信訪的話語轉(zhuǎn)向：歷史與治理

于水+徐亞清+姜凱宜

〔摘要〕基于話語視角，信訪產(chǎn)生于中國共產(chǎn)黨群眾工作的長期實踐，形成了自身的話語體系。信訪話語體現(xiàn)在圍繞信訪乃至一整套群眾工作的法規(guī)政策、圍繞信訪及各類群眾工作中官方與民眾的語言表達(dá)。信訪話語的生成與變遷是基于“革命—動員”與“改革—穩(wěn)定”兩個語境。革命和建國初期，信訪屬于 “動員”治理模式，實現(xiàn)了動員與民眾訴求的平衡。“改革—穩(wěn)定”語境中，信訪話語盡管延續(xù)了反映意見、聯(lián)系群眾和調(diào)查實情的傳統(tǒng)，卻面臨轉(zhuǎn)向中的斷裂問題，即“動員”話語消失之后難以在法治建設(shè)中定位自身價值?？v觀歷史，信訪話語轉(zhuǎn)向之關(guān)鍵在于構(gòu)建契合改革語境的治理模式。

〔關(guān)鍵詞〕信訪；信訪話語；治理；群眾工作；法治

〔中圖分類號〕D632.8〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2017）05-0105-10

信訪是本土歷史語境下產(chǎn)生的治理方式，是中國共產(chǎn)黨群眾工作的實踐形式?！?〕從1951年政（國）務(wù)院頒布《關(guān)于處理人民來信和來訪工作的決定》、2000年國家信訪局正式掛牌成立到《信訪條例》的公布與修訂，信訪伴隨著新中國成立和改革開放至今漫長的歷史。在長期的實踐活動中，一整套話語體系圍繞信訪得以建構(gòu)。就內(nèi)容而言，信訪話語由三個部分構(gòu)成。其一是圍繞信訪活動而形成的信訪法規(guī)文本、信訪工作規(guī)章、原則。其二是圍繞一整套群眾工作形成的法規(guī)、規(guī)章、條例文本。其三是信訪乃至一整套群眾工作實踐中官方和民眾的語言表達(dá)。以語言為基礎(chǔ)的制度文本、工作語言，構(gòu)成了信訪的話語體系，反映出本土歷史和現(xiàn)實中一整套應(yīng)對利益表達(dá)的治理模式。 一、話語視角：信訪治理的邏輯詮釋 西方話語理論在當(dāng)代形成了以哈貝馬斯和福柯為代表的兩種不同思潮。尤爾根·哈貝馬斯（Habermas）的話語概念是建立在挽救“資本主義合法性危機(jī)”的邏輯上。在哈貝馬斯看來，晚近資本主義的經(jīng)濟(jì)、行政與文化系統(tǒng)之間出現(xiàn)了沖突，建立在語言基礎(chǔ)上的所謂社會成員“交往”是對系統(tǒng)沖突的協(xié)調(diào)，對晚近資本主義合法化危機(jī)的“話語補(bǔ)救”。〔2〕米歇爾·?？拢∕ichel Foucault）則更充滿批判色彩，?？抡J(rèn)為話語作為一種對生活世界的塑造力量，“明晰的要素在語言與認(rèn)識、具體的話語與知識、普遍的語言與思想的分析、人類歷史與語言科學(xué)之間的正當(dāng)聯(lián)系中顯出光彩”〔3〕，語言規(guī)范作為實踐的基礎(chǔ)塑造、建構(gòu)、反抗著政治權(quán)力。在福柯看來話語之間是存在沖突和批判的，他得出了“話語即權(quán)力”的著名論斷。歷史上占據(jù)主導(dǎo)地位的話語構(gòu)建出符合自身語言規(guī)范的治理模式，也會不斷遭受“直言”的沖擊，?？抡J(rèn)為“直言”“講真話”的意義是對主導(dǎo)話語的反抗。〔4〕盡管?？碌难芯客瑯邮腔谖鞣秸Z境，且具有“微觀化”的風(fēng)格，然而話語的批判性解釋，即“直言”語言反抗主導(dǎo)話語的邏輯，可以有效詮釋信訪的治理模式。 依據(jù)本土歷史變遷，信訪的語境可以劃分為兩個歷史階段：“革命—動員”與“改革—穩(wěn)定”。前者對應(yīng)的是中國共產(chǎn)黨獨立領(lǐng)導(dǎo)的革命斗爭（1927-1949）和新中國社會主義建設(shè)時期30年（1949-1978）。后者“改革—穩(wěn)定”則涵蓋改革開放至今的歷史階段。革命和新中國成立初期，以“處理人民來信來訪”工作為主要特點的信訪屬于“動員”的治理模式，革命戰(zhàn)爭年代一整套群眾工作的實踐逐漸塑造出信訪的治理傳統(tǒng)。新中國成立之后，以毛澤東同志《必須重視人民來信》、國（政）務(wù)院《關(guān)于處理人民來信和來訪工作的決定》、全國第一次信訪工作會議為主要標(biāo)識，信訪作為表達(dá)群眾意見的機(jī)制得以正式確立。改革開放之后，信訪一方面繼續(xù)支持政權(quán)建設(shè)、保護(hù)權(quán)益，延續(xù)著反映群眾意見、聯(lián)系群眾、調(diào)查實情的功能，另一方面逐漸從原先“動員”轉(zhuǎn)向社會維護(hù)穩(wěn)定。信訪的制度文本、官方語言需要在維護(hù)社會穩(wěn)定、推進(jìn)法治建設(shè)、創(chuàng)新社會治理中合理定位自身價值。 信訪話語的基本內(nèi)涵分別為歷史與治理。就歷史而言，話語本身便是在長期的歷史演進(jìn)中形成的。信訪活動背后的價值理念、語言規(guī)范是基于歷史上的實踐活動，在革命、建國初期、改革開放之后漫長的歷史進(jìn)程中形成、發(fā)展和演變的。從治理的角度，信訪屬于本土特有的治理模式，在不同歷史時期會有不同特點。信訪工作的確立和發(fā)展、政府的信訪工作實踐、民眾圍繞信訪的行為都是以話語為基礎(chǔ)的治理活動。詮釋信訪話語，需要把握歷史與治理兩個關(guān)鍵要素，從歷史維度詮釋信訪治理生成與演變背后的語言表達(dá)與制度規(guī)范。 二、信訪話語的生成：基于“革命—動員”語境的歷史演進(jìn)

