強鎮擴權中的縣鎮政府行為及內在邏輯分析

孫瓊歡

一、分權的一般性理論回顧與梳理

學界在眾多對于分權的研究中，把分權界定為通過分散行政權、中央對地方權力下放以及授權代理——將權力、責任和資源從中央轉移到行政基層。分權概念的拓展至少也有四種形式，即行政分權、政治分權、財政分權及經濟分權。

專家和研究者們對于分權所產生的政策性后果做了相應的研究，并且達成了共識。學者Dennis A.Rondinelli認為，分權是使政府親近于民，改善公共政策，使公共服務供給富有效率的最好工具。分權會加速經濟發展，增進政治責任，并且能夠提高善治中的公共參與責任。分權能夠增加地方政府的財政資源，以提供高效應對地方需求的靈活性。［1］

在世界范圍內分權改革的浪潮旨在將責任和資源轉移給地方政府層級，還有其目的在于通過促使公民參與，根據回應性、效益、效率原則改善公共服務供給，增強地方政府的自治權等。但事實上，在許多發展中國家，分權并沒有帶來邏輯上推導出來必然的好處，有些反而產生了一些所料不及的后果。比如，分權增加了地方政府的精英政治（Elite Capture）的風險，由于無法征收充足的財政資源而并不一定帶來社會公共服務提供的增加。［2］

是什么因素造成了這種治理的實際績效與理論預設間的差異？分權研究的學者進一步發現，若是要達到分權的理論預設目標，是需要一定前置條件。這些條件包括，一是地方層面的強有力的領導，如果沒有，就不可能輕易形成；二是政府官員必須愿意也能分享權力；三是有足夠的權威和財政資源，政治領導必須接受在規劃和管理中獨立于中央政府的控制；四是政黨領導下的社會團體的參與。［3］在實踐中，并不是所有的擴權文本在其演繹過程中其外在環境都能達到此種預設條件，這也可以用來解釋為何實際的分權績效與理論預設存在偏差。

浙江省以2007年下發《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》為基點，圍繞著強鎮擴權已經歷了七次權力下放過程。最近的一次放權明確提出要把原來由縣一級實施的規劃實施權、投資審批權、土地出讓權、財政預算和財政政策制定權，城市綜合執法權在內的經濟社會管理權限全部放給鎮一級，使鎮一級擁有與縣一級同樣的經濟社會管理權限。［4］從改革背景上來看，強鎮擴權發生于我國的城鎮化飛速發展期階段，鄉鎮人口規模和經濟發展水平及財政能力等多個指標都有了長足發展。［5］自上而下推動分權的最終目標在于讓鎮級政府擺脫責大權小的履職困境，并且在促進經濟、社會發展，增強民生福利以及不斷增加政府對民眾利益的回應性方面也提出了要求。眾多學者（錢子健，2010；羅新陽，2010；徐越倩，2012）也認為，強鎮擴權的動因來自于基層政府對于經濟社會發展，基層社會管理需要的回應。這種“回應說”在解釋分權行為有一定的效力，并已經形成為理論共識。但市、縣級政府推動強鎮擴權的原因絕不會如此簡單，分權最終的績效也不可能是簡單的線性的邏輯相關。在分權與治理績效推導的邏輯鏈條中，不能忽略的一個重要環節是縣、鎮兩級政府的行為及其內在邏輯。縣、鎮兩級政府的行為及內在邏輯直接影響著分權產生治理績效的外在條件是否具備，或在多大程度上具備，從而最終影響著分權的治理績效。

基于對浙江省強鎮擴權的整個過程的考察，我們發現縣鎮兩級政府行為與文本制度間存在偏差，相關觀點筆者已經在《強鎮擴權背景下縣鎮權力配置、運行的偏差與優化》一文中進行了詳實的論述，認為縣級政府在放權中的消極作為與制度文本設定的偏差；鎮級選擇性履職及引發的政策目標的偏差等。基于此，本文的重點主要是以這種偏差為契入點，去考察支配兩級政府行為的內在邏輯及其對分權治理績效的影響。筆者認為，支配強鎮擴權中縣、鎮兩級政府行為的有政治邏輯、利益邏輯和社會邏輯，并在不同階段呈現出復合型特征。

