農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)分配中的司法救濟(jì)制度研究
——基于行政法的視角

李雨書 邢 磊

農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)分配中的司法救濟(jì)制度研究
——基于行政法的視角

李雨書 邢 磊

農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)分配是我國(guó)村民自治實(shí)踐中村民極為重視的部分，本該由村民進(jìn)行民主決策來決定集體財(cái)產(chǎn)的分配，但當(dāng)下更多的是村委會(huì)在沒有召開村民代表大會(huì)的情況下擅自處理集體財(cái)產(chǎn)，直接了侵害村民合法權(quán)益，背離了村民自治的初衷。法院一般把此類糾紛歸入民事案件處理，然而在我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)中，民事訴訟救濟(jì)無(wú)法給予村民有效的權(quán)益保護(hù)，其救濟(jì)途徑混亂。本文在分析農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)分配現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)保護(hù)村民權(quán)益的司法救濟(jì)制度，從行政法的視角進(jìn)行一個(gè)初探。

集體財(cái)產(chǎn) 村委會(huì) 村民權(quán)益 司法救濟(jì)

一、前言

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村組法》）中規(guī)定村內(nèi)重大事務(wù)應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議通過決議由村委會(huì)執(zhí)行，尤其是集體財(cái)產(chǎn)的分配，涉及每一個(gè)村民的利益，村委會(huì)無(wú)權(quán)擅自決定其分配。然而現(xiàn)實(shí)中仍有部分村委會(huì)通常不通過村民會(huì)議而擅自決定村內(nèi)重大事務(wù)，剝奪了村民對(duì)集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行分配的民主決策權(quán)利，嚴(yán)重?fù)p害了村民的合法權(quán)益，與建立村民自治的初衷背道而馳。在村民會(huì)議和村民代表會(huì)議只能由村委會(huì)召集的制度背景下，村民通過內(nèi)部民主決策程序約束村委會(huì)集體財(cái)產(chǎn)管理權(quán)的預(yù)期自然落空，外部的司法救濟(jì)成為村民保護(hù)集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益的主要甚至是唯一途徑。[1]但事實(shí)上，司法救濟(jì)制度的不完善無(wú)法給予村民一個(gè)有效的權(quán)益保護(hù)，訴訟費(fèi)用過高，大多數(shù)村民的法律意識(shí)淡薄等因素，作為正式救濟(jì)途徑的司法救濟(jì)很少被村民選擇，而是更多的選擇其他的救濟(jì)途徑，最后引發(fā)群體性事件,嚴(yán)重影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定。鑒于此，本文通過對(duì)農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)分配現(xiàn)狀及司法救濟(jì)制度建立的意義，以及當(dāng)前司法救濟(jì)制度的困境進(jìn)行研究分析，最后嘗試提出完善司法救濟(jì)制度的對(duì)策，以便有效保護(hù)村民的合法權(quán)益。

二、農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)分配現(xiàn)狀及司法救濟(jì)制度建立的意義

當(dāng)前村民集體財(cái)產(chǎn)分配權(quán)利受到侵害的事實(shí)時(shí)有發(fā)生，《村組法》中規(guī)定村內(nèi)事務(wù)屬于村民自治事項(xiàng)，由村委會(huì)進(jìn)行決定管理，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，村委會(huì)借著此條例而排斥國(guó)家和法律的監(jiān)督。本文就農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)分配現(xiàn)狀以及司法救濟(jì)制度建立的必要性進(jìn)行探究，希望能夠引起重視。

（一）農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)分配的現(xiàn)狀

《村組法》第八條規(guī)定村委會(huì)管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。村委會(huì)依法可對(duì)集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理，在處置集體財(cái)產(chǎn)方面可分為對(duì)內(nèi)分配集體財(cái)產(chǎn)和對(duì)外處置集體財(cái)產(chǎn)兩個(gè)方面，《村組法》第24條及第28條規(guī)定，涉及村民利益以及土地、企業(yè)和其他財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理要通過村民會(huì)議和村民代表會(huì)議討論決定方可處理。然而在現(xiàn)實(shí)中，村委會(huì)不經(jīng)過村民會(huì)議討論而擅自決定集體財(cái)產(chǎn)的處置此類現(xiàn)象層出不窮，村委會(huì)私吞集體財(cái)產(chǎn)或擅自決定對(duì)內(nèi)集體財(cái)產(chǎn)分配方案，村委會(huì)違反內(nèi)部決策程序擅自對(duì)外簽訂集體財(cái)產(chǎn)處置合同等現(xiàn)象日益成為村民自治中一個(gè)嚴(yán)重的問題。尤其是近幾年此類現(xiàn)象更是頻繁出現(xiàn)。從近幾年的各類集體財(cái)產(chǎn)糾紛案件中可以看出，農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)分配已經(jīng)成為村民自治中一個(gè)亟需解決的問題。

