論檔案行政執法問題的成因與對策

文/鄭州大學 苗倩倩

論檔案行政執法問題的成因與對策

文/鄭州大學 苗倩倩

檔案行政執法問題從《檔案法》頒布到如今就一直存在，有法不依、執法不當、執法不嚴、違法難究等問題使得行政機關的監督作用不能很好地發揮，而導致這種問題存在的原因主要是由檔案行政執法的內外環境所決定的。

檔案行政執法；執法問題；執法環境

改革開放以來，我國立法工作已取得巨大進展，尤其是《檔案法》《檔案法實施辦法》及相關法律法規的頒布實施，使檔案工作基本實現規范化，做到有法可依，但在檔案行政執法方面依舊存在諸多問題。檔案行政執法是指國家檔案行政管理部門依照檔案法律、法規、規章所規定的職權和程序，通過行政、監督檢查、行政處罰、行政許可、行政復議等具體行政行為實施《檔案法》等法律法規的活動。和其他類型行政執法一樣，檔案行政執法受到我國整體法治環境的制約與影響，執法難已成為我國檔案法制現代化進程中不可忽視的問題之一。

一、我國檔案行政執法現狀分析

（一）有法不依。執法者有法不依是指行政執法主體不按照法律、法規和規章的規定處理行政事務，甚至作出違法違紀的行為。在我國，盡管行政法律、法規種類多、數量大，涵蓋面廣，但真正起到規范、制裁作用的行政性法規卻不多，致使部分行政主體不執行或少執行相關行政法。《檔案法》作為一部部門行政法，也存在此類問題，具體表現為執法人員不愿執法、不敢執法，發現和處理檔案違法違紀案件太少。例如一些單位或個人不按規定歸檔和移交檔案，損毀丟失重要文件材料，將檔案資料占為己有，或為達到個人目的，涂改偽造檔案資料等，他們違反了檔案法律、法規的某些規定，卻沒有得到應有的處罰。

（二）執法不當。執法行不當主要表現在兩個方面：一是濫用職權。有的檔案行政執法人員在執法過程中摻雜個人感情，沒有正確履行法律所賦予的權利，從而出現以權謀私，甚至公報私仇等不良現象。例如，給親屬、朋友或托關系人員“走后門”，不走正常程序進行執法或者只是走形式。二是有些檔案行政執法人員濫用自由裁量權，不嚴格依照法律辦事，而過多采取任意裁量只憑主觀判斷來處理案件，從而導致執法過嚴、過松等問題。此外，對于同類案件出現多種處罰結果，這種現象也會在一定程度上引起被罰者的不滿。

（三）執法力度不強。長期以來，檔案行政執法工作都處于被動狀態，多數檔案執法人員對檔案違法案件的處罰僅限于口頭警告，以批評教育為主，很少作出強制性要求，例如很少制發“限期整改通知書”，這很大程度上弱化了檔案行政執法職權效力。

二、檔案行政執法存在問題的成因分析

通過對以上問題的分析，并結合同類型法律的行政執法問題的探究，筆者全面認識到了檔案行政執法難的成因所在。目前我國正處于社會變遷與轉型時期，社會還沒有正確地認識到檔案價值與法治權威，從而致使一些法律、法規在執行過程中受到各種障礙。這里，筆者通過檔案行政執法內外部環境來具體分析其問題成因：

（一）外部原因。1.公民法治意識淡薄，對檔案工作認識不足。隨著“依法治國”這一國策的提出，全國性普法活動、法制宣傳活動不斷增多，人們參與法律實踐的活動也日益增多，公民法治意識得到了一定程度的提高，但其中還有相當一部分人的法制觀念不強，法律意識普遍缺失。同時在目前社會環境中，大多數人對檔案工作都不太了解，對《檔案法》更是知之不多，這導致檔案丟失、損毀問題一直存在。還有一些企事業單位，甚至政府部門的領導對檔案工作認識還有誤區，認為檔案工作屬于“后勤保障類”工作，所以對于檔案行政管理部門執法主體的身份存在質疑，一般認為檔案行政部門并無執法權，致使檔案行政執法受到一定的阻礙。此外，對于一些有實權的部門或單位，如黨政機關和國有企事業單位，檔案行政管理部門為了不得罪他們，很難做到依法行政，這也解釋了一些檔案部門不作為的外界原因。2.社會法制環境影響。近十年來，我國依法行政已經邁出了重要步伐，法治政府建設也取得了一些重要成就，特別是社會主義法律體系的建立為依法治國基本方略的落實奠定了重要基礎。但是，法律的制定并不代表實現法治，一些法律制度并未落實?！盁o法可依”已非我國法制建設中的主要問題，“有法不依、執法不嚴”問題才是阻礙我國法治進程的關鍵。在這種大環境下，濫用職權、以公謀私等侵害公民權益的現象在各個領域均有發生，而檔案法律法規在這樣的環境下不可避免也會出現這樣的問題。