二、強鎮擴權進程中支配縣、鎮政府行為的政治邏輯

浙江省的歷次放權，都是自上而下的一個過程，遵循力度不斷加大的梯度放權路徑，有其內在的政治邏輯。這種政治邏輯體現在：其順利推進是當前壓力型的行政體制產物，也是對基層政府要求治理要素下沉和服務型政府構建需求的回應。

第一，強鎮擴權的推進路徑符合當前中國行政管理體制的壓力型邏輯。浙江省強鎮擴權進程是在層層下發的政策文本導引下不斷推動的過程，縣、鎮兩級政府即使存在著一系列的變通性策略，但在整體上積極實施了放權行為。［6］放權通過政策文本的制作不再僅僅作為一項治理策略，而是作為一項政治任務而要求層層加以落實和貫徹，其演進路徑符合當前壓力型行政管理體制的內在邏輯。一方面，以黨委任命制度為核心的干部管理體制以及自上而下的績效考核體系作為壓力型體制的基本特征仍然作用著縣、鎮兩級黨委和政府。另一方面，下級政府對上級政府存在權力、資源的依賴關系。雖然制度規定要對擴權鎮要素資源的配置實施傾斜性政策，但市級政府還掌握著實際的資源配置權。擴權鎮的發展還有賴于其向市級部門爭取包括要素資源配置、招商引資優惠政策以及經濟建設項目等各類資源。基于此，毫無疑問得執行來自于上面的指令成為基層政府合乎邏輯的選擇，更何況從更長的行政鏈條來看，縣、鎮兩級政府會經常處于“同盟者”的地位。

第二，強鎮擴權的核心精神符合當前社會治理要求要素下沉的邏輯。現階段，基層政府作為行政權力與社會的對接點，直接面臨著一系列的社會治理風險和治理難題。由此，進行包括人力、物力和財力在內的治理資源和要素的下沉符合前社會治理的基本邏輯。在強鎮擴權進程中，在權限擴大方面，有關縣（市）政府按照“能放則放”的原則，把大量行政許可權、非行政許可審批權、行政處罰權委托、下放給衛星城市試點鎮，尤其綜合行政執法權的下放，為基層政府提供了大量的治理資源。在權力下放過程中，縣、鎮兩級的“委托與代理”關系緩解了官僚制治理的組織困難：即治理依賴龐大的官僚體制，面臨著漫長行政鏈條中委托與代理關系所帶來的高昂交易成本，加劇了權威體制與有效治理間的基本矛盾，而權力下放無疑化解了當前基層治理與集權體制間的一系列的矛盾。與此同時，擴權中縣鎮之間的權力配置、鎮級財政體制的變革以及人事管理制度的調整，其實質在于為鎮級政府加強基層治理提供了自主量權，這種自主性的擴張也符合當前基層治理的政治邏輯。

第三，強鎮擴權符合基層政府向服務型政府轉型的邏輯。鎮一級經濟、社會的發展提出了革新政府的訴求，自上而下的治理現代化戰略的提出，均意味要求基層政府向服務型政府的轉型。而強鎮擴權的基本做法符合基層政府向服務型政府轉型的基本邏輯。強鎮擴權中的放權邏輯，符合基層服務型政府轉型要求的公共權力配置及其運行優化。服務型政府轉型的實質是公共權力的配置及其運行結構的優化，指經過改革達成政府內部權力結構的合理配置，縱向上減少政府層級實現組織扁平化，橫向上強調部門協同，清除組織壁壘。［7］強鎮擴權正體現了這一邏輯，以行政服務中心的建設及行政審批事項下放為例。浙江省y縣在行政服務中心共設置了42個服務窗口。比如下轄的一鎮現已承擔了266項管理權限，其中隨市級部門下放審批事項74項，區級下放審批事項達到192項，目前還保留在市、區兩級的僅有：建筑質量監督管理、建筑市場監察等少量權力。