（二）建立農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)分配司法救濟(jì)制度的意義

鑒于上述農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)分配現(xiàn)狀的闡述，村民在其合法權(quán)益受到侵害時(shí)應(yīng)該如何維護(hù)自己的合法權(quán)益，選擇正式救濟(jì)途徑或是非正式救濟(jì)途徑？農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)分配的糾紛中，村民之所以會(huì)選擇非正式渠道而沒有選擇法律救濟(jì)的正式渠道，正是由于我國(guó)目前在解決農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)分配糾紛上的法律制度不完善，導(dǎo)致村民從司法救濟(jì)途徑中無(wú)法保護(hù)自身的權(quán)益，所以建立有效的完善的司法救濟(jì)制度是保護(hù)村民在集體財(cái)產(chǎn)分配上的合法權(quán)益的首要任務(wù)和必要途徑，對(duì)于促進(jìn)村民自治的實(shí)施和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。

三、當(dāng)前農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)分配中司法救濟(jì)制度的運(yùn)行困境

村委會(huì)擅自處置集體財(cái)產(chǎn)損害了村民的合法權(quán)益，司法救濟(jì)作為正規(guī)的救濟(jì)渠道應(yīng)給予村民有效的權(quán)益保護(hù)。我國(guó)的法律在司法救濟(jì)方面雖然有出臺(tái)相關(guān)的規(guī)定，但是這些法律法規(guī)由于存在各方面的漏洞，導(dǎo)致村民的合法權(quán)益被侵害時(shí)不能得到及時(shí)有效的救濟(jì)，司法救濟(jì)制度相當(dāng)于一紙空談，致使村民更多的選擇了非正式渠道來維護(hù)自己的權(quán)益。

（一）無(wú)明確法律規(guī)定其具體訴訟途徑

司法實(shí)踐中，法院常以“村委會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”為由，認(rèn)為村委會(huì)不是行政訴訟的合格被告，從而拒絕把村委會(huì)與村民之間的糾紛納入行政訴訟。[2]這就造成了村民起訴村委會(huì)時(shí)，法院以村民和村委會(huì)之間的關(guān)系不屬于民事訴訟法所規(guī)定范圍為由駁回起訴；提起行政訴訟時(shí)，法院又以村委會(huì)不具有行政訴訟主體資格為由不予立案，形成了訴訟的盲區(qū)。我國(guó)法律在集體財(cái)產(chǎn)分配方面的司法救濟(jì)中具體訴訟途徑無(wú)明確規(guī)定，這導(dǎo)致了村民在民事訴訟途徑中無(wú)法得到根本上的權(quán)益保護(hù)，也不能從行政訴訟途徑中得到維護(hù)。

（二）責(zé)任追究機(jī)制不完善，無(wú)明確法律依據(jù)

由于責(zé)任界定以及追責(zé)機(jī)制的不完善，致使大量集體財(cái)產(chǎn)糾紛案中村民合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)益救濟(jì)舉步維艱。村委會(huì)擅自處置集體財(cái)產(chǎn)造成了損失，而村民的利益訴求因?yàn)闆]有明確的法律依據(jù)，是應(yīng)該追究村委會(huì)成員私法責(zé)任還是公法責(zé)任，法院無(wú)法給予一個(gè)肯定的答復(fù)。如若按私法進(jìn)行審判，由于村民不是直接利害關(guān)系人，法院無(wú)法強(qiáng)制判決村委會(huì)做出決定，按照規(guī)定其成員的賠償責(zé)任無(wú)論損失大小都要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償，對(duì)于村民自治的積極性造成了嚴(yán)重打擊。從公法上來說，按照《國(guó)家賠償法》規(guī)定行政公務(wù)人員或者授權(quán)組織或者個(gè)人在行政追償中承擔(dān)部分或者全部責(zé)任。村委會(huì)并不屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)，其成員也不應(yīng)屬于國(guó)家公務(wù)人員，再者村委會(huì)成員的補(bǔ)貼和收入決定了其較低的賠償能力。當(dāng)下我國(guó)法律并沒有一個(gè)合適明確的責(zé)任追究機(jī)制，現(xiàn)行的行政訴訟法所規(guī)定的受案范圍不包含對(duì)內(nèi)部公務(wù)人員的賠償訴訟，村委會(huì)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任及其大小都沒有一個(gè)專門的法律依據(jù)，致使法院在判決此類案件時(shí)無(wú)從下手。

