多族群社會的國家治理
——對比利時國家改革的研究

侯 喆

2006年12月13日晚，比利時公共電視臺RTBF報道了一則新聞，內容為比利時的弗拉芒區已經宣布獨立，比利時分裂。這條假新聞引發了大眾的恐慌與政客的譴責，但也反映了比利時長期存在的分離主義傾向。電視臺事后承認，他們做這次新聞是為了引發人們對比利時國內政治的討論（Reuters，2006）。

處于歐洲地理中心位置的比利時，經常被認為是一個政治上分離國家的典型。經過多次國家改革的比利時，最終形成了現在的聯邦制。比利時聯邦的分權同時體現在橫向和縱向兩個方面。橫向上來說，比利時聯邦制度的第一層由聯邦政府（federal government）、社群（communi?ties）和大區①大區，也稱為行政區。（regions）組成。根據比利時憲法的表述：“比利時是一個由社群和大區來構成的聯邦國家。”在法律上居于平等地位的聯邦政府、社群和大區在不同的領域分權負責。縱向上來說，第一層的聯邦政府、社群和大區之下，有著第二層的各省（provinces）和第三層的各市鎮（communes）。各省在1993年之前是由中央政府直接管理，在第四次國家改革之后，則改由其上級政府管理，所謂的上級政府也就包括了上級的聯邦、社群和大區。各市鎮與其上級的各省類似，是由上級相關機構，也就是聯邦政府、社群和大區來監管。市鎮在財政上則是由大區來資助并審計（belgium.be&Official information and services,n.d.-h）。比利時聯邦制度除了聯邦政府、文化社群和大區政府的分權外，地方事務保留在省（province）和市鎮（commune）一級。

比利時略顯復雜的聯邦制度是經歷了多次國家改革之后逐漸形成的，這既是為了維持一個有著分離主義傾向的多族群國家的統一，也是為了保證各社群在政治、經濟與文化上的獨特性。基于語言的差別，比利時劃分為弗拉芒語（Flemish）、法語（French）和德語（German）三大社群。基于地域的差別，比利時從北到南可以劃分為弗拉芒（Flemish）、布魯塞爾首都（Brussels-Capital）和瓦隆（Walloon）三個大區。但在某些部分，社群與大區交叉或重合。例如，弗拉芒語社群與弗拉芒大區是合二為一的，因而在法蘭德斯（Flanders）地區，由一個統一弗拉芒議會和弗拉芒政府來履行職責。而瓦隆大區因為包含了法語社群和居于東部烈日省的德語社群而有所不同。

本文將分析比利時如何通過歷次國家改革實現多族群社會的有效治理，尤其關注在其國家結構形式從單一制到聯邦制轉變的過程中，如何通過不斷地分權與調整來鞏固聯邦制度，以及聯邦分權下的各治理主體如何履行自己的職責與功能來彌合這樣一個有著分離主義傾向的國家的有效運作。

一、單一制背景下的分權

（一）從單一制憲法到社群分立

比利時迄今為止經歷過六次國家改革，也就是憲法改革。1830年比利時建國，直到次年2月，第一部憲法才得以出臺。憲法規定比利時是一個單一制的議會君主制國家，憲法的核心是立法、決策和司法三權分立。

比利時的第一次憲法改革發生在1970年，國家改革的序幕也由此揭開。這次改革的主要動因是保護和彰顯各族群文化權利，為了應對弗拉芒人文化自治的訴求，通過分立社群來緩解南北地區日漸激進的分裂運動（Heisler，1991，p186）（belgium.be&Official information and services,n.d.-d）。

比利時的族群問題主要體現在，法語社群與弗拉芒語社群的居民在享有不同資源的同時，都認為自己在整個國家中處于劣勢（Van de Craen，2002）。簡單而言，族群沖突可分為兩個發展階段，第一階段是多數但弱勢的弗拉芒語族群為了爭取語言平等和文化自主，向少數但優勢的法語族群展開抗爭，第二階段則是少數又逐漸弱勢的法語族群為了爭取經濟權益和社會福利保障，向弗拉芒語族群爭權（劉華宗，2009，p6）。