強鎮擴權的要素下沉，符合服務型政府對高效和積極回應人民訴求的基本要求。如，隨著行政服務中心的建設，進一步推進行政審批制度改革，推進行政審批標準化建設，嚴格實行“以六公開”服務、“五制”管理和“五件”辦理為核心的運作模式，探索建立了模擬審批、并聯審批、聯合踏勘的工作機制。行政服務中心服務功能的強化以及行政審批制度改革，提升了行政審批效率。實施了“模擬審批”，使項目在正式審批前就實現了“無縫式”一體化對接，提升了行政審批效率，從而為企業發展提供了良好的政府發展環境。與此同時，在擴權進程中，對于人民訴求的回應不再是對為人民服務的簡單確認，而是將公眾提升為社會治理的主體要素，由此實現政府本位向權力本位的反轉。

三、強鎮擴權進程中支配縣、鎮政府行為的利益邏輯

強鎮擴權中支配地方政府行為的利益邏輯，不僅表現為地方政府的發展主義的行為模式，即以GDP為核心的行為導向，而且也包括地方政府追求自我利益擴張和自我地位鞏固的傾向，當然這種利益即包括經濟利益也包括政治利益。

第一，鎮級政府在推動強鎮擴權中的積極作為有其內在的利益驅動。驅動鎮級政府在強鎮擴權中的積極作為有其內在的利益動因。一方面，鎮一級接受強鎮擴權的這一制度安排，不僅有自上而下的政治壓力，更受其內在的利益結構的驅動。現有的擴權鎮高配一級的干部人事安排制度，擴大的行政權所帶來的職業成就感，在政府官員系列中的地位提升而帶來的相對優越感成為鎮級政府推動擴鎮強權的內在驅動力。如擴權鎮的主要領導可列席市級層面召開的縣（市）區委書記工作會議、縣（市）區長工作會議、市政府全體會議，強鎮擴權的試點鎮可參加寧波市有關部門召開的縣（市）區部門會議。另一方面，財政制度變革帶來的財政的相對獨立又是鎮一級政府推進此項分權的利益所在。強鎮擴權明確了擴權鎮相當于縣（市）區一級的財政體制，調整現行鄉鎮財政體制的分成比例，加大中心鎮建設基金的補助力度。

與此同時，強鎮擴權帶來鎮一級的自主性的擴張也可以用來解釋擴權鎮在這一過程中的積極作為。比如就項目審批權而言，按相關規定：鎮域內總投資1億元以下的技改和生產性建設項目、500萬元以下的非生產性建設項目、2000萬美元以下外商投資項目，受市政府有關職能部門的委托，擴權鎮政府負責審批項目建議書和可行性研究報告，并報市有關部門備案。

第二，擴權鎮對發展的欲求強于對改善民生的訴求符合利益邏輯。 對于擴權鎮而言，其發展的欲求仍然超過對民生改善的關注度。以浙江省n市為例，在2007年第一輪放權以后，各擴權鎮平均新增個體工商為600余家，新增企業近200家。而在社會管理和公共物品的提供方面，在市政措施、市容交通、社會治安、就業社保等方面，則遵循底線思維和不出事邏輯。這種對發展的欲求超過對民生改善、社會管理提升的重視，并沒有印證財政分權理論的主要觀點，即分權使得公共物品的供給能夠更加準確得滿足當地居民的需要。