①這些在《信訪條例》中都有體現(xiàn)，譬如依據(jù)《條例》第二十八條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)及其工作人員辦理信訪事項，應(yīng)當(dāng)恪盡職守、秉公辦事、查明事實、分清責(zé)任、宣傳法制、教育疏導(dǎo)、及時妥善處理，不得推諉、敷衍、拖延?！?第二十九條，“信訪人反映的情況，提出的建議、意見，有利于行政機(jī)關(guān)改進(jìn)工作、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究論證并積極采納?！?第三十一條，“對信訪事項有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)辦理信訪事項，應(yīng)該聽取信訪人陳述事實和理由；必要時可以要求信訪人、有關(guān)組織和人員說明情況；需要進(jìn)一步核實有關(guān)情況的，可以向其他組織和人員調(diào)查。……”。參見國務(wù)院. 中華人民共和國國務(wù)院令.http：//www.gjxfj.gov.cn/2005-01/18/content_3583093.htm.國務(wù)院《信訪條例》第一條說明，“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序，制定本條例”?！?〕作為對信訪性質(zhì)和設(shè)置宗旨的規(guī)定，《條例》第一條可以歸納出兩個原則。其一，信訪是作為政府和民眾“密切聯(lián)系”的途徑存在。其二，信訪性質(zhì)和宗旨是保護(hù)信訪人合法權(quán)益。信訪作為對信訪人合法權(quán)益保護(hù)途徑，是通過調(diào)查事實、反映民意等方式進(jìn)行的。相關(guān)類似的規(guī)定還有很多，這些規(guī)定雖然各有側(cè)重，不過都反映出《條例》對于信訪事項以及信訪人意見的重視。結(jié)合《條例》相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)存信訪工作的關(guān)鍵詞可以歸納為三點，即意見反映、聯(lián)系群眾、調(diào)查實情。①意見、聯(lián)系、調(diào)查是信訪的關(guān)鍵詞，反映出信訪話語的功能效用。現(xiàn)階段信訪工作的關(guān)鍵詞屬于黨和政府長期以來的治理傳統(tǒng)，即對群眾工作的重視。回顧歷史，第一次全國信訪工作會議于1957年5月召開。在此之前，信訪一詞并沒有直接、高頻出現(xiàn)在黨和政府的文本中，然而反映群眾意見、調(diào)查群眾實情長期以來是黨和政府群眾工作的重要任務(wù)，其在革命時期便已形成較為成熟的治理話語。從這一角度看，較早的文本依據(jù)可以追溯到毛澤東同志在1931年的《興國調(diào)查》。在這份對中共黨史產(chǎn)生重要影響的調(diào)研中，毛澤東對包括傅濟(jì)庭等八個家庭進(jìn)行了面對面深入訪談。①當(dāng)代基層治理中信訪工作對各村、各居委會的人員派駐和定期糾紛排查制度便可以追溯到土地革命時期黨的群眾工作。“群眾意見”“調(diào)查”早在革命斗爭時期便是黨和根據(jù)地政府的高頻詞匯，這些詞匯一直延續(xù)到新中國建國和改革開放的今天。從海外中國史研究中同樣可以找到研究文本作為側(cè)面詮釋，費正清主編的《劍橋中華民國史》中這樣描述，“毛主義的建設(shè)很持久，從而能達(dá)到一個羽毛豐滿的國家形態(tài)的新階段。毛成功地組織并維持了一個持不同意見的政權(quán)。著名的群眾路線說明了革命精英轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)治精英的問題，這樣的精英必須同時既建立國家，又進(jìn)行革命” ?！?〕盡管西方學(xué)者敘事與本土話語存在一定出入，然而字里行間不難看出“不同意見”和“群眾路線”在革命斗爭和政權(quán)建設(shè)中有著重要意義。 1951年，毛澤東同志發(fā)函《必須重視人民群眾來信》，其正式言明“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚?，滿足群眾正當(dāng)?shù)囊螅堰@件事看成是中國共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態(tài)度。如果人民來信很多，本人處理困難，應(yīng)該設(shè)立適當(dāng)人數(shù)的專門機(jī)關(guān)和專門的人，來處理這些信件” ?！?〕毛澤東的談話反映了兩個關(guān)鍵。其一，人民來信這一“群眾意見”的革命話語已經(jīng)延續(xù)到建國時期，并成為建國之后群眾工作的重要內(nèi)容。毛澤東同志發(fā)函無疑對同年政（國）務(wù)院頒布《關(guān)于處理人民來信和來訪工作的決定》產(chǎn)生了直接影響，也為之后全國信訪工作會議的召開奠定了基礎(chǔ)。