公共權力構建視角下的村民自治制度分析

葉 穎

公共權力構建視角下的村民自治制度分析

葉 穎

解決“三農”問題離不開農村治理狀況的改善，而這有賴于一種能夠正當行使公共權力的政治結構在農村地區的構建。通過分析民主與構建正當公共權力之間的關系，本文試圖闡明作為一種基層民主制度的村民自治在完成上述任務上的局限性，并據此提出相應的改革思路。

村民自治 公共權力 國家構建

村民自治制度經過這些年的發展，已在廣大農村地區成為基層政治結構的主流。根據現代化理論的一般觀點，一種良好的秩序能夠讓人們有保障地發揮自身的潛力，在個體得到充分發展的同時實現社會的整體發展。但是，在我國農村，這種良好秩序卻很難說已經牢固確立，干群關系緊張、司法不公、官員腐敗、農民負擔過重等問題絕非個例。如何構建一個真正有效的農村基層政治結構？這是解決“三農”問題的關鍵所在。

一、當前農村基層公共權力存在的問題

當前農村基層政治結構所存在的核心問題是缺乏一種得到正當行使的公共權力。這并不是說在當前的農村，公共權力是絕對缺失的。在諸如抗洪搶險等一些緊要關頭所表現出來的政治動員和社會控制能力清楚地表明公共權力并不是在絕對意義上缺失，而是一種相對缺失。所謂公共權力的相對缺失，或者說公共權力缺乏正當的行使，是指公共權力的濫用與不作為這兩種情況。前者指公共權力被運用到它本不該出現的場合，所服務的并非公共利益，而是個別人或個別群體的利益；后者指公共權力在本應當由其發揮遏阻與懲戒作用的場合沒有出現，從而在客觀上默許或縱容了破壞正當秩序的行為。

現代國家構建的核心內容就是如何將公共權力一方面約束在理性所容許的范圍之內，另一方面又能保持它所具有的強大力量為社會服務。從這個角度看來，較之公共權力的絕對缺失，公共權力的相對缺失既有讓人感覺幸運之處，同時也增添了一些額外的困難。

所謂幸運之處，在于公共權力并非完全羸弱不堪，因此人們無需從頭開始培養它的力量。在人民公社體制瓦解之時，國家依然對整個農村社會保持了一定程度的控制能力，這首先應當歸功于黨的組織體系沒有隨同公社體制一同瓦解。同時，新中國成立以來歷經數十年政治實踐所形成的獨特的政治動員體制和理論思路也在實行了改革開放之后的年代里保持了一定的生命力。盡管存在諸多為人詬病之處，如對其低效率與不合乎市場運作規律等的質疑，這種政治動員體制在一些危機或準危機時刻仍然證明其在當前條件下具有某種不可替代的地位。此外，經由這些年來的社會經濟發展所累積的物質實力，構成了公共權力所賴以存在與運作的物質基礎。

但是，公共權力的相對缺失同時也對構建公共權力的正當行使構成它所獨有的困難。這是因為，公共權力的相對缺失實際上是公共權力的一種腐化。腐化的公共權力背離了服務于公共利益的本來特性，而蛻變為服務于個別人或個別群體私利的權力。如果說，在公共權力絕對缺失的情況下重新構建正當的公共權力所要解決的主要問題在于如何積聚可供權力運用的資源和如何組織權力系統內部的自身組織體系，那么，在公共權力相對缺失的情境中重新構建正當的公共權力，所面臨的主要障礙在很大程度上恰恰來自腐化了的公共權力本身，來自這種權力背后錯綜復雜的既得利益網。

二、村民自治制度的現有局限

作為一種基層民主制度，村民自治在處于現代化進程中的我國擁有很強的正當性依據。人們希望能夠經由這種民主制度實現鄉村基層干部對村民的“負責”，實現村務公開、接受民主評議、撤換不稱職干部等等良好的治理面貌。[1]但是，按照一般性的民主理論對村民自治所做出的樂觀判斷忽略了這樣一個事實：當前農村中所存在的公共權力相對缺失并不僅僅發生在村民自治所涵蓋的村一級政治結構中。因此，即使村民自治在制度安排和運作環境等方面得到了充分的完善，實現了民主理論所預期的政治人物充分向公眾負責的前景，這對于解決我國農村基層公共權力的相對缺失問題依然不會有很大成效。