1830年始，弗拉芒語與法語的地位之爭就一直隱藏在比利時建國的背景中。當時，法語是一種地位的象征，代表的是勝利者、自由主義意識形態。一般而言，貴族、知識階層和地位較高的資產階級以法語為尊，弗拉芒上流社會也認同法語為有文化水準的語言。反之，弗拉芒語則被認為是一種地方性的語言，與貧窮和下層階級 相 聯 系（Witte，2005，p166）（Witte，Craey?beckx，&Meynen，2000，P44）。法語的支配性地位是中央集權和國家建設的一部分，建國伊始，族群沖突就是一個政治的、社會經濟的和語言的問題（Fitzmaurice，1999，p87）。在這一背景下，弗拉芒民族運動的持續存在就不足為奇了。感受到權利受損的弗拉芒人民試圖通過文藝創作凝聚弗拉芒意識和族群認同、籌組政黨、選票施壓及群眾運動等爭取各項政治、社會與文化方面的自主權（劉華宗，2009，p12）。經過弗拉芒語族群的不懈努力，到1897年弗拉芒語成為比利時官方認可的語言之一。

在這樣的背景下，第一次憲法修改集中于文化權力就不足為奇了。這次國家改革決定在比利時設立三個文化社群，也賦予社群一定程度上的文化自主。1971年，社群的行政機關與議會也被設立（謝國斌，2007，p164）。但這次改革尚未解決的問題是三個社群的權力問題，盡管社群被界分而且通過憲法確立下來，但是實際上并未被賦予恰當的權力，因而并未能解決各大社群的訴求（belgium.be&Official information and services,n.d.-d）。社群的行政機關與議會并非獨立存在。行政機關仍舊隸屬中央政府，對中央政府負責；社群議會的議員也非獨立選舉產生，而是由中央的弗拉芒語和法語兩群國會議員執行立法任務（謝國斌，2007，p165）。

與文化分歧并列成為兩大族群沖突根源的是南北地區經濟發展狀況對比的改變。建國伊始，瓦隆地區的工業發達，在鐵路、采煤和工業建設方面均屬歐洲領先地位，加上對礦產資源豐富的剛果的殖民，使得瓦隆地區的經濟實力遠超弗拉芒地區（劉華宗，2009，p18-19）。而經歷了兩次世界大戰，瓦隆區工業衰退之后，弗拉芒地區則憑借著自身地理位置的優勢，大力發展新興產業、輕工業和高科技產業，從而兩個地區的經濟力量對比發生了變化（劉華宗，2009，p19）。

為了應對瓦隆地區和布魯塞爾地區講法語的比利時人的經濟自決的要求，這次憲法改革也為后來大區的劃分埋下了伏筆。與文化訴求不同，這類訴求主要是希望通過地域的劃分來實現經濟自主（belgium.be&Official information and services,n.d.-d）。

（二）社群擴權與大區設立

1980年，比利時的第二次國家改革發生。原先的文化社群改為三個社群，以語言的區別為界，分別是弗拉芒語社群、法語社群和德語社群。原先社群的權力得到了進一步的擴張，社群不僅僅關注文化事務，也同時關注其他的社會服務。每個社群也被賦予了新的政治權力，有各自的議會和政府（belgium.be&Official informa?tion and services,n.d.-d）。此項改革已經逐漸顯示出文化事務中聯邦化的傾向。

此外，在社會經濟事務方面，醞釀于20世紀70年代的大區劃分也得以實現。弗拉芒大區和瓦隆大區被設立，與社群一樣，每個大區也有各自的議會和政府①在法蘭德斯地區，社群與大區的議會和政府是合二為一的；法語社群和瓦隆大區還是保持各自獨立的議會和政府。。大區的議會有權制定法律，這些法律在司法上和聯邦法律享有相同的地位，大區政府獨立于聯邦政府，大區部長對大區議會負責（劉華宗，2009，p23）。同時，布魯塞爾大區盡管已經被設立，但是具體的權力和地位卻沒有被明確（belgium.be&Official information and services,n.d.-d），仍舊處在弗拉芒力量占多數的聯邦政府的管轄之下（劉華宗，2009，p23）。

二、從單一制到聯邦制

（一）雙語區的設立與社群權力的擴張

1988至1989年，第三次國家改革在比利時發生。這次的改革正式確立了布魯塞爾首都大區權力，它的地位與弗拉芒和瓦隆大區一樣，設立了自己的議會和政府（belgium.be&Official information and services,n.d.-i），建立起弗拉芒語和法語的雙語區制度（劉華宗，2009，p24）。同時，已被確立多年的社群被賦予更大的權力，增加了教育權。各大區地位也得到鞏固，在交通和公共領域享有更多權力（belgium.be&Official information and services,n.d.-i）。布魯塞爾首都大區的設立成為了彌補社群分立的重要措施，作為比利時唯一一個雙語區，這也是兩個族群居民共處的一個重要地域。