其二，毛澤東談話中強(qiáng)調(diào)了“專門機(jī)關(guān)和專門的人”來“處理這些來信”。“專門機(jī)關(guān)和專門的人”則標(biāo)志著新中國信訪工作組織化、機(jī)構(gòu)化的開始。聯(lián)系群眾、反映意見的“人民來信來訪”是新中國信訪工作的發(fā)端，人民來信、人民意見、糾紛排查等要素在新中國治理話語中發(fā)揮著不可替代的作用。 在第一次全國信訪工作會議，乃至1951年毛澤東《必須重視人民群眾來信》一文出現(xiàn)之前，調(diào)查實情、反映意見的傳統(tǒng)就已經(jīng)植根于黨的革命斗爭和政權(quán)建設(shè)中，該傳統(tǒng)對于信訪工作的生成和改變起到了塑造作用。不容忽視的，“革命—動員”語境下信訪話語有著不同于改革語境的重要內(nèi)容。在調(diào)查實情、反映群眾意見之外，發(fā)動群眾參與革命和政權(quán)建設(shè)也是那一時期信訪工作的任務(wù)。該任務(wù)在特殊的歷史語境下成為調(diào)查實情、反映群眾意見的政治目標(biāo)，“革命—動員”語境塑造下的信訪話語有著兩大特點。 1.信訪話語在革命和建國時期屬于“動員”的治理模式endprint

①在調(diào)研中，毛澤東所調(diào)研的八個家庭分別是，傅濟(jì)庭、李昌英、溫奉章、陳偵山、鐘得五、黃大春、陳北平、雷漢香。毛澤東對八個家庭的人數(shù)、收入、土地等生活狀況做了詳盡的訪談?wù){(diào)研?？梢苑Q得上是聯(lián)系群眾的政治傳統(tǒng)的重要代表。參見中國人民解放軍政治學(xué)院黨史調(diào)研室：《中共黨史參考資料（第五冊）》，北京：人民出版社，1979年，第546-575頁。那一時期信訪話語具有一大鮮明特點，即對于人民群眾意見的調(diào)查和反映是在中國共產(chǎn)黨和黨領(lǐng)導(dǎo)下各級政府的主動動員、發(fā)動下進(jìn)行的。革命和建國初期，動員群眾意見的主要目標(biāo)之一在于革命斗爭。以土地改革為例，群眾意見、群眾反映等成為土改文獻(xiàn)中的高頻詞匯。1932年《蘇區(qū)關(guān)于肅反工作檢閱會議》中就呈現(xiàn)“以人民群眾力量監(jiān)督一切土豪地主富農(nóng)一切反革命活動，舉發(fā)一切反革命派別和分子在蘇區(qū)內(nèi)的陰謀破壞革命的行動”等語句。〔8〕1933年毛澤東同志的《查田運動的初步總結(jié)》中，在強(qiáng)調(diào)反對地主階級、分配土地時，多次強(qiáng)調(diào)“在群眾監(jiān)督下沒收”“在群眾檢舉下發(fā)現(xiàn)蘇維埃工作中犯了嚴(yán)重錯誤的一些分子”等內(nèi)容?！?〕類似的語言同樣體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨“白區(qū)”工作中，例如以劉少奇同志《關(guān)于白區(qū)的黨與群眾工作》為例，劉少奇在其中強(qiáng)調(diào)了“動員群眾向國民黨政府請愿”等動員群眾意見的重要性?！?0〕在革命斗爭和與之相關(guān)的土改等問題中，對人民意見的動員、調(diào)查和反映起到了重要的作用。 在黨的建設(shè)和政權(quán)建設(shè)方面，作為新民主主義革命勝利的“三大法寶”之一，黨的建設(shè)的有效實現(xiàn)與群眾工作有著重要聯(lián)系。這里可以引用抗戰(zhàn)時期時任129師政委的鄧小平同志對群眾意見的言論。他在1943年中共中央太行分局高級干部會議上的講話《根據(jù)地建設(shè)與群眾運動》中曾言，“參加群眾工作，發(fā)動群眾。又為群眾所幫助和監(jiān)督”?！?1〕重視群眾意見的傳統(tǒng)同樣體現(xiàn)在軍隊建設(shè)中。1948年毛澤東在關(guān)于軍隊民主運動的講話中說，“應(yīng)當(dāng)使士兵群眾對于干部中的壞分子有揭發(fā)其錯誤和罪惡的權(quán)利”?！?2〕這反映出軍隊建設(shè)與群眾揭發(fā)等意見建議的關(guān)聯(lián)。1949年之后，中國進(jìn)入了社會主義改造和建設(shè)時期。建國初期的“三反五反”“三大調(diào)整”“三大改造”和之后的經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)，都與“群眾意見”“群眾來信”密切相關(guān)。1951年，在關(guān)于“三反五反”的會議中，毛澤東強(qiáng)調(diào)，“反貪污、反浪費、反官僚主義……發(fā)動廣大人民群眾包括民主黨派和社會各界人士去進(jìn)行……號召坦白和檢舉”?！?3〕其中“發(fā)動人民群眾”和“檢舉”無疑是人民意見在政治運動中的重要體現(xiàn)。在1956年社會主義改造完成后，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨一直著重強(qiáng)調(diào)通過群眾工作的方式實現(xiàn)對黨和政府的監(jiān)督。