關(guān)于提升漢江河谷地帶生態(tài)地質(zhì)環(huán)境承載力的政策建議

漢江河谷地帶丹水庫(kù)段位于湖北省西北部、河南省西南部、漢江中上游，承擔(dān)著南水北調(diào)中線工程水源地保護(hù)的重要職能。在水資源方面，漢江江水水質(zhì)總體良好，但丹江口水庫(kù)水源地仍然存在著企業(yè)污染、城鎮(zhèn)和農(nóng)村生活污染、肥料和農(nóng)藥污染、養(yǎng)殖業(yè)污染、漂浮物污染、有毒危險(xiǎn)品運(yùn)輸污染和船舶污染等環(huán)境問(wèn)題，局部污染仍較為突出。同時(shí)，由于庫(kù)區(qū)周圍山高坡陡，土薄石厚，暴雨頻發(fā)，水源涵養(yǎng)能力低，加之不合理的耕作方式和對(duì)森林資源的過(guò)度開采，進(jìn)一步加劇了該地區(qū)的水土流失。在地質(zhì)環(huán)境方面，漢江流域礦產(chǎn)資源較為豐富，受開采方式、規(guī)模和技術(shù)的影響，水源區(qū)地質(zhì)環(huán)境受到破壞，尾礦及廢渣等大量存在，并由此產(chǎn)生了一系列地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題。同時(shí)，由于漢江所處地質(zhì)條件復(fù)雜，地形切割強(qiáng)烈，流域內(nèi)降水充沛，崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)。此外，人類工程活動(dòng)形成了大量切坡和填方邊坡及礦業(yè)活動(dòng)留下的尾礦、礦渣等，都嚴(yán)重破壞了原本脆弱的地質(zhì)環(huán)境條件，留下了大量地質(zhì)災(zāi)害隱患，而山坡及溝谷地帶普遍覆蓋有松散巖土層，水庫(kù)蓄水后的庫(kù)水位漲落會(huì)加劇庫(kù)岸的塌岸破壞，對(duì)山谷地區(qū)涉水滑坡的穩(wěn)定性產(chǎn)生不利影響。

針對(duì)影響本地區(qū)生態(tài)地質(zhì)環(huán)境承載力的上述因素，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，筆者就提升漢江河谷地帶生態(tài)地質(zhì)環(huán)境承載力問(wèn)題幾點(diǎn)政策建議，為該區(qū)域生態(tài)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)政策的制定和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施提供理論依據(jù)。

一、重新組建資源部門

土地、礦產(chǎn)、水、森林等均屬于自然資源，是支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)資源，也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)支撐。其開發(fā)利用方式對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響，我國(guó)對(duì)這些資源的管理雖經(jīng)多次調(diào)整，但長(zhǎng)期以來(lái)卻仍分屬國(guó)土、水利、林業(yè)和農(nóng)業(yè)等不同的部門。實(shí)踐表明，這種管理體制的缺點(diǎn)是明顯的。

一是政出多門，管理效率低下。由于管理部門過(guò)多，不同的部門根據(jù)不同的管理目標(biāo)出臺(tái)不同的政策措施，雖然對(duì)其管理的資源有效，但資源的綜合開發(fā)利用效率并不一定高，使政策的效果弱化。實(shí)際上，這些資源在管理上具有許多相似性。對(duì)管理方式進(jìn)行整合，符合現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)劃分的要求，也有利于加強(qiáng)資源的綜合管理，提高管理效率和政策的執(zhí)行效果。

二是管理過(guò)于具體和直接。數(shù)量管理和直接管理是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府管理的主要特征，從管理的結(jié)果來(lái)看，由于管理環(huán)節(jié)和部門過(guò)多，管理的重點(diǎn)在數(shù)量，忽視了質(zhì)量和效率，不僅分散了管理者的精力，使管理效率低下，而且限制了生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者的行為，更容易滋生權(quán)錢交易等腐敗行為。我國(guó)在自然資源管理方面雖然經(jīng)歷了由直接管理到間接管理的職能轉(zhuǎn)變，然而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立和完善的過(guò)程中，我國(guó)的國(guó)土資源管理部門對(duì)資源的管理仍然沿襲了這種管理思路。