具體來講，村民自治在某些時候具有直接民主的性質，例如由村民會議就本村的某項重大議題做出決定，而在更多時候具有代議制民主的性質，通過選舉、監督村委會實現村民對本村事務的管理。按照相關法律規定，村委會的職權集中于經濟和社會事務兩個方面，前者包括管理村級集體經濟、以家庭承包經營為核心的個體經濟等，后者的主要內容是法律、文化與道德教育。這一職權范圍上的法律規定，決定了村民自治所擁有的公共權力的不完整性，也使得我們難以對村民自治在有效改善農村基層的治理狀況上寄予過高期望。

在我國現有廣義上的政府組織結構中，鄉是最低一級政權組織，擁有公安機關、法庭等執法和司法機構。以國家暴力為核心特征的公共權力實際上存在于鄉及鄉以上。村這一層面的公共權力并不具有自己獨立的政治地位和資源依托，而是作為上級公共權力的派出與延伸而存在的“準公共權力”，在自身權力的來源和權力行使所依托的物質資源這兩方面都仰仗于上級公共權力的意愿，不具備獨立行使國家暴力這一公共權力的核心要素的能力或資格。

這就導致三種情況的發生：一是村級公共權力在執行維持基本社會秩序的權力職能時力量不足，沒有足夠可資利用的國家暴力作為后盾；二是導因于村以上權力機構的不正當權力行使在村一級暢行無阻，沒有受到本應代表村民公共利益的村級公共權力的某種制約；三是村級公共權力為了解決自身的權力資源問題而濫用權力、以權謀私。因此，無論村民自治這一基層民主的制度安排與運作實踐在多大程度上得到完善，只要它的涵蓋范圍依然局限于村一級的準公共權力，那么它便難以解決農村中的黑勢力問題，難以解決上級政府不合理攤派的問題，難以解決由官員腐敗而產生的執法與司法不公問題，也難以解決農民的生產、經營活動受到政治權力或者與政治權力有瓜葛的社會勢力的干涉問題。

上面分析了村民自治在當前狀況下所具有的局限性。那么，這種局限是否可能通過對以村民自治為基礎的農村基層民主的完善加以克服呢？總結當前學術界在這個問題上的主要觀點可以看出，除了在前些年的實踐中已經逐步推廣開來的村民直接提名候選人、“海選”、差額選舉、秘密寫票等具體的制度安排，學者們所設想的主要的努力方向有兩個：一是在縱向上擴展農村基層民主的涵蓋范圍，二是在橫向上深化村一級的基層民主。第一個方向的努力意味著將基層民主由村一級提升到鄉或縣一級，不僅實行村民直接選舉村委會和村主任，而且對鄉政府或縣政府的主要負責人進行直接選舉。第二個方向的努力意味著對村一級的政治結構中存在著的村委會與村黨支部這兩套班子之間的關系通過“兩票制”、“二選聯動機制”等制度安排的方式進行調整，以期協調兩種權力在村級治理中的關系。

這兩種方向的努力具有一個共同的特點，就是仍然都是遵循著“深化民主機制必將改善治理面貌”這樣一個思路進行的。但是，這種思路面臨著如下幾個方面的困難或者說問題：

首先，在中國廣袤的農村地區實行的縣或鄉一級的直接選舉是否能夠建立在農民對縣政或鄉政擁有充分信息資源的基礎之上？政務信息的公開化與選民對于相關信息的充分掌握對于保證民主選舉的合理性是至關重要的。根據世界各國民主實踐的規律，實現這一點需要以相關范圍內的公民社會的成熟發展為基礎。對于此處所討論的鄉或縣級直接選舉而言，這就需要在鄉或縣的范圍內存在一個以某種共同體認同為基礎、具備足以承擔本地區范圍內的信息交流職能的公開媒體的地區性公民社會。對于僅限于村落范圍內的村民自治而言，它同樣需要上述這種地區性的公民社會。村民自治之所以在這些年里蓬勃發展，并且確實完成了某些它所能完成的村級社會事務管理職能，與其較小的地域范圍與村民間較為緊密的利益與情感聯系是分不開的。但是，當我們將視線轉向更大范圍內的鄉或縣級政治結構時，我們卻很難找到表明上述這種地區性公民社會存在的足夠依據。而在這種情況下假如貿然推行某種較為徹底的直接選舉制度，其后果很有可能是以傳統宗族勢力或者狹隘地方勢力經由民主程序的抬頭。

