協商民主：創新農村基層社會治理的新路徑

一、引言

2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中“社會管理”概念變成了“社會治理”。這是我們黨成立以來在正式文件中第一次提出“社會治理”，標志著我們黨執政理念的新變化。習近平總書記指出：“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”社會管理，強調的是政府的主導性作用及其主體性責任，政府的行政權力和行政命令色彩較濃；社會治理，強調的是居（村）民的主導性作用及其主體性責任，政府在其中的作用是引導而不是管治，居（村）民的自治性色彩較濃。從“社會管理”到“社會治理”的轉變，表明了我們黨對執政規律、社會主義建設規律和人類社會發展規律認識的深化，體現了我們黨與時俱進、開拓創新的精神。

要做好基層的社會治理工作，首先要弄清楚基層的社會治理究竟要治理的是哪些具體內容，只有找準靶子，才能有的放矢。筆者認為，基層的社會治理工作，要圍繞村委會（社區）的主要職責來切入。就村委會（社區）的主要職責而言，包括計生、民政、武裝以及司法普查等事關民生的方方面面，可謂“上面千條線、下面一根針”，所需納入治理的對象繁雜、體系復雜、主體多樣，治理的任務面廣量大，擔負的責任牽一發而動全身。

二、協商民主、民主協商和基層社會治理

1.協商民主與民主協商

在黨的十八大報告中，首次提出了“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”的重要論斷，并在此基礎上確立了“社會主義協商民主制度”概念，進而對“健全社會主義協商民主制度”進行規劃和部署，集中體現了我們黨對社會主義民主政治的實踐創新、理論創新和制度創新，集中體現了我們黨在中國民主制度選擇上的道路自信、理論自信和制度自信。協商民主這一學理概念，雖然是西方學者于20世紀80年代所提出的，但我國社會主義協商民主卻是一種根植于我國傳統歷史文化和歷史實踐的極具中國特色的民主（制度）形式，我國革命根據地民主政權建設中所創造的“三三制”民主政權形式，就是我國協商民主制度的萌芽。所謂社會主義協商民主，是指在中國共產黨領導下，人民內部各方面圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商，努力形成共識的重要民主形式。

民主協商是指一種協商的方式方法，即這種協商活動或過程是在一種充分聽取參與協商的各方人員意見建議的基礎上而最終形成一種決議或決策。從語言學的角度分析，“民主協商”這一偏正短語的中心詞是“協商”，“民主”一詞是作狀語，用以強調“協商”的方式，即這種協商的結果是通過民主的方式形成的或實現的，而不是在“一言堂”或“專制式”的氛圍中達成的。就我們國家而言，共產黨作為執政黨，對國家大事不是獨斷專行，而是堅持民主協商，讓廣大黨外人士共同出主意、想辦法，切實保障人民享有更多更切實的民主權利。作為踐行社會主義協商民主制度的重要渠道和途徑之一，基層民主協商對進一步健全與完善基層民主政治建設具有非常重要的作用。黨的十八屆三中全會指出：“要開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化，建立健全居民、村民監督機制，促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。”這為我們進一步建立健全基層民主協商制度以創新基層社會治理工作，提供了重要遵循。

2.民主協商與基層社會治理

作為國家治理體系的重要組成部分，基層（村委會和社區）社會治理的水平和成效，直接標示出整個國家治理體系和治理能力的水平與成效，也關系著國家經濟、政治和社會的繁榮、穩定與和諧的實際程度，是我們國家“五位一體”協調發展的重要“顯示器”。習近平總書記強調指出：“社會治理的核心是人，重心在基層，關鍵是體制機制。”不少地區的生動實踐表明，基層社會治理必須圍繞調動廣大人民群眾的積極性來開展，最大限度增加和諧因素，消除不和諧因素，保持基層穩定、文明有序發展。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平。”因此，創新基層的社會治理工作，關鍵是要激發基層人民群眾參與社會治理的積極性，群眾自己的事要讓群眾自己拿主意、想辦法，基層政府切忌大包大攬，要與群眾多商量。只有這樣，才能維護群眾根本利益、增加社會和諧因素，最終促進基層社會穩定和諧發展。民主協商的獨特作用在于，通過參與協商的主體之間自由、平等地溝通、交流與協商，在相互諒解、妥協的基礎上，能消除利益分歧并形成利益共識，進而維護最廣大人民群眾的切身利益。由此可見，通過民主協商，既能紓解群眾心中的怨氣，又能維護最廣大群眾的利益，確保村委會（社區）群眾能在一種心平氣和的狀態下工作與生活。