鎮級政府的這一行為表現，其關鍵性的原因在于現有的強鎮擴權并沒有改變發展型政府（郁建興，2010）的制度環境，以任務分解、錦標賽排名以及獎懲汰劣為核心的績效導向體制，及其每次開會中的排名均推動基層政府仍然關注經濟增長。［8］強鎮擴權帶來的財政的相對獨立以及更多因為政策性增支的需求又增加了基層政府對經濟增長的渴望。而民生改善，社會管理水平的提升需要大量的治理資源的同時又無助于干部的向上升遷。由此，在強鎮擴權背景下，地方政府對于經濟發展的欲求勝于對民生的改善、是符合基層政府“利益——成本”比較下的“經濟人”理性。

第三，縣級政府放權不均衡行為和鎮級政府的選擇性履職符合利益邏輯。實證調研結果表明，縣級政府在向鎮級政府放權過程中，呈現出典型的非均衡性特征。一方面，就放權的結構而言，下放的更多的是事權而不是優質審批權。鎮級政府更多地是承擔了一些事務性的工作，而與當地經濟社會發展密切相關的執法權，如產業發展、項目投資、安全生產、環境資源、市場監管等方面的卻相對較少。另一方面，只下放事權，但人事權與財權不進行均衡流轉。與縣級的非均衡性放權相對應的則是基層政府的選擇性履職，主要體現把更多的精力投入到有助于自身的利益擴張、地位鞏固的職能中去，比如更多的關注招商引資、項目引進，而較少關注民生改善和社會管理的提升。

無論是縣級政府的非均衡性放權行為，還是鎮級政府的選擇性履職都是利益考量后的結果。而縣級政府之所以能夠進行非均衡性放權，其根本原因在于縣級政府作為地方政府與鄉鎮的一個重要節點，具有相應的調整和創新性貫徹來自上級政府的政策指示的行政裁量權。作為地市級政府所下發的強鎮擴權的文件多具原則性，而給縣級政府留下了根據利益原則來履職的彈性空間。那么，當縣、鎮兩級政府均按照自身的利益邏輯進行擴張，而又彼此沖突時，這種張力如何化解？在中國現有的體制之下，縣鎮干部群體就如海貝勒（Thomas Heberer）和舒耕德（Gunter Schubert）所研究的“戰略性群體”。縣鄉干部雖然不是一個同質的實體，存在明顯的權力和地位結構的層級性。但在現有的政治體制下，因其共同的習性以及相近的地位，來自于上級政府和老百姓的雙重壓力下形成的戰略性同盟，有助于化解這種利益上的張力。

四、強鎮擴權進程中支配縣、鎮兩級政府的社會邏輯

強鎮擴權背后的社會邏輯，不僅在于擴權中的治理要素的下放是為了有效回應社會發育后，民眾民生訴求的提升和社會事務管理日益繁雜和增多。而且還表現在強鎮擴權現代地方治理優化的主要途徑是實行公共服務的市場化和社會化運作，并且市場活動主體和公民社團的發展推動了地方多中心治理。

第一，強鎮擴權中鎮級政府機構改革是為了回應增強社會事務管理的訴求。隨著城鎮化進程的推進，社會事務管理日益繁雜，強鎮擴權中鎮級政府內在機構改革和行政執法權的下沉均符合增強社會事務管理的這一社會邏輯。如浙江省n市的擴權鎮結合鄉鎮實際，重點加強試點鎮的城市建設、公共服務和社會管理等職能，并綜合設置了相應的政府機構。鎮的內設機構由原來的“一辦八中心”優化為“二辦五局”，具體為黨政綜合辦公室、經濟發展局，城鄉建設局、農村發展局、社會事務管理局、政法維穩辦公室、財政局。強鎮擴權中行政執法權的下放所帶來的在試點鎮設立了綜合執法局，綜合履行包括市容環境，衛生管理，城市綠化管理，市政管理，衛生管理方面法律、法規、規章規定的全部或者部分行政處罰權和與之相關的監督檢查職能。綜合執法機構的設立和綜合執法行為的完善，進一步提升了城市管理能力的同時，回應了向城市社會轉型過程中的管理服務需要。

