改革創新中的容錯機制研究

一、容錯機制產生與發展的背景

1.經濟背景

隨著我國改革開放不斷深入，經濟快速增長，GDP穩步攀升。2014年，我國經濟總量首次突破10萬億美元，成為繼美國之后第二個超10萬億美元的世界第二大經濟體。與此同時，世界經濟增長放緩，整體復蘇疲弱乏力。我國經濟進入新常態，處于“三期疊加”階段：增長速度換檔期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期。在這樣的經濟背景下，要進一步深化改革，促進創新創業，實現經濟持續發展，必須突破改革創新工作中的觀念障礙，激發黨員干部的創新創業激情，鼓勵黨員敢于創新、敢于擔當，容錯機制由此應運而生。

2.社會背景

黨的十八大以來，伴隨著全面從嚴治黨的強力推進，《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》等條例規定的相繼出臺，干部“亂作為”現象基本上得到了有效遏制。但與此同時，一些黨員領導干部出現了“不干不錯、越干越錯”的負面心理，還有些黨員干部產生了“不求無功、但求無過”的想法，甚至個別領導干部看到有擔當的干部出錯被處分還暗自竊喜等，“為官不為”現象日益突出。這些現象已經影響到社會經濟的正常運行，也讓群眾深惡痛絕。這就需要國家和地方為勇于改革創新的干事者擔當，只有這樣才能為真正的改革創新者減輕思想負擔，調動他們的積極性和內在動力，勇于直面改革創新中的問題。

3.政治背景

黨的十八大以來，習近平總書記多次強調要堅持“三個區分開來”，即把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無明確限制的探索性實驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動改革的無意過失與為謀取私利的故意行為區分開來。2015年10月，習總書記在中央全面深化改革領導小組第十七次會議上指出，基層改革創新要“完善考核評價和激勵機制，既鼓勵創新、表揚先進，也允許試錯、寬容失敗，營造想改革、謀改革、善改革的濃郁氛圍。”2016年3月，李克強總理在《政府工作報告》中指出，“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給改革創新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事。”2016年10月，黨的十八屆六中全會通過《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》，在第八條“堅持正確選人用人導向”中明確提出：“建立容錯糾錯機制，寬容干部在工作中特別是改革創新中的失誤。”

二、容錯機制實施現狀與難點

1.容錯機制實施現狀

自2006年深圳制定了《深圳經濟特區改革創新促進條例》起，到2016年，全國已有17個省份20多個地方出臺了容錯政策。其中，浙江、廣東、山東三個省份的地方容錯機制走在全國前列。目前各地的容錯政策內容主要包括容錯免責條件、容錯免責范圍和容錯免責程序三方面內容，部分地區還制定了容錯糾錯辦法。這些容錯政策的制定都是為了激發黨員干部在改革創新中敢于擔當，保護黨員干部干事創業的積極性。

但是，地方容錯機制現在還處在先行先試階段。目前各地向相關部門提出容錯申請的案例并不多見，地方容錯機制發揮的效用不大。甚至在一些地方的容錯實際操作中，相關部門在考核黨員干部時將問責和容錯一并執行，導致容錯機制形同虛設。

2.容錯機制實施難點

（1）容錯機制條款籠統。改革創新是一個寬泛的概念，不僅涉及不同層級政府，而且囊括的行業林林總總。目前各地出臺的容錯機制偏重指導性，條款比較籠統。不同層級政府的中心工作存在差異，不同行業的工作內容不同，干部考核辦法也大相迥異。面對具體問題時，地方出臺的容錯機制文件對實際操作僅具指導意義，難以對照執行。

（2）容錯機制公信力不足。盡管容錯機制10年前就已有地方出臺，但部分黨員干部對該制度仍存疑慮。不少人認為，在當前容錯免責機制不完善的情況下，“申請免責不一定就能免責”。而且，我國當前的社會氛圍對改革創新失誤的寬容度并不是很高，當失誤出現后，部分“仇官”輿論很可能會影響到評判主體的認定。因此，對于本可以免責的錯誤，當事者很輕易就放棄申訴。