鄧小平同志在1957年西安干部會議上做了一篇題為《共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督》的講話，其中再次著重強(qiáng)調(diào)了“脫離群眾犯大錯誤”“群眾對黨的監(jiān)督”“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的群眾監(jiān)督制”等關(guān)鍵詞?！?4〕基于以上歷史文本不難看出，1951年毛澤東同志《必須重視人民群眾來信》以及政（國）務(wù)院《關(guān)于處理人民來信和來訪工作的決定》是中國共產(chǎn)黨長期以來重視群眾工作的政策輸出。其產(chǎn)生根源于革命斗爭和建國時期調(diào)查群眾實情、重視群眾意見的政治傳統(tǒng)。 2.信訪話語在那一時期基本實現(xiàn)了“動員”與“訴求”的平衡這首先在于“動員”話語會影響和塑造群眾意見，各級黨委和政府能夠通過“動員”話語聯(lián)系和調(diào)查群眾實情，并與群眾實現(xiàn)共識。群眾對黨委、政府的意見、來信等表達(dá)中，隨處可以反映出革命斗爭和建國時期的語境。以北京市人民政府1952年處理人民群眾來信來訪情況為例，如表一所示有關(guān)“‘三反‘五反運動”有766件，占到了23.4%。“檢舉反革命”的有190件，占5.81%。反映干部作風(fēng)問題的為154件，占4.71%?！?5〕這些信訪內(nèi)容反映出人民群眾革命和建國初期，動員群眾意見的主要目標(biāo)之一在于革命斗爭。在信訪工作中主動參與革命斗爭、支持新中國政權(quán)穩(wěn)定與建設(shè)。其次，“動員”的話語是以群眾實際情況為基礎(chǔ)，充分照顧人民群眾訴求的，主要表現(xiàn)為兩個層面。 一是抽象化表達(dá)“照顧群眾實情”“反映群眾意見”的政策語言。諸如抗日戰(zhàn)爭時期，1941年，毛澤東同志在《農(nóng)村調(diào)查》的序言和跋中言明，“第一是眼睛向下，不要只是昂首望天?！诙情_調(diào)查會。東張西望，道聽途說，決然得不到什么完全的知識。……開調(diào)查會，是最簡單易行又最忠實可靠的方法，我用了這個方法得到了很大的益處……”〔16〕1942年《中央關(guān)于深入群眾工作中的決定》中同樣著重強(qiáng)調(diào)“反映群眾要求、群眾情緒”?！?7〕又如1945年，毛澤東同志在《論聯(lián)合政府》一文中說，“教育每一個同志熱愛人民群眾，細(xì)心地傾聽群眾的呼聲；每到一地，就和那里的群眾打成一片，不是高踞于群眾之上，而是深入群眾之中……” 〔18〕那一時期，群眾工作成為充分表達(dá)群眾要求的途徑。關(guān)心群眾實情、照顧群眾要求成為革命斗爭和政權(quán)建設(shè)的重要基礎(chǔ)。 二是如土地分配、經(jīng)濟(jì)民生等具體政策文本。在1948年《貫徹執(zhí)行中共中央關(guān)于土改和整黨工作的指示》的這一份政策文件中，鄧小平再次強(qiáng)調(diào)了“群眾組織起來……極大多數(shù)農(nóng)民都真正要求分配土地的時候再來分地”?！?9〕1952年《必須切實解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題》中，毛澤東聲明了“專門調(diào)查農(nóng)民公糧及其他負(fù)擔(dān)的實情，以為會議討論的依據(jù)”。〔20〕如圖一所示，信訪治理是群眾工作的集中體現(xiàn)，黨和政府通過調(diào)研、接受意見、來信的方式實現(xiàn)了對群眾權(quán)益的維護(hù)?！案锩獎訂T”語境下，信訪治理有效統(tǒng)合了兩個關(guān)鍵點，即發(fā)動群眾自覺參與革命和建設(shè)、主動照顧群眾利益。在信訪工作的有效開展下，群眾的利益表達(dá)不會影響革命和政權(quán)建設(shè)的目標(biāo)。動員與訴求在特殊歷史階段基本實現(xiàn)平衡。表一北京市人民政府1952年上半年處理人民來信來訪情況來信來訪內(nèi)容數(shù)量（件、次）占總量的比重（%）有關(guān)“三反”“五反”運動反映、舉報等76623.4各種建議48914.94舉發(fā)反革命1905.81反映干部作風(fēng)1544.71要求解決個人生活、工作和其他問題89927.47其他問題50615.46刑事、民事等問題2447.46向市長致敬、報告等250.46總計3273100（本表根據(jù)李秋學(xué)《中國信訪史論》進(jìn)行整理）endprint

圖一“革命—動員”語境下信訪話語的生成三、延續(xù)與斷裂：“改革—穩(wěn)定”中信訪話語的轉(zhuǎn)向 改革開放之后，本土語境從“革命—動員”轉(zhuǎn)為“改革—穩(wěn)定”，即從革命斗爭到改革發(fā)展，從動員群眾到支持改革發(fā)展的穩(wěn)定工作?！案母铩€(wěn)定”的語境下，法治建設(shè)成為信訪話語必須面對的主題?；谝幌盗姓呶谋?、社會事件不難看出，信訪工作仍然是新語境下重要的政策議程。1982年全國第三次信訪工作會議提出了“繼續(xù)主動解決歷史遺留問題和其他問題”的會議指示〔21〕，標(biāo)志著信訪工作在改革初期逐漸走向常態(tài)化。隨著改革開放的深入進(jìn)行，信訪仍然延續(xù)著自身的功能，即意見反映、聯(lián)系群眾、調(diào)查實情的治理傳統(tǒng)。