（二）內部原因。1.檔案立法缺陷，立法滯后。檔案立法缺陷是檔案行政執法出現問題的內在因素。首先檔案行政執法程序未在檔案法律、法規中體現，使得執法主體沒有規范的程序可遵循，進而導致執法主體不能很好地執行行政法。其次檔案法與其他行業法銜接、協調難。例如在檔案行政處罰權方面，除了檔案行政管理部門對檔案違法行為有行政處罰權外，其他行業主管部門也可以根據相應法律法規，對本系統中出現的檔案違法行為進行行政處罰。而兩個甚至多個系統同時插手，很容易造成管理上的混亂和漏洞，從而對檔案行政執法工作的成效造成不好的影響。三是檔案行政管理部門的執法權有限，缺乏司法救濟力。例如行政處罰雖然作為檔案行政管理部門威懾性最大的執法措施，但由于檔案法律法規授權有限，使其很少在實際工作中運用。此外，隨著社會的快速發展，檔案行政法律法規已明顯滯后，執法主體在執法過程中缺乏法律參考，從而執法不能達到準確合理的效果。2.檔案行政執法責任制的缺失。我國檔案行政執法難最主要的原因之一就是檔案行政執法責任制的缺失。檔案行政執法責任制作為一種法律監督制度和工作管理制度相結合的制度體系，對于建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的檔案行政執法體制，提高依法管理檔案事業的能力和水平意義重大。然而我國當前的檔案行政執法體制還不健全，普遍存在權責不明、執法行為不規范、監督機制不健全、執法效率不高等問題。檔案行政執法責任制的缺失，使這些問題不能得到有效的解決，從而直接影響到檔案行政執法的成效。3.執法人員法制觀念淡薄，缺乏執法經驗。近幾年來，因檔案行政執法而查處的檔案違法案件并不是很多，究其原因也并非是檔案違法行為少，這離不開檔案執法隊伍自身建設的關系。部分檔案執法人員還停留在人情大于法治的錯誤觀念里，對于一些丟失、涂改、損壞、不按期歸檔等檔案違法行為，他們往往出于情面，僅進行一些口頭教育，并未有實質處罰。其次，大多檔案行政執法人員并沒有全面系統地學習檔案法律法規，對于相關規定的研究并不透徹，缺乏執法經驗，因此在面對一些違法行為時并不能作出正確的處置。此外一些檔案行政執法人員本著不得罪人、多一事不如少一事的心態逃避責任，這也是檔案行政管理部門不作為的內在原因。

三、對策

（一）加強宣傳教育，增強人們的法制觀念和檔案意識。宣傳教育工作主要從宏觀和微觀兩方面進行。宏觀上要深入、廣泛宣傳法律知識，增強全民的法治意識，從而為檔案法律體系的建設與推行提供一個良好的社會環境。當然這不單是檔案系統一家的任務，更多的是社會各行各業共同參與，尤其是作為主導力量的各級政府部門的努力。微觀上，對于檔案知識與檔案法制宣傳，第一先讓領導接受教育，為后續貫徹學習檔案法律知識提供支持。第二，舉辦檔案法治培訓班，給各級檔案行政管理部門的工作人員普及依法治檔的理論知識、法律知識。第三，制作宣傳板，定期宣傳一些依法治檔的知識，并且可以在部門內部或聯合其他檔案部門舉行檔案法律知識有獎競答活動等。第四，可以通過檔案期刊、檔案網站、檔案微信平臺等平臺向社會傳播檔案知識。為了更好地實現依法治檔、依法行政，宣傳教育工作勢在必行。

（二）完善檔案法律體系，規范執法。檔案法律法規體系的完善是提高檔案行政執法效率的必要前提。首先做好立法完善，根據執法工作中出現的新法律問題進行立法補充。例如，明確檔案行政執法過程中的執法程序，強化檔案行政執法人員執法權力。然后要規范執法，執法人員要權責分明、依法行政、嚴格執法，合理公正地使用自由裁量權，盡量做到不濫用權力。同時也要豐富行政執法手段，除了警告、罰款等方式外，還應采用其他執法手段，如實施行政許可、審批備案等；分區檔案執法檢查與業務指導，明確執法的強制性，并可采取專項與綜合、定期與不定期相結合的方式靈活進行執法檢查。此外，要盡量減少檔案法律法規與其他行政法律法規之間的矛盾，協調好相互間的關系。例如，檔案法律法規與《物權法》的協調，通過合理界定檔案流通屬性來減少二者間的矛盾。

（三）建立檔案行政執法責任制，加大監督力度。當前我國正處于社會轉型期，檔案行政執法責任制的實行對規范檔案行政執法至關重要。第一，要建立檔案行政執法公示制度，增強透明度。檔案行政管理部門采用多種方式向社會公開明示其行政職權范圍內的執法權限、執法依據、執法程序、執行結果等各項行政活動以及違反公開明示的責任追究、社會監督渠道等，從而主動接受群眾和社會監督，防止出現“暗箱操作”，提高執法效率。二是完善檔案行政執法監督制度，實現內外部共同監督。在內部要做好決策監督、責任追究等，在外部要接受人大、政協、司法及社會公民等對檔案行政機關的監督，使檔案行政執法公開透明。三要完善檔案行政執法評議考核制度，通過科學評價責任制執行的情況，來完善檔案行政執法過程中的不足。四是健全權責一體化的檔案行政執法違法責任追究制度，規范執法人員的行為。

（四）加強檔案行政執法隊伍建設。作為檔案行政執法主體，檔案行政執法人員素質的提升有利于行政執法規范化。首先，加強教育與培訓。檔案行政管理部門應定期開展檔案法律法規及與檔案行政執法相關的法律知識的培訓，提高檔案行政執法人員的專業素養，并且可不定期地舉行檔案法律專題知識比賽，培養行政執法人員“依法治檔”“依法行政”的意識，同時要提高執法人員的綜合素質，鼓勵執法人員不斷學習，提高自身修養。其次，要建立資格考核制，對執法過程中的檔案行政執法人員實行監督和考核，檔案行政管理部門也可以通過建立有效的激勵機制來調動執法人員的工作熱情，促使他們依法行政。

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