實(shí)際上，標(biāo)準(zhǔn)管理、間接管理、資產(chǎn)和資本管理才是政府管理的職責(zé)所在。因此，合并相關(guān)管理部門和重新設(shè)計(jì)其管理職能，形成符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和可持續(xù)發(fā)展要求的國(guó)土資源管理體制和運(yùn)行機(jī)制勢(shì)在必行。

一是重新組建新的國(guó)土資源管理部門。按照大部制要求，建議將國(guó)土、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門合并，重新組建新的國(guó)土資源管理部門，并從國(guó)土資源分布、開發(fā)和利用，政策與規(guī)劃，資源與環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行職能和崗位設(shè)計(jì)，形成以標(biāo)準(zhǔn)管理為基礎(chǔ)，以資產(chǎn)和資本管理為支撐，分工明確、過(guò)程透明、崗位合理、人員精干、管理規(guī)范、制度健全、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、運(yùn)行高效和管理有序的國(guó)土資源管理體系。

二是強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)管理。標(biāo)準(zhǔn)管理是通過(guò)制訂進(jìn)入、生產(chǎn)、質(zhì)量、安全和環(huán)境等不同環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)及過(guò)程管理來(lái)達(dá)到管理目的的管理方式。主要包括行業(yè)進(jìn)入管理標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品生產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)管理標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)和安全管理標(biāo)準(zhǔn)等等。以標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范和約束生產(chǎn)、銷售和管理者行為，形成公平、科學(xué)、公正、公開的發(fā)展環(huán)境和管理環(huán)境能夠有效提高資源的管理水平。

三是以資產(chǎn)和資本管理為重點(diǎn)全面提高國(guó)土資源部門的管理能力。要以國(guó)土資源資產(chǎn)和資本賬戶建設(shè)為突破口，全面建立國(guó)土資源資產(chǎn)和資本賬戶，加強(qiáng)對(duì)國(guó)土資源資產(chǎn)和資本的動(dòng)態(tài)監(jiān)督和管理，掌握國(guó)土資源資產(chǎn)和資本數(shù)量、質(zhì)量、效率等變動(dòng)過(guò)程，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源資產(chǎn)和資本保值、增值。

二、積極申報(bào)國(guó)家級(jí)生態(tài)地質(zhì)環(huán)境公園

漢江河谷地帶是國(guó)家重要的生態(tài)功能區(qū)之一，山清水秀，生態(tài)地質(zhì)環(huán)境獨(dú)特，歷史文化特別是道教文化底蘊(yùn)豐厚，生態(tài)地質(zhì)環(huán)境良好，武當(dāng)山已是世界文化遺產(chǎn)之一，旅游資源豐富、交通便捷、基礎(chǔ)設(shè)施齊全、旅游產(chǎn)業(yè)鏈完整，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展良好，具備申報(bào)國(guó)家級(jí)生態(tài)地質(zhì)環(huán)境公園的條件和優(yōu)勢(shì)。

建設(shè)國(guó)家級(jí)生態(tài)地質(zhì)環(huán)境公園既符合國(guó)家生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的要求，也能反映本區(qū)域承擔(dān)南水北調(diào)中線工程水源區(qū)水質(zhì)保護(hù)的需要，為本區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化和升級(jí)創(chuàng)造條件，也可使本區(qū)域的生態(tài)地質(zhì)環(huán)境得到全面有效保護(hù)，并使本區(qū)域獨(dú)特的生態(tài)地質(zhì)資源優(yōu)勢(shì)得到充分利用。在該問(wèn)題上，本研究提出如下建議：