（3）容錯認定具有主觀性。地方容錯機制的執行一般都是由當事人提交免責申請，領導小組、紀檢機關、組織人事等相關部門作為容錯認定的主體，通過調查、取證等得到相關信息或線索來進行主觀判斷。各行業改革創新工作內容存在差異，改革創新常常又是前沿工作，容錯認定主體的專業知識并不一定全面，他們的判斷與當事者的判斷有可能相去甚遠，使容錯執行陷入困境。

三、科學構建容錯機制的對策和建議

1.制定容錯細則

各地不同行業應深入調研，從不同層次、不同角度征求重大創新項目風險點，了解干部在改革創新、干事業中最容易在哪些方面出現失誤，最希望組織提供什么支持和保障。然后，將征集的風險點科學細化為免責條件或免責情形，制定容錯免責細則，從而使容錯機制更具操作性。

2.容錯立法先行

黨的十八屆四中全會指出：“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。”改革試錯必須在法律允許的范圍內進行。各地要積極出臺相關規范性法律文件，符合以法治思維和法治方式推進改革的要求。運用法治手段構建容錯機制，推動容錯機制的法治化建設。

3.完善容錯程序

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》規定，要健全依法決策機制，將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。完善容錯程序，對涉及經濟社會發展全局的重大事項，廣泛征求社會公眾意見；對專業性、技術性較強的重大事項，認真進行專家論證、技術咨詢和決策評估。重大決策事項范圍、具體操作規則和結果，要向社會公布。

4.優化操作程序

科學合理的容錯操作程序是保障容錯糾錯機制正確實施的前提和基礎，因此，要優化容錯操作程序，讓犯錯者主動申訴，讓認定者主動收集證據，細化申請、受理、核實、認定、報備等步驟和環節，為勇于作為、敢于擔當者提供保障。

5.免責糾錯并行

免責機制能使我們科學認識到改革創新中出現的錯誤，糾錯機制則能使我們真正解決改革創新中出現的錯誤。有效實施容錯機制，要建立與之相配套的糾錯機制，使容錯與糾錯處在同等重要地位。建立免責機制的同時更應建立糾錯機制，容錯機制需要糾錯機制作保障，通過建立相應的糾錯機制，可以將錯誤糾正過來，將措施加以改進提升。

6.強化監督機制

在改革創新中，要及時將潛在問題解決在萌芽狀態。加強各方監督合力。要強化容錯監督機制，不斷拓寬監督渠道，加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、審計監督、社會監督，努力形成監督合力，建立科學有效的權力運行和監督體系。

7.完善考評機制

容錯機制的核心價值是鼓勵干部改革創新、擔當作為，因此，應該把保護性的容錯機制與考評機制結合起來，在領導干部績效評價中融入容錯機制，完善干部選用和管理的環節，重點解決干部不愿為和不敢為的問題，推動形成良好的用人導向，激發干部干事創業的熱情。

總之，在我國改革進入“深水區”和從嚴治黨的大環境下建立容錯機制，是防治“為官不為”，營造風清氣正的政治生態，推動干部擔當作為的有效路徑。但容錯機制是一項實際操作性很強的措施，所提出的對策和建議有待時間的檢驗。這些問題還需要進一步的深入探討與研究。

[1]鄭京平：《全球經濟分化背景下的中國經濟中期展望》，《中國發展觀察》2015年第8期。

[2]《新常態下民營經濟將迎來發展新機遇》，《經濟參考報》2014年12月25日。

[3]《2016年政府工作報告》，新華網news.xinhuanet.com/for?tune/2016-03/05/c_128775704.htm2016年3月5日。

[4]《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》，新華網news.xinhuanet.com/politics/2016-11/02/c_1119838382.htm2016年11月2日。

[5]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民網cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606.html2014年10月29日。