（二）聯邦制的確立

比利時的第四次憲法改革最終確立了聯邦制度。第四次國家改革在1993年開始，核心是對各項權力的重新分配。從對憲法的修正來看，重點包括：重新建構聯邦參議院，使其成為大區和社群的代表；將憲法規定的賦予聯邦的權力外的其他權力轉移給大區和社群政府；農業、科學研究、外貿、環境等相關權力轉移給大區（Murphy，1995，p88）。外交政策領域的某些權限也有轉移，聯邦、大區和社群都被賦予追求各自外交政策的權利（劉華宗，2009，p26）。

至1994年第四次國家改革結束，比利時已經從一個單一制國家演變為一個聯邦制國家，聯邦的成員單位社群和大區經歷四次改革，已經享有大量權力。從比利時憲法第一條的表述可以看出，原先的“比利時由各省組成”的表述已經變為了現在的“比利時是一個由社群和大區組成的聯邦制國家”（belgium.be&Official in?formation and services,n.d.-i）。大區和社群基本享有了除國家經濟、貨幣政策、司法、國防、外交政策、社會安全和警察事務以外的所有事務的管轄權限（Vos，1996，p93）。

與主權權力為中央政府所有的單一制相比，聯邦制的核心在于由憲法規定聯邦與各成員單位所享有的權力（M.Levine，2003，p312）。比利時的聯邦制的建立是順應了國內多族群政治生態的要求，通過歷次國家改革將權力賦予分屬于聯邦政府、社群和大區。從改革的歷程中可以看出，比利時的憲法改革是一種應對性的變革，即當現有的政治體制已經受到各族群政治力量的沖擊時，經過各方協商、通過微調的方式逐漸實現的。從單一制的國家體制到聯邦制的確立，從文化社群有名無權到賦權于各文化社群，從僅僅將文化社群分立到設置各大區來分立政治權力，這些都顯示出不斷向地方分權的趨勢。但同時，也應該看到，比利時為了維持一個完整國家作出的努力。布魯塞爾大區的設立與賦權就是其中一個重要的例子。布魯塞爾作為比利時的首都與歐盟的“首都”，其在政治改革中象征意義與現實意義都不可小覷，布魯塞爾作為雙語區的存在可以說是國家統一的最好證明。

比利時聯邦的特殊之處就在于，比利時是從一個單一制國家轉變過來的。經歷歷次改革，比利時的政治體制中仍然可以看到單一制的影子。在關乎國家結構形式的問題中，單一制下的中央和地方與聯邦制下的中央和地方不是一回事，因為聯邦制下的州、邦、共和國、大區等成員單位也有自己的中央和地方。應該說，聯邦制不是中央與地方的問題，而是聯邦與成員單位的關系問題。然而，相對單一制國家而言，聯邦制的聯邦相當于“中央”，其成員單位相當于“地方”。對于比利時來說，這一問題更為復雜。在單一制向聯邦制改革初期，單一制中的“中央——地方”分權的意識依然存在，聯邦政府集權，成員單位兼有地方分權的影子，隨處可見。聯邦政府在總的政策主導層面，還是實際強于聯邦的成員單位（廖立文，2007，p67）。這種狀況在后來的改革中逐漸得以改變，更多的權力被賦予大區與社群。

三、聯邦制的完善

在比利時，聯邦主掌有關國家（外部與內部）主權的行使，大區和文化社群則享有地方分權性的“集體性與個體性”①集體性與個體性：des affaires collectives et personnalisables事務完整自主權（廖立文，2007，p65）。聯邦制為斷裂社會提供了維持社會團結和一致的制度性機制，對此類社會極其關鍵（海伍德，2006，p202）。比利時的聯邦分權是對社群分立可能造成的國家分裂的一種現實政治的應對，在某種程度上也確實解決了相關問題。但同時，聯邦制不是解決一切的良方，這一點從2007與2010年兩次聯邦政府難產可以窺見一斑。而且，隨著聯邦政府權力的愈加空心化，比利時的聯邦也被冠以“具有邦聯化走向的聯邦化體制”②具有邦聯化走向的聯邦化體制：un fédéralisme fédéralisé mais conféderalisable（廖立文，2007，p41）。