1.要為申報(bào)國(guó)家級(jí)生態(tài)地質(zhì)環(huán)境公園做好充分的準(zhǔn)備

鑒于河南省南陽(yáng)市的淅川縣和湖北省十堰市均是南水北調(diào)中線工程核心區(qū)，而國(guó)家級(jí)生態(tài)地質(zhì)環(huán)境公園涉及的內(nèi)容多、領(lǐng)域廣、建設(shè)任務(wù)重、周期長(zhǎng)、投資大、要求高，需要精心準(zhǔn)備和籌劃。因此，建議十堰市和南陽(yáng)市共同謀劃，群策群力，形成合力，并充分發(fā)揮各級(jí)政府的作用，吸引社會(huì)各界廣泛參與、支持，共同做好這項(xiàng)工作。

2.要為建設(shè)國(guó)家級(jí)生態(tài)地質(zhì)環(huán)境公園創(chuàng)造條件

本區(qū)域各級(jí)政府要以國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)為契機(jī)，以武當(dāng)山、丹江口水庫(kù)為依托，以山、水和道教文化為主要內(nèi)容，按照國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃和國(guó)家級(jí)生態(tài)地質(zhì)環(huán)境公園要求，確立優(yōu)先開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)等四類主體功能區(qū)，并進(jìn)行分類管理，使其成為國(guó)家主體功能區(qū)的重要支撐，形成有利于區(qū)域一體化建設(shè)的生態(tài)環(huán)境；要充分挖掘和整合本區(qū)域的山、水、道教文化和資源，完善旅游、公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施，延長(zhǎng)旅游產(chǎn)業(yè)鏈，做強(qiáng)做大旅游產(chǎn)業(yè)，形成以旅游業(yè)為支柱的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系和地區(qū)分布體系；要以漢江為重點(diǎn)，共同加強(qiáng)江河、湖泊的綜合治理，加強(qiáng)漢江防洪大堤加固、丹江口水庫(kù)水源區(qū)邊坡治理、水資源綜合利用和水污染綜合防治等建設(shè)，形成區(qū)域生態(tài)安全保護(hù)區(qū)；要以漢江干支流生態(tài)廊道建設(shè)為紐帶，串連湖泊和山脈，打造國(guó)家級(jí)生態(tài)功能區(qū)，構(gòu)建一個(gè)以水生態(tài)、森林生態(tài)、濕地生態(tài)和農(nóng)田生態(tài)為主體的生態(tài)系統(tǒng)和國(guó)家級(jí)生態(tài)功能區(qū)，形成有利于本地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境；要通過(guò)對(duì)生態(tài)地質(zhì)環(huán)境的調(diào)查和系統(tǒng)梳理，全面掌握本地區(qū)的生態(tài)地質(zhì)環(huán)境演變過(guò)程、主要規(guī)律、特征和開發(fā)利用方案，為申報(bào)國(guó)家級(jí)生態(tài)地質(zhì)公園提供支撐。

三、完善管理制度

資源管理作為政府管理的重要組成部分，在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。實(shí)踐表明，市場(chǎng)手段和工具在調(diào)節(jié)資源開發(fā)利用活動(dòng)主體行為、提高資源開發(fā)利用效率、減少對(duì)土地和環(huán)境的破壞等方面的作用非常明顯。進(jìn)入新的世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了“新常態(tài)”，而傳統(tǒng)的財(cái)政、貨幣、稅收、產(chǎn)業(yè)、物價(jià)、行政和法律等宏觀調(diào)控手段已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)需要，資源開發(fā)利用過(guò)程中經(jīng)常發(fā)生的生產(chǎn)安全、食品安全等問(wèn)題也反映出管理制度設(shè)計(jì)上存在明顯缺陷。為了適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的需要，全國(guó)部分地區(qū)已試用排污權(quán)交易、區(qū)域環(huán)境限批等市場(chǎng)手段來(lái)解決資源環(huán)境問(wèn)題，并取得了明顯的成效，但并沒(méi)有在全國(guó)范圍內(nèi)展開，因此，積極探索新的資源管理手段和工具，完善管理制度是形勢(shì)發(fā)展的需要，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求。