從學理上分析，民主協商與基層社會治理之間也存在著內在價值取向的一致性。例如，李仁彬認為：“無論是協商民主還是基層治理都主張公民參與，關注公共政策或公共決策以及有序進行的過程。”齊衛平則認為：“協商民主能為城市基層治理提供公共參與的協商、溝通機制；協商民主能為城市基層治理提供有效的利益整合機制；在城市基層治理中引入協商民主模式，能促進政府與公民之間的良性互動，進而實現善治。”在一定程度上可以認為，民主協商是一種以群眾參與為前提、以民主對話為基調、以公共利益為導向、以社會共識為宗旨的（基層）社會治理的工作新模式。

三、基層（村委會和社區）民主協商的重要作用

1.是應對基層社會矛盾沖突頻發的現實需要

當前，我國經濟社會的發展已經進入一個社會風險與社會矛盾多發、易發和頻發的關鍵轉型期。諸如土地（房屋）征遷、低保戶的申請和認定、醫患矛盾、干群矛盾、警民矛盾以及城管與商販矛盾等等，都不時地呈現于世人面前，看似一些細小的矛盾沖突，由于在臨界點階段的錯誤導向，往往造成嚴重的群體性事件。如何正確處理這些矛盾沖突，不僅考驗著基層黨和政府的執政智慧，也砥礪著“為人民服務”這一黨的根本宗旨的含金量。因此，如果我們在這些矛盾沖突發生的萌芽期，將不同的利益群體，通過有序地開展相互溝通、交流和協商讓各方自由平等地表達利益訴求，在最大程度上維護各方的利益，并最終形成共識，從而可以有效避免把問題或矛盾尖銳化。

2.是引導人民有序政治參與的有效渠道

人民當家作主，是我國人民民主專政的本質體現。人民當家作主，就是涉及群眾自己的事情應當由群眾自己去決定、去管理。作為我國人民民主的重要形式之一，協商民主的一個最突出的特點就是能確保人民有序地參與國家事務的管理，即有序地參與政治。要提高基層人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力，讓其參與到各項具體的事務管理實踐中去，而不能“畫餅充饑”。例如村莊環境整治、村集體經濟的發展等等，既是政府的事，更是村民自己的事。因此，基層政府必須通過和村民的有效協商，既要讓上情傳達到每一位村民心中，又要讓下情上達于更高一級的政府，在作出決策時充分汲取村民的意見建議，這樣才能真正實現為民服務的宗旨。否則，事情的結果往往會形成“政府賣力干、群眾冷漠看”般的吃力不討好的尷尬局面。又如，在當前的脫貧攻堅中，選擇什么樣的脫貧產業，必須聽取廣大村民及貧困戶的意見建議，切忌“一刀切”“一鍋煮”。基層民主協商的作用就在于可以廣泛形成人民群眾參與各層次管理和治理的機制，有效克服人民群眾在國家政治生活和社會生活中無法表達、難以參與的弊端。

3.有利于促進黨和政府決策科學化民主化

村（居）委會的職責職能，事關民生的方方面面，大多是廣大人民群眾關心關注的熱點難點問題，涉及到的利益主體多元、訴求愿望多樣。作為基層政府，在決策和處理上述問題時，切忌決策時“一言堂”、實施中“一刀切”、方法上“一鍋煮”。習近平總書記強調：“我們的重大工作和重大決策必須識民情、接地氣。要以人民群眾利益為重，以人民群眾期盼為念，真心關心群眾疾苦。”這實際上是告誡我們黨和政府，不論作出什么決策，必須以人民群眾的需要和維護最廣大人民群眾的共同利益為出發點與落腳點，同時又必須回到人民群眾的現實實踐中接受檢驗，看人民群眾答應不答應、高興不高興、滿意不滿意。基層民主協商的突出作用之一，就是能夠切實回應目前社會多元化發展的現實需要。通過多形式多途徑的基層民主協商，可以把不同的利益主體、不同的民意訴求加以整合，然后吸收到決策當中去。

4.有利于密切黨和人民群眾的血肉聯系

人民群眾是我們黨的執政之基、力量之源，也是我國經濟社會發展之所依。我們黨所領導的革命、建設和改革開放歷史實踐，生動地證明了“只有緊緊依靠人民群眾，才能取得全面勝利”這一活生生的真理。作為我國行政體制序列中最基層的一級，村委會直接和人民群眾打交道，在某種程度上可以說，村（居）委會與人民群眾的聯系程度，標示著我們黨和政府聯系群眾的程度。協商民主的核心要求是“協商于民、協商為民”，這彰顯了我們黨服務人民、依靠人民進行治國理政的價值導向。習近平總書記指出：“涉及人民利益的事情，要在人民內部商量好怎么辦，不商量或者商量不夠，要想把事情辦成辦好是很難的。”開展基層民主協商，既能把黨和政府的方針、政策傳達到基層群眾，使人民群眾識大體顧大局，又能把基層人民群眾的利益訴求上達于上級黨委和政府，使我們的黨和政府能夠聽得到廣大人民群眾的聲音，同時也讓人民群眾獲得了表達利益訴求的直通渠道。