從另一方面看，法治成為國家和社會治理的訴求，法治建設(shè)使得原先占據(jù)主導(dǎo)地位的“動員”治理模式逐漸消失。這給信訪帶來的，是話語調(diào)整與重建，即信訪話語轉(zhuǎn)向問題。在改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大方針下，信訪話語的延續(xù)性與斷裂性并存。 從延續(xù)性角度看，信訪話語的延續(xù)主要體現(xiàn)為兩點。首先是信訪工作在改革中以更加機(jī)構(gòu)化、制度化的方式明確其功能。1984年，黑龍江省制定了全國第一個地方性的信訪法規(guī)，這對中央的信訪法規(guī)制定起到了政策先導(dǎo)的作用。1995年國務(wù)院《信訪條例》正式出臺、2000年國家信訪局正式成立都成為信訪制度化的標(biāo)識。2001年，全國第五次信訪工作會議召開，會議提出，“信訪工作做得好不好，關(guān)系到黨能否始終保持與人民群眾的血肉聯(lián)系，關(guān)系到人心向背這一重大政治問題”?！?2〕這是在改革開放深入進(jìn)行的背景下充分肯定了信訪話語作為群眾工作的實踐、作為本土特有的治理模式的地位。信訪作為反映意見、聯(lián)系群眾的表達(dá)機(jī)制，在法治化進(jìn)程中進(jìn)一步強(qiáng)化。2005年，經(jīng)過各級國家機(jī)關(guān)、各領(lǐng)域?qū)W者、社會各界人士的共同努力，國務(wù)院對《信訪條例》進(jìn)行修訂之后重新頒布與實施。此后的十年間，信訪工作持續(xù)發(fā)展，成為改革開放中化解社會矛盾不可或缺的治理模式。2017年第八次全國信訪會議中，習(xí)近平同志指出，“要切實依法及時就地解決群眾合理訴求，注重源頭預(yù)防，夯實基層基礎(chǔ)，加強(qiáng)法治建設(shè)，健全化解機(jī)制，不斷增強(qiáng)工作的前瞻性、系統(tǒng)性、針對性，真正把解決信訪問題的過程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過程”。〔23〕 《信訪條例》頒布以來，信訪工作取得了一系列長足發(fā)展，并獲得日益發(fā)達(dá)的技術(shù)平臺支持。2005年最新修訂的《信訪條例》規(guī)定，“國家信訪工作機(jī)構(gòu)充分利用現(xiàn)有政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)資源，建立全國信訪信息系統(tǒng)，為信訪人在當(dāng)?shù)靥岢鲂旁L事項、查詢信訪事項辦理情況提供便利?？h級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)有政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)資源，建立或者確定本行政區(qū)域的信訪信息系統(tǒng)，并與上級人民政府、政府有關(guān)部門、下級人民政府的信訪信息系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通”。〔24〕自2006年中華人民共和國政府網(wǎng)站成立以來，國家信訪局等各級信訪部門的網(wǎng)站逐漸成立。2007年全國網(wǎng)上信訪信息系統(tǒng)正式運營，2009年國家信訪局開通了網(wǎng)上申訴受理系統(tǒng)。2014年，最高人民法院設(shè)置了網(wǎng)上申述信訪平臺，對“涉法涉訴”型信訪案件進(jìn)行了網(wǎng)上的接收和處理。2015年，國務(wù)院更新了新的網(wǎng)上信訪信息系統(tǒng)，持續(xù)對信訪事項進(jìn)行更加高效便捷的處理。中央在網(wǎng)絡(luò)信訪上的建構(gòu)，為地方發(fā)揮了法規(guī)支持和政策導(dǎo)向作用。截至2014年年底，網(wǎng)絡(luò)信訪信息系統(tǒng)已經(jīng)在全國29個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、275 個地（市）和 1831個縣得到落實。〔25〕 其次是信訪工作以黨和政府一系列的政策規(guī)范為基礎(chǔ)，發(fā)揮著保護(hù)信訪人合法權(quán)益的作用，承擔(dān)著政府和群眾紐帶的重要功能。這在現(xiàn)實案例中有重要體現(xiàn)，主要為三點。其一是信訪舉報違法犯罪行為。信訪舉報機(jī)制在傾聽群眾呼聲、保護(hù)群眾利益上起到了重要作用。以20世紀(jì)90年代的“嚴(yán)打”為例，“嚴(yán)打”中諸多違法犯罪集團(tuán)的落網(wǎng)都離不開群眾的信訪舉報。1996年“張金龍”“邵銀初”案件都是在知情群眾的信訪舉報中被公安部門偵破。2000年以來東北劉勇、青島聶磊等案件都是與信訪舉報有著直接或間接的關(guān)系。其二在于對信訪人的權(quán)益救濟(jì)和補(bǔ)償。改革開放以來，“涉法涉訴”類的信訪工作起到了“冤案排查”、保護(hù)權(quán)益的作用。譬如“聶樹斌案”中受害家庭堅持信訪維權(quán)的行為使案件發(fā)生轉(zhuǎn)機(jī)。