1.完善管理工具

從目前世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，新的資源管理工具和市場(chǎng)手段主要包括生態(tài)補(bǔ)償、資源補(bǔ)償、資源稅、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、區(qū)域環(huán)境限批、環(huán)境容量管理、綠色GDP、碳交易、階梯水價(jià)、排污權(quán)交易、碳金融等。這些市場(chǎng)手段在優(yōu)化資源配置、提高資源利用效率、保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面發(fā)揮了獨(dú)特的作用。在實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的過(guò)程中應(yīng)積極推廣，同時(shí)，可進(jìn)一步探討污染物減排激勵(lì)機(jī)制、節(jié)能減排的政府采購(gòu)、節(jié)能減排重大項(xiàng)目的信貸支持、排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)、生態(tài)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)環(huán)保投融資體制等新的資源管理手段，以提高資源的綜合利用效率，增強(qiáng)資源的有效供給能力，減少對(duì)環(huán)境的破壞，提高可持續(xù)發(fā)展能力。

2.加強(qiáng)資源管理的制度建設(shè)

要完善礦產(chǎn)資源進(jìn)入和退出機(jī)制。可考慮按照1：1的中央財(cái)政和地方財(cái)政政策建立礦業(yè)企業(yè)退出機(jī)制，讓禁采區(qū)和限采區(qū)的礦業(yè)企業(yè)退出礦業(yè)市場(chǎng)，并進(jìn)行土地復(fù)墾和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)工作；要全面完善資源活動(dòng)行業(yè)進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)、開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，形成科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)管理制度體系，并以此來(lái)嚴(yán)格管理資源活動(dòng)，約束生產(chǎn)者的生產(chǎn)行為；要進(jìn)一步完善以市場(chǎng)管理手段為主體、傳統(tǒng)管理手段為支撐的資源管理制度；要強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任，加大管理和巡查工作的力度，提高政策執(zhí)行力。

四、加強(qiáng)生態(tài)地質(zhì)環(huán)境建設(shè)

1.加強(qiáng)國(guó)土綠化工作，進(jìn)一步提高森林覆蓋率

要確立和落實(shí)本區(qū)域年度國(guó)土植樹面積目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)人工植樹面積的顯著提高；要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的植樹熱情，利用認(rèn)養(yǎng)、飛播、植樹節(jié)、承包和社會(huì)資助等方式和途徑發(fā)動(dòng)居民、企業(yè)和社會(huì)組織參與植樹活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)植樹活動(dòng)的常態(tài)化、社會(huì)化和多樣化，切實(shí)增加森林面積；要實(shí)施“綠色行動(dòng)”拓展工程，推進(jìn)交通沿線、旅游景區(qū)、城鎮(zhèn)周邊和河流兩岸的綠化帶建設(shè)；要加快推進(jìn)生態(tài)林和公益林的建設(shè)與保護(hù)工作，全面提升林木質(zhì)量，做好森林生態(tài)發(fā)展規(guī)劃，增加財(cái)政投入，并以生態(tài)旅游建設(shè)的方式，利用各種優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社會(huì)投資；要全面建立和落實(shí)以森林管護(hù)、巡查、防火和病蟲害防治為主要內(nèi)容的目標(biāo)責(zé)任制；要充分發(fā)揮碳交易、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補(bǔ)償稅等手段在森林種植、養(yǎng)護(hù)和環(huán)境保護(hù)中的獨(dú)特作用。