（三）訴訟費(fèi)用過高，潛在收益低

針對(duì)村委會(huì)擅自處分村集體財(cái)產(chǎn)的行為，村民若是選擇通過訴訟救濟(jì)途經(jīng)，則需要承擔(dān)一系列的訴訟成本。首先，從原告一方來看，除了案件受理費(fèi)之外，還包括案件申請(qǐng)費(fèi)、聘請(qǐng)律師的開支、交通費(fèi)等顯性訴訟開支，此外還包括因參加訴訟而產(chǎn)生的其他誤工、精力等隱性支出，[3]并且民事訴訟途徑的案件受理費(fèi)用過高。根據(jù)民事訴訟案件規(guī)定，集體財(cái)產(chǎn)糾紛案往往被歸為財(cái)產(chǎn)案件，村民需交納巨額的訴訟費(fèi)用。《民事訴訟法》確立了“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的舉證責(zé)任分配原則，然而對(duì)于村委會(huì)在未通過村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議擅自處置集體財(cái)產(chǎn)的事實(shí)，村民要證明村委會(huì)沒有進(jìn)行民主決策程序而擅自處置集體財(cái)產(chǎn)這一事實(shí)是相當(dāng)困難的，需要花費(fèi)大量時(shí)間精力和金錢。其次，從被告一方村委會(huì)來看，村委會(huì)參加司法活動(dòng)的開支，包括訴訟費(fèi)用、律師費(fèi)用以及由于應(yīng)訴而導(dǎo)致村委會(huì)對(duì)村莊公共事務(wù)管理精力、品質(zhì)的減弱等隱性成本，這些最終都要由整個(gè)村集體成員來承擔(dān)。在目前的司法救濟(jì)制度中，欠缺相應(yīng)的輔助性配置和激勵(lì)機(jī)制，村民如果直接提起訴訟，可能無(wú)力承擔(dān)的訴訟成本，村民的潛在收益低，也就導(dǎo)致了村民訴訟積極性不高，司法救濟(jì)制度空置。

四、完善農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)分配中司法救濟(jì)制度的對(duì)策

司法救濟(jì)制度在農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)分配糾紛中是正式救濟(jì)渠道，應(yīng)該成為村民在權(quán)益受到侵害時(shí)首要選擇途徑。但由于司法救濟(jì)制度存在著種種問題，導(dǎo)致村民的合法權(quán)益得不到有效的維護(hù)，司法救濟(jì)成了擺設(shè)。針對(duì)這些問題，需要不斷優(yōu)化完善我國(guó)法律制度，引導(dǎo)村民自治糾紛的解決渠道走向正式化、制度化、法制化。

（一）明確訴訟途徑，將其納入行政訴訟體系

由于在法律上對(duì)村委會(huì)在訴訟中的被告資格沒有明確規(guī)定，所以才出現(xiàn)了發(fā)生集體糾紛案時(shí)，法院更多的是將其當(dāng)成民事案件處理，要明確農(nóng)村集體糾紛案的具體訴訟途徑，首先要解決的就是村委會(huì)主體地位的問題。有學(xué)者以村委會(huì)行使職權(quán)缺乏國(guó)家要素，而否定村委會(huì)行使職權(quán)的行政權(quán)利屬性。村委會(huì)雖然是基層自治組織，但是其管理權(quán)利是《村組法》賦予的，村委會(huì)也是依據(jù)此法和基層政府的權(quán)利行為設(shè)立的，其設(shè)立、合并、變更都要征求基層政府的同意或批準(zhǔn)。再者從行政權(quán)的本質(zhì)來看，是一種公權(quán)力，乃為權(quán)利而設(shè)，村委會(huì)行使對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的管理、處分等行政權(quán)力，恰是以護(hù)衛(wèi)村民對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)為存在基礎(chǔ)與目的。[1]所以村委會(huì)應(yīng)該歸為行政主體，是具有行政訴訟被告資格的。最后行政訴訟對(duì)原告資格的要求為“法律上的利害關(guān)系”，該標(biāo)準(zhǔn)低于民事訴訟中的“直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)。由于每個(gè)村民對(duì)村集體財(cái)產(chǎn)享有潛在的財(cái)產(chǎn)份額分配利益，因而每個(gè)村民均可以自己的名義對(duì)村委會(huì)的集體財(cái)產(chǎn)處分行為提起訴訟。無(wú)論是從村委會(huì)的主體地位還是村民的原告資格方面，都顯示了將其納入行政訴訟體系更利于保護(hù)村民的合法權(quán)益，村民可以在權(quán)益受到損害時(shí)尋找到有效的司法救濟(jì)途徑，法院也可明確訴訟案件性質(zhì)，以維護(hù)村民最大利益，是最佳的訴訟途徑。