第二，在強鎮擴權中回應民生訴求，加強基礎設施的建設和各項民生社會事業的投入。權力配置的向下轉移有利于地方政府有針對性地了解本地區居民的公共服務需求偏好，可以靈活運用手中的權力，實現地方公共服務的多元化供給。浙江省自2007年的啟動強鎮擴權以來，其對地方治理優化的一個顯著特點就是公共服務水平迅速提高，承載能力逐步增強。放權鎮已擁有較為完善的文化、教育、金融、貿易、休閑娛樂功能。以浙江省n市為例，至2016年底，8個放權鎮都是省級教育強鎮，學前3年幼兒入園率達到100%，義務教育入學率也達到100%。擁有設施較為完善的鎮級文化（體育）中心，所有放權鎮均具備設施較為齊全的公共衛生設施保障，農村社區衛生服務覆蓋率達100%以上，90%以上的農村居民到最近醫療機構的距離不到1公里，基本建成了15分鐘醫療圈。生活環境不斷優化，農村公路等級公路率達100%，通村公路硬化率100%，班車通村率達到100%，有些放權鎮還開通了鎮域公交線路。

第三，縣、鄉權力的優化配置與社會團體為核心的社會主體參與的多中心治理的相結合。強鎮擴權體現的是縣、鄉兩級政府在縱向維度上的權力配置，但面對市場與社會的發育，又要考慮到政府權力與職能與市場、社會多元主體間的橫向維度上的有效配置。浙江省在推進強鎮擴權中也充分體現了這一邏輯。一方面，與強鎮擴權同步進行的行政審批制度改革其實質就是權力由政府向市場轉移的過程。另一方面，強鎮擴權的地方政策設計把大量的事權轉移到基層政府，在基層政府缺少技術和人員予以有效承接的背景下，要求鼓勵和培育專業性社會組織的發展以承接政府的專業性事務。強鎮擴權進程中回應市場活動主體和公民社團勃興的現狀，由此構建的制度化的多中心權力配置體制，真正實現治理結構的優化，也符合當前社會發育的倒逼邏輯。

在強鎮擴權中縣、鎮兩級政府行為受三重邏輯支配，即政治邏輯、利益邏輯以及社會邏輯。在不同地域的強鎮擴權進程中，地方政府的三種行為邏輯呈現出多種組合特征，使地方政府行為呈現出多種模式，并由此產生不同的治理績效。

五、分析與啟示

尋找分權與支持者所宣稱的優勢之間的那種直接的、具有因果關系的證據是十分困難的，這可能會導致分權對于治理的潛在優勢的一種簡單線性關系的提出。對于擴權中的縣、鎮兩級政府的行為及其支配邏輯的分析，對于今后研究的深入有些許啟示。

第一，強鎮擴權研究應當從關注靜態的制度結構轉向對政府行為的動態研究。雖然學界對地方政府研究的關注點，已經從早期的職能界定轉向了行為過程分析研究。［9］但以往學者對于強鎮擴權的研究更多集中在對制度的描述及對治理績效的靜態分析。當然也有學者跳出制度為中心，嘗試以行為者為中心的分析框架，從制度與行為者主體的相互互動中去解釋強鎮擴權的現實的政治圖景。如，學者李偉南曾嘗試使用“制度—利益—權力”這一分析框架，研究縣鎮兩級政府在擴權中的行為。［10］本文的研究給今后研究的啟示在于，不僅要關注強鎮擴權現有的制度結構及其優化，而且更要關注在擴權過程中圍繞著現有制度安排，基于內在邏輯主導下的縣、鎮兩級政府的行為博弈，在動態中去考察放權所帶來的治理績效。