其他的權(quán)益救濟(jì)和保護(hù)在諸如“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)”等農(nóng)村土地整合與流轉(zhuǎn)、城市建設(shè)拆遷等問題上都不乏案例。其三是信訪人通過信訪活動提出批評和建議權(quán)得到保障。批評和建議權(quán)是公民的政治權(quán)利，信訪活動則為批評和建議權(quán)有效形式提供了途徑。在改革開放之后一些重要的政策改革中，國家機(jī)關(guān)的決策活動離不開對社會意見的吸納，信訪則是吸納意見的平臺。2003年“孫志剛”案件和此后一系列社會事件，包括“三鹿奶粉”“烏坎村”“宜黃拆遷”都促使社會各界通過信訪活動對政府進(jìn)行問政，對包括《食品安全法》的出臺、《拆遷條例》的修訂、勞教制度的廢除發(fā)揮了重要作用。 然而信訪話語的轉(zhuǎn)向仍然是至今為止信訪工作尚未解決的主題，信訪話語的斷裂由此產(chǎn)生。“革命—動員”到“改革—穩(wěn)定”的語境轉(zhuǎn)變，使得信訪應(yīng)當(dāng)褪去原先“動員群眾參與斗爭”色彩。首先，法治建設(shè)與革命斗爭語言明顯不同。革命斗爭意味著舊秩序打破和新秩序構(gòu)建，新秩序構(gòu)建后，法治則是常態(tài)化的秩序。其次，“穩(wěn)定”的發(fā)展前提與“動員”不相容。改革開放的今天，穩(wěn)定是發(fā)展的大前提。自上而下的動員則不再符合新語境的需要。改革開放以來，官方通過一系列的政策規(guī)范力求使信訪工作能夠在法治建設(shè)中得到定位。2014年十八屆四中全會在提出“全面推進(jìn)依法治國”的同時，也明確強(qiáng)調(diào)了“把信訪納入法治化軌道”的目標(biāo)。信訪在實踐層面需要通過一系列的法規(guī)制定、機(jī)制調(diào)整、政策過程構(gòu)建起契合法治的話語體系。問題便在于，信訪話語在轉(zhuǎn)向的實踐中是否能夠真的契合新語境，是否能夠符合、且促進(jìn)法治建設(shè)，信訪是否是法治建設(shè)中唯一的治理模式？社會關(guān)于信訪話語的存在價值也存在不同的觀點，即信訪在“動員”話語失效后究竟是常態(tài)化的治理模式還是法治不完善的“替代品”？ 實踐中面臨的困境表明信訪話語難以做出有效回答。從一系列的社會問題中可以看出，褪去“動員”話語色彩的信訪，在法治化進(jìn)程中面臨斷裂問題，即過去動員話語不符合改革需要，契合法治的話語難以真正在實踐中有效確立，卻由“主動動員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨粍泳S穩(wěn)”。這里不妨引用江蘇省A市J社區(qū)2015年上半年信訪工作報告，“妥善處理到市、區(qū)信訪局上訪群眾6件次，其中集體上訪1批8人……上訪數(shù)量全區(qū)最低”。①轉(zhuǎn)型時期，信訪工作必須有效化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定、避免各類社會沖突危害經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、損害政治合法性。而諸多事項中，信訪是唯一行之有效的化解矛盾途徑?！案锩獎訂T”語境下信訪話語的兩大特點，即信訪屬于“動員”的治理模式、動員與訴求的平衡均已逐漸消失。當(dāng)前階段信訪相比革命語境凸顯出新的特點，使得信訪話語在斷裂中面臨治理危機(jī)，可歸納為三方面。 1.民眾方面褪去了階級斗爭語言，其利益表達(dá)“赤裸化”與維權(quán)常識缺失并存。在語境的轉(zhuǎn)變中，“動員”話語難以繼續(xù)塑造群眾價值理念，影響群眾的價值判斷。信訪在諸多事項中逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇饣谧陨砹龅囊庖娭鲝埡屠嬉?，?dāng)利益訴求沒能得到預(yù)期回應(yīng)時，長期上訪的“專業(yè)戶”易于在轉(zhuǎn)型期形成并積累。上訪戶的行為表達(dá)中多出現(xiàn)類似于“草菅人命”“黑心政府”之類的語言，表達(dá)其怨恨心態(tài)。上訪戶的維權(quán)常識嚴(yán)重缺乏，缺少對法律法規(guī)和《信訪條例》的必要遵守?！缎旁L條例》規(guī)定，“信訪人在信訪過程中應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權(quán)利”?！?6〕一些上訪戶諸如“拍照威脅”“聘請律師團(tuán)體策劃鬧訪”等過激行為無疑構(gòu)成了對《信訪條例》的違背和對法治的破壞。其維權(quán)常識缺失還表現(xiàn)為信訪人對《信訪條例》規(guī)定的信訪流程置之不理。各級政府信訪部門是專門負(fù)責(zé)信訪工作的，而一些上訪戶“見車就攔”“見官就告”“是衙門就鬧”，構(gòu)成了對信訪工作制度化、有序化的嚴(yán)重困擾。endprint