四、江蘇新沂市開展村級民主協商以促進基層社會治理工作案例

1.概述

《人民政協報》2015年7月13日第6版刊登的《基層協商民主之花正在盛開——江蘇省新沂市村級民主協商工作側記》一文，概述了該市開展村級民主協商的做法及所取得的成效。從2015年2月始，經過選擇4個街道（鎮）8個村（居）委會開展村級民主協商的試點工作后，2015年8月始在全市253個行政村和10個社區全面實施。目前已經形成了村（居）委會重要決策必須經過民主協商才能出臺和實施的良好機制體制，即“協商是原則，不協商是例外”的工作機制體制。通過這種“村（居）委會里的事，由百姓自己拍板”的工作方法，不僅有效規避了以往種種干群矛盾，而且有效征集了民意、聚集了民智、匯集了民力，為全市建成更高水平的小康社會匯聚了前所未有的正能量。昔日讓基層干部頭疼的社會治理工作正順風順水地走向善治之路，黨群干群關系日益和諧融洽。

2.具體做法和啟示

就該市村級民主協商實踐來看，一是解決好了協商什么的問題，即協商主題。總體來看，首先是圍繞村莊規劃建設、現代農業生產、村集體經濟發展等重要事項、重大決策。其次是群眾關心的熱點問題，主要包括道路鋪設、污水處理、垃圾收運、土地承包經營權流轉等與群眾切身利益相關的問題，以及教育醫療、社會保障等民生問題。最后是社會穩定的焦點問題，如征地拆遷、積案化解、秸稈禁燒等方面容易滋生不穩定因素和容易引起突發性事件的問題。二是解決好了誰來協商的問題，即協商主體。首先是選好群眾的“代言人”。依據村民小組或住戶片區分布情況，由村民網格化推選村民代表，每5至15戶推選1人，每村（居）委會推選30名至50名左右。村（居）民代表產生后，向全體村（居）民公示。其次是選好活動“召集人”。注重吸納利益相關方、外來務工人員、鄉土專家、駐村（居）單位或社會組織等人員參加，村級黨組織征求意見后指定一位威望較高的村（居）民代表為召集人。最后是選好會議“主持人”。一般由召集人或村級黨組織書記、村（居）委會主任擔任，主要負責協商內容組織、現場問題處理等。三是解決好了怎樣協商的問題，即協商程序。該市為推行村級民主協商機制，設置了6項程序，即提出議題、事先告知、民主協商、審核把關、反饋公開、監督落實。議題確定后，提前3日通過電話或廣播等方式，告知所有村（居）民代表，村（居）民代表走訪入戶，發放《民主協商議題征求意見表》。協商時引入“羅伯特議事規則”，村（居）民代表充分發表意見，討論協商后，全體村（居）民代表進行民主表決，經過不少于三分之二代表同意，可形成協商結果向全體村（居）民公開。對通過協商無法解決或存在較大爭議的問題和事項，提交村（居）民會議或村（居）民代表會議表決。四是解決好了在哪里協商的問題，即協商場所。為了有效推進基層民主協商工作，該市在統籌有關資金的基礎上，劃撥專項資金協助各行政村（社區）建設或改造了一個名為“群言堂”的活動中心，作為召開民主協商會的固定場所。

截至2015年底，該市各行政村、社區已開展民主協商會500多次，協商事項1000余件，協商一致或已落實的事項超過90%。實施基層民主協商，不僅成為各社區（村委會）化解基層矛盾的有效手段及改進干部作風的有用之舉，而且也切實提高了村（居）民基層社會治理工作的成效，促進了全市社會治理體系和治理能力的現代化，也進一步推動了社會主義民主建設的步伐和進程。

從新沂市卓有成效的村級社會治理工作實踐來看，通過組織開展村級民主協商，以實現村（居）民自我治理和自我管理村（居）委會事務，是其共同特征。這是基層民主協商制度在基層社會治理工作中有效應用的典型事例之一，對我們進一步建立健全基層民主協商體制機制以創新基層社會治理工作，具有重要的借鑒意義。

