序，務工許可期限為一年，期滿后經過審批條件許可的予以延期。此外，外國務工人員成本在逐年遞增。企業單位及公民為外國公民提供就業崗位，創造有收入的務工機會，應依法為每個外國公民每月繳納相當于政府制定的最低工資標準兩倍的崗位費。蒙古國《礦產資源法》第43條規定，許可證持有人應該雇傭蒙古國公民，外國員工不超過雇員的10%，許可證持有人應該為10%之外的每個外國員工每個月繳納10倍于最低月工資的崗位費，納入有關省區的預算。隨著蒙古國經濟的發展，蒙古國最低工資標準也在逐年上漲，導致礦業投資運營成本越來越高。

3 中資企業在蒙古國礦業投資開發的現狀

3.1中資企業礦業投資規模

中國是蒙古國第一大礦業投資國和礦產品貿易國。中國在蒙古國設立的企業超過5 000家，直接投資額超過30億美元，中資企業在企業數量和投資金額上都已接近蒙古國外國投資的半壁江山。中國對蒙古國的投資領域主要集中在礦產資源領域，在對蒙古國投資較為活躍的1 000多家中資企業中，445家在蒙古國從事資源領域的投資經營。

3.2許可證持有情況

截至2017年6月底，蒙古國共頒發的2 022個有效礦產資源勘查許可證和1 558個有效開采許可證中，中國企業投資的采礦權128個、探礦權255個，共383個礦業權。在所有投資蒙古國礦業權的企業，無論是全資控股(47.83%)的還是與蒙古國合資(47%)的礦業權數，中國企業都是佼佼者(圖2)。

圖2 截至2017年6月底勘查開采許可證外國全資持有人占比

3.3在蒙古國主要中資公司和礦山項目介紹

蒙古國投資礦業的中資企業主要有中潤集團、中鐵資源、中國有色、山東黃金和正元公司等，這些公司在蒙古國投資的礦山項目目前有些處于開采生產狀態。如：中潤集團色楞格省圖木爾泰鐵礦，自己投資建設的60 km鐵路已經投入使用；中鐵資源新鑫公司烏蘭鉛鋅多金屬礦，設計規模為5 000 t/d。有些項目雖然正生產，但是面臨著深部找礦和資源接替問題，如：中國有色圖木爾廷敖包鋅礦，處理規模為3 000 t/d，面臨深部及外圍找礦問題；中赫公司瑞馳鉬礦，設計規模為300 t/d，面臨接替資源問題；中央省天鴻公司那仁陶樂蓋金礦，面臨接替資源問題；東苑公司南戈壁鉛鋅銻多金屬礦，面臨采礦工藝和接替資源問題。有些項目因為種種原因，目前暫停作業，如：銀河礦業公司喇嘛朝魯圖銅鉬礦床，因找礦方向問題，目前暫停。中鐵資源祥隆公司查布鉛鋅多金屬礦，設計規模為300 t/d，目前礦石采出量不足而暫停；東戈壁省保爾溫都爾鐵礦和中戈壁省山東鑄金鐵礦，因鐵礦價格問題，目前停產；山東黃金與正元公司合資的山金公司-中戈壁哈拉特烏拉鐵鋅礦，因山東黃金集團調整投資方向而暫停。

4 蒙古國礦業投資合作前景

4.1地質工作程度較低，礦業權空白地多

根據蒙古國礦產資源和石油局的數據，截至2017年6月底，國土面積99%進行了1∶20萬地質填圖，33.25%的國土面積進行了1∶5萬地質填圖，84%的國土面積開展了水文地質調查，38%的國土面積開展了綜合地球物理調查。但是絕大部分地質礦產資料是由蘇聯和東歐國家地質工作者于20世紀50～80年代末地質普查完成，工作程度低，技術參數準確性差，經過詳勘的礦點較少。1997年《礦產資源法》頒布實施后，國外投資商和跨國礦業公司在蒙古國礦產地質勘查領域占主導地位。目前蒙古國的礦業權大多由私人持有，多數沒有詳細的勘探資料。因此，中資企業在投資收購蒙古國礦業權前，必須進行詳細完備的盡職調查。

截至2017年6月底，勘查開采許可證區域覆蓋國土面積約13.5百萬hm2，僅占國土總面積8.6%，其中采礦許可證區域占比0.9%，勘查許可證區域占比7.7%，全國絕大部分地區都是礦業權空白地。但是根據蒙古國2017年10月份統計報告，蒙古國在設置勘查開采許可證區域之外，還有各種禁區和保護區，如國家特殊保護區(29.6百萬hm2，19.0%)、地方特殊需求土地(23.9百萬hm2，15.3%)、戰略性礦床保留區(39.2百萬hm2，25.1%)和其他禁區(50.2百萬hm2，32.1%)，(表2)勘查開采區設在這些保護區或禁區內或是與其部分重迭，都可能因為違法或與當地牧民社區的利益訴求相沖突而導致項目投資的失敗。蒙古國礦業管理權限主要在中央政府，但是礦業項目正常開展必須得到地方政府和牧民的支持。根據相關規定，蒙古國各省管理機構有權將轄區內的區域列為特殊用地加以保護。即使在許可證有效期內進行勘探和開采的區域，由省長提出建議，經省議會討論通過，都可作為特殊用地而停止在該區域的勘探和開采活動，造成許可證被過期現象。