①該數(shù)據(jù)時基于2015-2017年信訪課題組調(diào)研所得資料，對相關(guān)地名信息進(jìn)行了必要隱匿。2.現(xiàn)階段信訪機(jī)制難以有效整合和處理現(xiàn)實中各類信訪訴求。其一，信訪工作的實際情形超出了各級信訪部門的職能范圍，當(dāng)前的信訪工作中信訪部門的普遍設(shè)置與各類信訪案件充斥各類機(jī)關(guān)的現(xiàn)象并存。各級信訪部門與其他政府部門共同承擔(dān)著各種信訪任務(wù)，譬如“涉法涉訴”信訪中諸多來信直接傳遞給人民法院、檢察院等司法部門。信訪部門盡管在不斷完善中，卻無法充分承擔(dān)對所有來信來訪的處理任務(wù)。這除了與諸多信訪者“見官就告”的問題有關(guān)以外，還與信訪內(nèi)容多元化的現(xiàn)實情形密切關(guān)聯(lián)。涉及各類具體政策的信訪常會使得信訪者直接找到與信訪事項相關(guān)的各類信訪部門處理，使得信訪部門無法全面整合各種信訪事件?；诖?，是撤銷信訪部門將來信來訪任務(wù)交給各類相關(guān)部門還是充分?jǐn)U大信訪部門職權(quán)？這成為一個懸而未決的問題。其二，信訪工作出現(xiàn)的“全能化”趨勢。革命斗爭和建國時期， 通過“處理來信來訪”保護(hù)群眾權(quán)益的方式有著歷史時段的特殊性，而從法治構(gòu)建的角度，僅僅依賴信訪工作卻會增加信訪部門壓力，超過信訪工作職能范圍，導(dǎo)致其“全能化”?！叭芑笔紫润w現(xiàn)在信訪工作“什么都管”。依據(jù)《信訪條例》，信訪所針對的對象為：“（1）行政機(jī)關(guān)及其工作人員；（2）法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織及其工作人員；（3）提供公共服務(wù)的企業(yè)、事業(yè)單位及其工作人員；（4）社會團(tuán)體或者其他企業(yè)、事業(yè)單位中由國家行政機(jī)關(guān)任命、派出的人員；（5）村民委員會、居民委員會及其成員”?！?7〕而實際層面中諸如私企賠償?shù)葐栴}都要信訪部門解決，甚至諸多基層信訪工作人員反映，“有的上訪戶長年累月上訪只是反映家庭矛盾”?！凹覄?wù)事也要管”反映出信訪工作承擔(dān)了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過《信訪條例》規(guī)定的責(zé)任。其次，“全能化”還體現(xiàn)在信訪工作的職能擴(kuò)張。一方面按照《信訪條例》規(guī)定，信訪工作只能反映民眾意見要求，既無法直接處理民眾各種經(jīng)濟(jì)文化訴求，也無法直接問責(zé)其他部門。另一方面由于上訪戶的壓力和維護(hù)社會穩(wěn)定的責(zé)任，信訪工作在實踐中不斷擴(kuò)充其職能。故而信訪增加了處理、仲裁、終結(jié)等職能?！缎旁L條例》中出現(xiàn)復(fù)查、復(fù)合的“三級終結(jié)”使得信訪增加了調(diào)解、司法調(diào)查乃至仲裁的職能。例如在江蘇省H市G縣信訪局提供的案例資料中，出現(xiàn)了這樣的工作答復(fù)，“X女士，根據(jù)賠償條例，你于2010年要求的賠償不符合政府第XX政策文件規(guī)定，已經(jīng)被駁回?！毙旁L工作在發(fā)揮“紐帶”作用之外，還承擔(dān)了其他的責(zé)任職能。《條例》的“紐帶”與“終結(jié)”規(guī)定自相矛盾。革命斗爭和建國時期調(diào)查機(jī)制在改革開放時期的全能化阻礙了司法體制的完善。 3.各級信訪工作中會出現(xiàn)背離《條例》規(guī)定、違背法治的官方語言。信訪工作為了維護(hù)“穩(wěn)定”指標(biāo)，甚至出現(xiàn)了“要求上訪戶寫保證書不再上訪”的行為。根據(jù)《信訪條例》規(guī)定，“任何組織和個人不得打擊報復(fù)信訪人”?！?8〕如果按照這一規(guī)定，“要求寫保證書不上訪”的行為變相成為一種對待信訪人的“私下打擊”，即剝奪了信訪者法定的監(jiān)督權(quán)。再以江蘇A市B社區(qū)2015年工作報告為例，“重點做好對長期上訪戶王某、趙某等的工作”。根據(jù)一些信訪工作者描述，“工作”主要是在可能上訪的地區(qū)、地點派駐人員，“盯緊”上訪戶。在信訪者缺乏法律常識的情況下，為了避免沖突發(fā)生、維護(hù)社會穩(wěn)定“盯訪”“勸訪”時有發(fā)生，“盯訪”等行為無疑是違背信訪宗旨和條例規(guī)定的。究其原因在于，信訪本身是基于“動員”語境產(chǎn)生的治理模式，“動員”失效之后，信訪在諸多事項中成為應(yīng)對利益表達(dá)的唯一有效機(jī)制，卻無法有效平衡政策目標(biāo)與民眾訴求。一方面，信訪工作存在的一些現(xiàn)象違背了法治；另一方面，其他替代信訪的利益表達(dá)途徑?jīng)]有有效構(gòu)建，當(dāng)沖突問題爆發(fā)時，信訪工作只能在現(xiàn)存法治不完善的情況下盡可能“維穩(wěn)”。