五、開展村級民主協商以促進基層社會治理工作所需注意的問題

1.要充分發揮黨組織的核心領導作用

黨的領導是中國特色社會主義的最根本特征。在組織開展基層民主協商以促進基層社區治理工作的實踐中，同樣需要加強黨的領導，并發揮其核心領導作用。具體來說，就是要發揮好開展基層民主協商工作中的組織者、促進者和實踐者的作用。《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》中明確指出：“黨委領導同志要以身作則，帶頭學習掌握協商民主理論，熟悉協商民主工作方法，把握協商民主工作規律，努力成為加強協商民主建設的積極組織者、有力促進者、自覺實踐者。”因此，基層黨和政府（包括社區和村委會）主要負責人及相關領導，一定要牢固樹立協商民主的核心理念，大力增強協商民主的能力，通過各種形式的基層民主協商實踐，解決好服務好涉及廣大基層群眾切身利益的熱點難點問題，確保實現“協商于民、協商為民”的民主協商制度的真諦。

2.要建立健全組織開展基層民主協商的體制機制

民主協商是群眾路線和群眾觀點在新時期新形勢下的創新和具體運用，必將伴隨著我們黨“全心全意為人民服務”這一莊嚴承諾和偉大實踐的全過程，不是權宜之策，也不是權宜之計。因此，各基層政府必須建立健全組織開展基層民主協商的體制機制，以促進基層社區治理體系和治理能力的現代化。一是要制定出臺諸如江蘇省新沂市《村級民主協商工作指導意見》等關于組織開展基層民主協商工作意見的指導性文件——包括協商主體的選擇方法、協商主題的確立、協商程序的規定、協商結果的公示、實施和監督等事項，確保基層民主協商工作有章可依、有規可循。二是要加強和完善組織開展基層民主協商活動的程序。要確保民主協商制度成為創新基層社會治理工作的利劍，必須逐步加強和完善通過民主協商活動解決涉及群眾切身利益問題的具體操作程序，即要形成一種制度化的工作流程，要從實際出發，按照科學合理、規范有序、簡便易行、民主集中的要求，制定協商計劃、明確協商議題和內容、確定協商人員、開展協商活動、注重協商成果運用反饋，確保協商活動有序務實高效，確保基層民主協商活動制度化、規范化和程序化。

3.要積極培育良好的協商氛圍

協商就要真協商。要達到“真協商”的目的，必須加強以下兩個方面的工作：一是要在協商的過程中樹立平等、自由和妥協的理念。基層群眾是參與基層民主協商的主體，不論協商的主題牽涉哪個職能部門，不論參與協商的領導職務有多高，參與協商的主體都是平等的，都有自由發表意見建議的權利——對參與民主協商的村（居）民代表而言，他們的意見建議都是代表著某一階層、某一團體或某一部分群眾的利益訴求，因此必須保證他們的參與權、知情權、表達權和監督權。另外，由于利益的多元化，在協商的過程中，要逐步培育協商主體的妥協意識或精神，要讓他們學會在顧全大局和照顧絕大多數群眾共同利益的基礎上，達成利益共識，使協商能給廣大人民群眾帶來最大利益。二是要提升基層群眾民主協商的素質。民主協商是一種協商主體相互交流、溝通和妥協以致最終形成一種共識的民主過程。它需要協商主體各方的理性表達，而不是一味地鉆牛角尖，更不是固執己見。只有基于各方理性的討論交流，民主協商才能順利進行，協商共識才能達成。因此在具體的實踐中，必須要通過對一些具體事例的討論，逐步培育和提高百姓的公共參與意識，喚醒百姓的權利和責任意識，培育百姓的公共理性精神，養成相互尊重、相互理解、相互妥協的行為習慣，從而確保民主協商能夠順利開展。

4.要加強民主協商成果的落實和監督

民主協商的落腳點是要解決好涉及廣大人民群眾切身利益的實際問題。當一個協商主題的協商結果形成后，基層政府或有關職能部門應當及時加以落實，要讓協商成果惠及相應的人或事（例如低保名單的確立）或惠及于基層廣大人民群眾（例如村莊道路的改造與修繕）。同時，最終的協商成果還要接受百姓的監督和評價，并以此作為相關領導或職能部門年終工作績效評定的參考標準之一，力求協商一次成效一事、協商一次惠及一方、協商一次影響一片。

[1]《推進上海自由貿易試驗區建設 加強和創新特大城市社會治理》，《人民日報》2014年3月6日。

[2]《中共中央印發〈關于加強社會主義協商民主建設的意見〉》，《人民日報》2015年2月10日。

[3]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定（2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）》，《求是》2013年第22期。

[4]李仁彬：《關于協商民主與基層治理的研究報告——以成都農村新型基層治理機制為例》，《中共成都市委黨校學報》2012年第6期。

[5]齊衛平，陳朋：《協商民主：城市基層治理的有效模式——基于上海H社區的個案分析》，《理論與改革》2008年第5期。

[6]《習近平談治國理政》，外文出版社2014年版。

[7]習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日。

[8]謝乾豐：《基層協商民主之花正在盛開——江蘇省新沂市村級民主協商工作側記》，《人民政協報》2015年7月13日。