（二）建立責(zé)任追究機(jī)制和內(nèi)部追償機(jī)制

我國(guó)的法律還沒有出臺(tái)相關(guān)規(guī)定來界定如何追究村委會(huì)的責(zé)任，由誰(shuí)來追究責(zé)任，責(zé)任追究又該如何落實(shí)；當(dāng)集體財(cái)產(chǎn)因此遭受損失時(shí)，其追償機(jī)制又應(yīng)該是如何界定的。即使法院判決村民勝訴，法院卻沒有依據(jù)對(duì)村委會(huì)擅自處置集體財(cái)產(chǎn)的行為判決承擔(dān)何種責(zé)任，也就意味著村委會(huì)的違法行為是零成本的。同時(shí)按照現(xiàn)行制度，此類訴訟費(fèi)用最終需要通過集體財(cái)產(chǎn)來進(jìn)行支付，歸根結(jié)底會(huì)對(duì)包括起訴村民在內(nèi)的每個(gè)村民的財(cái)產(chǎn)利益帶來不利影響，這會(huì)對(duì)村民選擇提起訴訟產(chǎn)生抑制作用。鑒于此，必須建立起責(zé)任追究機(jī)制和內(nèi)部追償機(jī)制，可參照《國(guó)家賠償法》有關(guān)于對(duì)公務(wù)員追償制度的規(guī)定，在村委會(huì)敗訴并支付上訴費(fèi)用之后，其責(zé)任由集體財(cái)產(chǎn)處分行為負(fù)有故意或者重大過失的村委會(huì)成員承擔(dān)，減輕甚至是消除訴訟活動(dòng)可能對(duì)村集體成員的不利影響。

（三）建立訴訟激勵(lì)機(jī)制，適當(dāng)降低訴訟費(fèi)用

根據(jù)我國(guó)目前的法律規(guī)定，村民起訴村委會(huì)并不是百分百的勝訴率，潛在風(fēng)險(xiǎn)大，潛在收益低，在一定程度上打擊了村民選擇司法救濟(jì)途徑的積極性。當(dāng)法院將此類案件歸入行政訴訟途徑解決，則按照《訴訟費(fèi)用交納辦法》中第13條規(guī)定法院將只收取每件案件的受理費(fèi)用50元，與民事訴訟的受理費(fèi)用相比，村民的訴訟成本大大降低。再者，可規(guī)定在村民提起訴訟時(shí)仍然需要預(yù)交案件受理費(fèi)，在村民敗訴的情況下，法院應(yīng)當(dāng)免去案件受理費(fèi)，這樣可以減輕村民的負(fù)擔(dān)。[3]最后，可設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)措施，村民選擇司法救濟(jì)渠道時(shí)，都可適當(dāng)?shù)奶峁┮恍┓稍＝⒃V訟激勵(lì)機(jī)制，適當(dāng)降低訴訟費(fèi)用是必要的，是鼓勵(lì)村民選擇司法救濟(jì)途徑的有效措施。

五、結(jié)語(yǔ)

村民自治實(shí)踐是我國(guó)農(nóng)村治理中一件具有歷史意義的改革，自實(shí)施以來取得了卓越的成績(jī)，改變了農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化結(jié)構(gòu)，大大推進(jìn)了我國(guó)的民主化進(jìn)程。在看到成績(jī)的同時(shí)，也應(yīng)該看到其中存在的問題，本文主要是從集體財(cái)產(chǎn)分配方面進(jìn)行一個(gè)闡述，針對(duì)村委會(huì)擅自處置集體財(cái)產(chǎn)，侵害村民合法權(quán)益，作為維護(hù)村民權(quán)益的正規(guī)渠道即司法救濟(jì)仍存在的困境，致使村民在集體財(cái)產(chǎn)分配上的權(quán)益受到侵害無(wú)法從正式渠道得到及時(shí)救濟(jì)，就有可能選擇非正式渠道去維護(hù)自身的權(quán)益，從而影響農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。針對(duì)這些問題，最重要的就是完善我國(guó)的法律制度，并希望能夠引起各界對(duì)該問題的關(guān)注和重視，以保障本就處于弱勢(shì)地位的村民的權(quán)益。

[1]王琳．農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)處分行為的司法救濟(jì)路徑選擇[J]．喀什師范學(xué)院學(xué)報(bào),2013,34(4)：35～36．

[2]胡水,趙文明．首例村委會(huì)作為行政被告案“流產(chǎn)”[N]．法制日?qǐng)?bào),2003-6-15(1)．

[3]張旭勇．村民民主決策權(quán)的司法救濟(jì)制度研究[M]．北京：中國(guó)法制出版社,2012：226～227,238．

（作者單位：廣西大學(xué)公共管理學(xué)院）

李雨書（1994-），女，壯族，湖南寧遠(yuǎn)人，碩士在讀；邢磊（1991-），男，漢族，山西忻州人，碩士在讀。