表2 截至2017年6月底有效許可證數及范圍

4.2中蒙兩國可以通過資源、技術、資金、政策和戰略實現優勢互補、雙贏發展

蒙古國礦業外國直接投資主要集中在銅、金、煤、鉬、螢石、鈾、錫、鎢礦種，屬于蒙古國的優勢礦產資源，其中煤、銅、磷、螢石等礦產的儲量居于世界前列，最近幾年都有新增礦產資源儲量發現，這些也是中國相對短缺或中國的經濟發展所迫切需要的礦產(表3)。

蒙古國是資源出口型國家，與我國互補優勢明顯。蒙古國實施的“礦業興國”戰略與中國的“走出去”戰略形成一種競合，中國經濟高速發展需求大量的原料市場與蒙古國實施的吸引外資、開發資源的政策，正好互為補充，而中方相對先進的技術、管理經驗、設備正是蒙古國開發資源所需要的。蒙古國礦業雖然出現多國競爭的商業存在，但是中蒙合作具有天然的地理優勢，在民族和文化上共性較多，近年來蒙古國從官方到民間，對于中國復雜的心態正逐漸改善。蒙古國礦業投資的法律環境正在改善，新的礦業法案通過后，預期蒙古國將進入一個法律環境穩定期。

表3 2011～2017年6月底登記入庫的礦產資源儲量

4.3中蒙兩國政府外交支持與保護

自1989年中國、蒙古國實現關系正常化以來，雙邊關系由相互視為友好國家(1992年)、建設性伙伴關系(1994年)、戰略協作伙伴關系(1996年)發展到全面戰略伙伴關系(2014年)，政治外交關系的不斷提升，帶動了雙方經貿關系的發展，先后簽署《中華人民共和國和蒙古國戰略伙伴關系中長期發展綱要》和《中蒙關于建立全面戰略伙伴關系的聯合宣言》等一系列政府間旨在加強政治、經貿、人文等領域合作的文件，國家政府級別資源外交支持，促進中國企業在蒙古國的礦業投資合作。

4.4中國“一帶一路”、蒙古國“草原之路”倡議對接和中蒙俄經濟走廊建設將提高蒙古國基礎設施承載力

隨著中蒙兩國全面戰略伙伴關系的確立，2014年11月蒙古國提出總投資需求約為500億美元的“草原之路”計劃，通過運輸和貿易振興蒙古國經濟。計劃建設長達997 km的高速公路直通中俄，新建輸電線路1 100 km，擴展現有鐵路、天然氣和石油管道。中蒙俄三國2016年6月23日簽訂《建設中蒙俄經濟走廊規劃》，絲綢之路經濟帶、歐亞經濟聯盟以及“草原之路”倡議進行對接，將會進一步推動三國間交通基礎設施及互聯互通、口岸建設、產能、投資、經貿、人文、生態環保等領域方面的合作，也將會提升蒙古國鐵路和公路運輸力，加強能源礦產資源、電信網絡、電力輸送和新發電設備的產能合作，擴大礦產品貿易規模，這些廣闊領域的合作，將會全面提升投資蒙古國礦業的發展前景。

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MininginvestmentrisksandcooperationprospectsinMongolia

LI Xiaomei,MEI Yanxiong,QIAO Lei,ZOU Bin,WANG Jiawei

(MLR Key Laboratory of Metallogeny and Mineral Assessment,Institute of Mineral Resources, Chinese Academy of Geological Sciences,Beijing100037,China)

Mongolia is rich in mineral resources with extensive reserves.Mining is the key factor of Mongolian development process.Mongolia is a major producer and exporter of several minerals including coal,copper,gold,zinc,and fluorspar,in which foreign direct investment flows largely.This paper seeks to review variety of risks of politics,legislation,society and infrastructure in the process of investment mineral sector in Mongolia,and analyze the cooperative potential between China and Mongolia from the view of geology,resources,funds,technology,strategy,geopolitics and diplomacy.We find that China shall develop a long-term major investment partner relationship with Mongolia on mineral sector.

Mongolia;mining investment;“Belt and Road” initiative

F416.1

A

1004-4051(2017)11-0074-06

2017-09-02責任編輯趙奎濤

中國地質調查局地質調查二級項目“中亞及鄰區銅鎳鈾資源潛力評價與應用示范”項目資助(編號：DD20160101)

李曉妹(1974-)，女，研究員，從事資源經濟和礦業法律研究。