2.在落實(shí)國(guó)家相關(guān)污染防治要求的基礎(chǔ)上搞好污染防治工作

要按照國(guó)務(wù)院的要求，積極開展大氣、水和土地污染的治理工作，嚴(yán)格控制污染物排放總量。力爭(zhēng)在“十三五”期末使水源區(qū)及周邊區(qū)域“三廢”排放全面達(dá)到零排放的目標(biāo)；要堅(jiān)決關(guān)停并轉(zhuǎn)一批環(huán)保技術(shù)工藝落后、資源消耗大的企業(yè)；要完善排污設(shè)施和廢物回收利用體系，新建一批污水處理廠，減少城鎮(zhèn)和農(nóng)村生活污水和廢棄物的排放水平；設(shè)立專項(xiàng)資金，全面治理局部地區(qū)污染問(wèn)題；要成立水環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍，通過(guò)劃定責(zé)任片區(qū)，建立水環(huán)境保護(hù)崗位責(zé)任制，落實(shí)水環(huán)境保護(hù)的責(zé)任和義務(wù)；要堅(jiān)決執(zhí)行國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)，切實(shí)履行和承擔(dān)水環(huán)境保護(hù)的職責(zé)。

3.加大地質(zhì)災(zāi)害防治力度

一要做好地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)工作?？煽紤]在現(xiàn)有監(jiān)測(cè)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，按照地質(zhì)災(zāi)害的成因和類型建立和健全地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)網(wǎng)絡(luò)，要加強(qiáng)對(duì)水庫(kù)蓄水后庫(kù)水位漲落對(duì)漢江庫(kù)岸的地質(zhì)影響和變化的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和預(yù)報(bào)工作，防止滑坡、泥石流等重大地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生；要加強(qiáng)礦山及關(guān)閉礦山尾礦、廢渣和環(huán)境等的監(jiān)測(cè)，以提高災(zāi)害預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)的水平和質(zhì)量；二要建立健全災(zāi)害應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。要在國(guó)家重大災(zāi)害應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地區(qū)災(zāi)害的成因、類型、頻次和程度，建立健全本地區(qū)重大災(zāi)害應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制和預(yù)案，并在物資、人員、資金和設(shè)備上建立保障體系，提高災(zāi)害應(yīng)急反應(yīng)和應(yīng)對(duì)能力，同時(shí)，要加強(qiáng)重大災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的演練，以提高應(yīng)急反應(yīng)能力；三要積極開展減災(zāi)工作。在全面調(diào)查本區(qū)域?yàn)?zāi)害隱患的基礎(chǔ)上確立本地區(qū)災(zāi)害類型、地域范圍，并通過(guò)科學(xué)的論證和嚴(yán)格的施工，加強(qiáng)水源區(qū)護(hù)坡、邊岸、崩岸和滑坡體的建設(shè)，全面消除災(zāi)害隱患；要建立專項(xiàng)基金，全面完成尾礦和廢渣的治理、關(guān)閉礦山環(huán)境恢復(fù)和耕地復(fù)墾工作；要加強(qiáng)農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減輕調(diào)水對(duì)本地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境的影響，提高農(nóng)業(yè)的減災(zāi)和應(yīng)災(zāi)能力。

[1]郝翔，成金華，湯尚穎：《低碳經(jīng)濟(jì)與湖北可持續(xù)發(fā)展研究——湖北省資源發(fā)展報(bào)告（2010）》，湖北人民出版社2011年版。

[2]郝翔，成金華，湯尚穎：《湖北省生態(tài)文明建設(shè)研究——湖北省資源發(fā)展報(bào)告（2012）》，湖北人民出版社2013年版。

[3]湯尚穎，王來(lái)峰，朱蓓：《資源經(jīng)濟(jì)學(xué)》，科學(xué)出版社2014年版。

[4]湯尚穎：《湖北省礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用研究——湖北省資源環(huán)境發(fā)展報(bào)告（2015）》，湖北科學(xué)技術(shù)出版社2015年版。

[5]湯尚穎：《湖北省綠色發(fā)展研究——湖北省資源環(huán)境發(fā)展報(bào)告（2016）》，湖北科技出版社2017年版。