（一）社群與大區財權的進一步擴張

2001年，第五次比利時的國家改革以兩個協議的出臺為標志。這次改革，權力地方化進一步得到強化，尤其是地方財政權的擴張。根據朗貝爾蒙協議（The Lambermont Accord），部分原屬于聯邦的權力將被轉移到社群和大區，農業、漁業和外貿領域的權力被地方化了。此外，議會選舉的經費和政黨的附加經費的審計也被轉移至社群和大區。協議還規定了社群經費方面的一些措施和大區財政權的擴展。聯邦政府分配額外的預算到弗拉芒語和法語社群委員會（bel?gium.be&Official information and services,n.d.-c）。同時，在關乎地方政府的問題方面，原先屬于聯邦的權力更多地被賦予了大區。例如各省省長原先是代表聯邦一級，現在則轉為代表大區政府（belgium.be&Official information and ser?vices,n.d.-g）。隆巴德協議（The Lombard Accord）則修改了布魯塞爾大區的機構運作方式。在布魯塞爾首都大區的議會中，弗拉芒語和法語兩個不同語區的席位分配也有所變化（belgium.be&Official information and services,n.d.-c）。

第五次國家改革完成后，至2007年時，比利時憲法中增加了一條7bis條款，名為“比利時聯邦、社群和大區的政策目標”，旨在加強聯邦政府、社群和大區之間在社會、經濟和環境問題方面的團結和協作（Belgian House of Representa?tives,2007）。

2007年6月10日，在比利時聯邦議會的改選中，贏得議會多數席位的弗拉芒區的基督教民主黨無法聯合其他政黨，比利時聯邦政府難以組建。這個難產局面一直延續了9個多月，直到2008年3月20日荷語基督教民主聯盟的領導人伊夫·萊特姆被任命為新首相為止。

當然，政黨分歧的背后是族群間的政治訴求的差異和雙方的博弈。其中，關于地方政府自治權問題、稅收政策問題與弗拉芒語區法語選民的投票權問題都引發了各黨派的分歧。弗拉芒區的政黨支持將聯邦權力更多地下放給大區，尤其是稅收權，而經濟發展水平弱于弗拉芒區的瓦隆區則更支持聯邦政府的權力，認為過度下放權力會影響瓦隆區所能接受的財政支持并損害聯邦制的完整。此外，弗拉芒語區的政黨試圖通過一項對于弗拉芒語區中法語選民的投票權的決議，使得部分原先可以投票給法語區政黨的選民被劃入弗拉芒語區，這一決議在法語區政黨的反對下還是被通過了，從而引起了雙方政黨更大的分歧。

2007年的政府組建危機未過去多久，2010年4月22日，比利時弗拉芒語政黨與瓦隆區政黨因為布魯塞爾首都區的行政區劃問題的談判失敗，弗拉芒開放自由黨宣布退出比利時執政聯盟，時任首相萊特姆內閣辭職。自2010年6月13日舉行立法選舉后，弗拉芒政黨和瓦隆區政黨因國家體制改革方案的分歧長期無法組成政府，又一次發生政府難產。這一狀況一直延續到2011年12月5日埃利奧·迪呂波被任命為首相，領導六大政黨組成了聯合政府。

（二）朝向更高效的聯邦國家

在2010年長達一年多的政府難產過程中，比利時開始醞釀第六次國家改革。2011年11月，一份題為“一個更高效的聯邦國家與更自主的實體”的協議出臺，計劃在未來逐步實施一系列改革措施（belgium.be&Official information and services,n.d.-a）。

改革的第一階段自2012年7月開始，主要議題是為了解決布魯塞爾——哈爾——維爾沃德（Brussels-Halle-Vilvoorde）地區的司法改革和選區劃分問題。

在司法問題方面，BHV地區改革的最終目標是在哈爾——維爾沃德形成一個新的弗拉芒語的公訴人部門，其中會有自己的公訴人和一些雙語的地方執法官。雙語的布魯塞爾公訴人部門將會有一個法語公訴人和一個弗拉芒語副公訴人。布魯塞爾法庭將會分為弗拉芒語和法語法庭，各法庭會有自己的主席和法官。關于法律語言的一些方面也會改進，重點是在法律事務的語言使用方面（belgium.be&Official infor?mation and services,n.d.-a）。

關于BHV選區劃分的問題，早在2007年就由弗拉芒語基督教民主黨提出。主要的訴求是將該選區分為布魯塞爾（Brussels）雙語選區與哈爾——維爾沃德（Halle-Vilvoorde）弗拉芒語選區兩部分。這一動議一旦通過，就意味著居住在哈爾——維爾沃德的法語選民只能將選票投給弗拉芒區政黨，這對瓦隆區政黨來說是不可接受的，因而一直沒能付諸實施（Swenden&Jans，2006，p893）。