第二，支配強鎮擴權中地方政府行為邏輯是多重的，具有可組合性。政府需要遵循不同的邏輯實現不同的目標，這三重治理邏輯不僅存在內在的統一性，也存在矛盾性。縣、鎮兩級政府在強鎮擴權推進中的積極作為符合政治邏輯和社會邏輯，但也不可否認，兩者對于擴權有其自身利益擴張的訴求，呈現出典型的“經濟人”理性。當縣、鎮兩級出現利益張力時，在利益邏輯的主導下，學界提出的“選擇性執行”“曲解式執行”“象征性執行”“附加式執行”“抵制式執行”等行為方式也會出現于基層政府中。在這三重邏輯支配下的縣、鎮兩級政府的行為是復雜的，而且在不同的區域政治與社會環境下呈現出不同的組合。并由此可以用來解釋為何統一的強鎮擴權的制度安排在不同的區域內呈現的治理效應具有明顯的差異性。［11］

第三，支強鎮擴權中政府行為支配邏輯具有排序性。強鎮擴權進程中縣、鎮兩級政府在這三種邏輯主導之下圍繞這三個目標會有三種不同的實現邏輯。雖然這些行為邏輯在不同的區域有不同的組合方式，但當它們之間發生一定沖突時，還是有一定的踐行順序的。政治邏輯，是兩級政府優先選擇的一個重要邏輯。在我國現有的干部選拔體制下，地方政府官員是通過層層對上級負責來維護體制的權威，地方政府官員如果不能圓滿完成政治目標，非常容易遭受政治處罰。由此政治邏輯成為壓倒其它兩個邏輯的首要邏輯。與此同時，利益邏輯中的經濟增長邏輯又成為該邏輯中的主要因素，在造就發展型政府的制度框架沒有發生根本性變革之前，經濟增長邏輯的地位也很難動搖。社會邏輯，則是主導縣、鎮兩級政府的底線邏輯，兩級政府雖然缺少遵循的內在動力，但在現有中央強調社會建設的背景下和民眾自下而上的訴求倒逼之下，也成為其在行事過程中不得不受其支配的一個重要邏輯。

［1］Rondinelli,Dennis A.Financing the Decentralization of Urban Service in Developing Countries;Administrative Requirements for Fiscal Iimprovement Studies in Comparative International Uirements for Fiscal Improvement.Studies in Comparative International,1990(2):43-59.

［2］Food and Agriculture Organization of the United Nations,Country Experience in Decentralization in South Asia,2004;Fjeldstad,O-H Decentralization and Corruption:Review of the Literature Bergen,Norway:Chr Michelsen Institute,2003.

［3］R.Mitchinson,Devolution in Uganda:An Experiment in Local Service Delivery.Pubic Administration and Development,2003,23∶241-2.

［4］陳剩勇，張丙宣：《強鎮擴權:浙江省近年來小城鎮政府管理體制改革的實踐》，《浙江學刊》2007年第6期。

［5］李媛媛，王澤，陳國申：《從“簡政放權”到“強鎮擴權”——對改革開放后兩次鄉鎮改革的比較分析》，《社會主義研究》2013年第6期。

［6］徐越倩，馬斌：《強鎮擴權與政府治理創新:：動力、限度與路徑》，《中共浙江省委黨校學報》2012年第2期。

［7］楊艷：《服務型政府的概念、模式與構建路徑》，《學習論壇》2014年第7期。

［8］郁建興：《地方發展型政府的行為邏輯與制度基礎》，《中國社會科學》2012年第5期。

［9］何顯明：《地方政府研究：從職能界定到行為過程分析》，《江蘇行政學院學報》2006年第5期。

［10］李偉南：《當代中國縣政府行為的“實然邏輯”》，《武漢科技大學學報（社會科學版）》2010年第5期。

［11］宋建輝、李瑾、王坤：《我國部分省份推行“強鎮擴權”改革研究概述》，《廣東農業科學》2010年第9期。