表二信訪話語的延續(xù)和斷裂信訪基于的歷史語境“革命-動員”語境“改革-穩(wěn)定”語境信訪話語特點“動員”話語；“動員”與訴求平衡赤裸化的利益表達(dá)與維權(quán)常識詮釋；信訪工作難以整合信訪事務(wù)；信訪工作存在諸多偏離法治的問題信訪話語的延續(xù)革命斗爭；黨和政權(quán)建設(shè)；調(diào)查民眾實情、維護(hù)民眾利益（1）通過一系列政策法規(guī)完善明確其既有反映意見、聯(lián)系群眾、調(diào)查實情功能；（2）一系列諸如“嚴(yán)打”“冤案上訴”等社會事件中發(fā)揮其保護(hù)權(quán)益、支持政權(quán)建設(shè)、促進(jìn)政策改革的作用信訪話語的斷裂主動動員民眾參與革命斗爭、政權(quán)建設(shè)基于“動員”產(chǎn)生的信訪無法在法治建設(shè)中充分構(gòu)建新的話語體系；從主動“動員”到被動“維穩(wěn)”（本表是作者依據(jù)本文論述繪制） 四、結(jié)語：信訪話語在歷史轉(zhuǎn)變中的治理革新 既往的許多研究都是從“官民沖突”解釋當(dāng)下的信訪問題，故而他們存在的問題主要在于復(fù)制西方理論基礎(chǔ)卻忽視本土話語。簡單地以西方話語為分析框架，無法解釋信訪這一飽受爭議的政治現(xiàn)象為何會生成，又為何會產(chǎn)生與現(xiàn)代政治秩序的張力等問題?？v觀信訪的生成和轉(zhuǎn)變，其并非純粹的剛性制度設(shè)定，也不是部分國外學(xué)者簡單化理解的“中國抗?fàn)帯?。信訪治理的變遷反映出從革命到改革語境變化中本土話語的建構(gòu)與轉(zhuǎn)向。立足當(dāng)下階段，如何治理信訪問題，如何轉(zhuǎn)變信訪話語，需要在改革的語境中尋求答案。這里有必要構(gòu)建一種符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求、契合法治建設(shè)的信訪話語，綜上所述可歸納為三點。 1.信訪屬于近現(xiàn)代以來本土治理的話語體系。信訪工作的關(guān)鍵詞，包括“意見反映”“聯(lián)系群眾”“調(diào)查實情”等均源自于信訪的話語傳統(tǒng)，信訪話語本身則植根于中國共產(chǎn)黨革命建國的語境。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)武裝斗爭和政權(quán)建設(shè)的歷史階段，信訪是“動員”話語塑造的，源自于中國共產(chǎn)黨群眾工作的實踐。信訪通過動員群眾意見、調(diào)研了解群眾實情，充分支持了新民主主義革命和新中國國家建設(shè)。改革開放之后，信訪通過政策法規(guī)的完善得到進(jìn)一步發(fā)展，并基于網(wǎng)絡(luò)平臺的革新日益信息化，其原有功能在諸如“嚴(yán)打”等事件中得到延續(xù)。信訪治理在生成與變遷中，盡管不排除諸如全球化、信息技術(shù)革命等國際因素影響，但其核心是本土的話語體系。西方的所謂政治現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)不適合直接詮釋信訪問題。 2.在“動員”話語褪色無法解釋改革開放后語境的情況下，信訪需要構(gòu)建起新的話語。在全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、全面推進(jìn)依法治國建設(shè)過程中，信訪話語應(yīng)當(dāng)同其他各類社會議題一起，以公平正義作為普遍追求的價值導(dǎo)向。改革發(fā)展中，信訪話語所追求的公平正義應(yīng)當(dāng)既傳承群眾觀點、群眾路線等優(yōu)良傳統(tǒng)，又契合構(gòu)建民主、法治的當(dāng)代訴求。公平正義的價值觀點，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在對信訪工作的價值塑造和通過法治對信訪的行為規(guī)范。政府的政策變遷與民眾訴求的平衡應(yīng)當(dāng)重新得以構(gòu)建，社會成員權(quán)益應(yīng)當(dāng)?shù)玫狡降茸鹬兀ㄖ蝿t應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起維護(hù)公平正義、規(guī)范信訪行動的使命。無論是信訪工作的“截訪”還是信訪人的“鬧訪”等行為都為公平正義所不容。 3.信訪作為本土治理的話語可以在多元合作中實現(xiàn)合理定位。信訪話語存續(xù)至今，說明信訪作為群眾工作的實踐，長期以來是契合本土的歷史和現(xiàn)實情境的。信訪工作的傳統(tǒng)功能可以在新形勢下得以發(fā)揮，關(guān)鍵在于合理定位。全球化、信息化的今天，改革發(fā)展的中國社會正在形成多元化、復(fù)雜化的環(huán)境。在國家和社會治理中，信訪既需要充分表達(dá)民意，又不應(yīng)過分干預(yù)司法和其他民生社保部門的職能，信訪的存在不應(yīng)該阻撓其他部門和國家機(jī)關(guān)的職能發(fā)揮。原屬于司法職能的“仲裁”應(yīng)當(dāng)退出信訪的政策文本、制度規(guī)定中，以契合信訪法治化要求。一方面，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有賴于法治構(gòu)建、司法完善和部門有效改革。另一方面，信訪作為一種民意表達(dá)和監(jiān)督機(jī)制可以成為多元治理中的有效一環(huán)，傳承群眾觀點和群眾路線的優(yōu)良傳統(tǒng)，發(fā)揮本土治理的特色。endprint

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】黨政研究20175endprint