經過改革，BHV選區已經被拆分為弗拉芒布拉班特選區（Flemish Brabant）和布魯塞爾首都選區（Brussels-Capital①布魯塞爾首都區由19個基層自治體（municipalities）組成。）。居住在弗拉芒布拉班特，但并不在有語言設施的六個選區②有語言設施的自治體（Municipalities with language facilities）是指這樣一些自治體，在其中，居民有權使用官方語言之外的語言與官方交流。例如，可以在弗拉芒地區或德語區的自治體中使用法語，亦可在瓦隆區使用弗拉芒語或德語（Popelier&Lemmens，2015，p22）。中居民只能在弗拉芒布拉班特的名單上選擇候選人進行投票。而六個有語言設施的選區中的居民則可以投票給弗拉芒布拉班特或者布魯塞爾的候選人。此外，布魯塞爾首都選區的居民現在只能給布魯塞爾的候選人投票（belgium.be&Official information and services,n.d.-a）。

此外，立法者計劃建設一個布魯塞爾的都市社區，以此來促進跨大區事務中各層級權力間的對話。新法律也增加了對布魯塞爾首都區的財政支持（belgium.be&Official information and services,n.d.-a）。

（三）地方分權與國家治理

從比利時的六次國家改革的歷程來看，比利時一直沒有停止對國家治理體制的革新，并形成了一個相對而言容錯率較高的制度。而變革的核心一直圍繞著分權與整合的問題，這一過程也包含了地方政府，即最基層的市鎮與中間層的省的角色變化。

市鎮是最基層的一級治理單位，它們在比利時建國之前就已存在，并享有一定程度的自治權。對市鎮進行管轄的主要是各大區的機構，聯邦與社群只在其權力范圍內享有一小部分的管轄權（belgium.be&Official information and services,n.d.-b）。而市鎮的治下則囊括了從市政建設到居民生活的方方面面，包括社會福利、公共秩序、住房和教育等關乎居民切身利益的事務（belgium.be&Official information and services,n.d.-e）。

省一級的行政單位，居于中央與基層市鎮之間，在聯邦制確立前是作為中間層的政府而存在的，也就充當了單一制國家體系中地方權力的行使者。時至20世紀90年代初，國家結構形式尚未完全變革為聯邦制時，已經有對省這一行政級別該何去何從的擔憂（Delmartino，1993，p59）。在布魯塞爾首都大區中，已經沒有了省的劃分，大區政府已經承擔了所有的功能。而在其他大區，省的地位也日漸尷尬。作為一級行政單位的省仍然存在，但是其作為一級獨立治理主體的角色已經弱化。省級的事務中，大部分受到大區機構的管轄，小部分諸如文化、教育類的事務則歸于社群的管理之下（belgium.be&Official information and services,n.d.-f）。

四、結語

聯邦制度中聯邦政府的不斷弱化與成員單位權力的日漸擴大對于整個比利時的統一來說是不利的。對于現有聯邦制度是否有效維持了國家統一這個問題，還沒有清晰明確的答案，可謂“成”也聯邦，“敗”也聯邦。但是，聯邦制下的分權對于社會治理方面的積極作用則是毋庸置疑的。

根據2014年在比利時青年人中進行的一項調查報告顯示：四分之三的比利時青年人還是希望比利時作為一個完整的國家而存在的，并且希望更多的權力從社群和大區歸還給聯邦政府。但同時，將近半數的受訪者擔心將來比利時會走向分裂。①這項研究由VUB的教授Mark Elchardus和Petrus Te Braak進行。更詳細的調研內容為：受訪者被詢問關于是否應該分裂國家還是維持現在的狀態，以及是否應該將弗拉芒大區、瓦隆大區和布魯塞爾首都大區的權力歸還給聯邦政府。在受訪的1964位25歲至35歲的比利時人中，四分之三的人贊同比利時作為一個完整國家而存在，其中，弗拉芒人的比例大約是68%，講法語人的比例大約是84.7%。對于未來的預期，43.8%的弗拉芒人擔心比利時會分裂，講法語人的比例則過半。

盡管比利時因族群問題仍顯得有些分散，但比利時人的政治智慧不容否認。多次政府難產的背后，一方面各方政治力量進行博弈與斗爭，另一方面各方力量也作出相互妥協。強勢方與弱勢方都沒有試圖運用強力來通過只有利于己方的政治決議，而是經由討論和協商，在“過渡政府”治理國家的幫助下，經歷一次又一次的調整，將國家體制逐步變革為最適合國家治理的制度。

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