其次，即使在解決了上述困難、實現了鄉或縣一級民主選舉的理想情況下，由于必須堅持黨的領導，仍然可能出現上文所述“具有民主屬性的權力實際上只是準公共權力”這種頗為尷尬的局面。實際上，與此類似的局面業已為研究農村問題的中外學者所注意到。而通過“兩票制”、“二選聯動機制”等制度方式進行兩種政治權力間的關系調整被視為解決這一問題的出路。但是，即使當村一級的橫向權力結構通過以上方式得到理順后，仍然存在著來自鄉、縣的黨的領導與黨外權力結構之間的關系問題。不妨設想一下某種較為極端、但卻充分揭示問題所在的情形：如果某一村落經由村委會選舉與村黨支部選舉之間的互動關系產生出來的村級兩委領導，經過上級部門的考察發現存在較為嚴重的宗族把持傾向，那么此時是應當堅持具備正當性的民主程序所產生的結果呢，還是應當依據看上去不那么民主、但卻具備合理性的獨立判斷，將這種選舉結果視為無效？另外一種同樣比較極端的可能性是：如果來自上級的某一權力行為實際上是不正當的權力行使，具有以權謀私等腐敗因素，那么，即使村級兩委堅持原則，他們是否具備足夠的力量抵制這種自上而下的公共權力不正當行使？

三、制度創新的思路

關于農村基層公共權力構建這一問題的具體制度安排應該由專文加以論述，此處擬依據上面的分析，提出一些改革思路，希望能對當前的農村問題研究有所啟發。

首先，正如前面已經說明的那樣，通過正當行使國家暴力來維持社會的基本秩序是國家這一政治結構的基本職能，也是國家之所以成為國家、區別于其他政治結構的根本原因所在。因此，改善治理狀況首先必須完成好國家的這一基本職能，將原先帶有全能主義色彩的國家轉變為專注于提供公共產品、其中首先是正當的公共權力的現代國家，“在縮小國家權力范圍的同時增強國家的能力，在限制國家專斷權力的基礎上強化國家提供公共產品的能力。”[2]

其次，政治權力向社會提取物質資源、其中首先是財政收入的渠道必須盡可能地加以統一。財政收入是支持國家政治權力的主要物質資源，如何安排好財政收入的征收與利用對于改善一個國家的治理狀況具有至關重要的作用。事實上，當前我國農村中存在的公共權力相對缺失或者說不正當行使，在很大程度上與國家在農村，尤其是基層農村的財政收入沒有合理安排有關，而其中首先又是與財政收入的征收權過于分散、無序緊密相關。所謂“一稅輕，二稅（鄉統籌）重，三稅四稅（村提留）無底洞”正反映了這種情況。因此，當前所進行的“費改稅”的進程有必要堅持下去。除了減輕農民負擔的理由之外，還因為征稅本身是一項必須以國家暴力為后盾的政治行為。因此，征稅權的分散事實上反映出本應具有國家壟斷性質的國家暴力的分散，也就是最為核心的公共權力的力量分散。這一方面削弱正當的公共權力的力量，另一方面導致非正當權力的滋生；一方面是國家財政在許多場合下捉襟見肘，另一方面則是許多官僚機構及官員個人的“富有”。

第三，如果說通過“費改稅”等方式統一財政權，還只是解決了正當公共權力構建的外圍條件的話，那么，對于構建正當的公共權力具有直接影響的則是公共權力系統內部的監督、制約機制的建立。在這一問題上的基本思路是加強黨組織的紀律監察功能，深化黨政分開的政治體制改革，黨在逐步退出對于社會事務的直接管理的同時，強化對從事實際管理工作的政府部門及其公務員的監督。從這個角度來看，對于村級兩委的選舉，采取先通過全體村民投信任票、再通過村黨支部成員投選舉票的“兩票制”有其可商榷之處，因為它試圖將村級社會、經濟事務的管理直接交由村級黨組織進行，具有回復到黨政不分、以黨代政的老路上的傾向。

第四，盡管村民自治難以承擔構建正當的農村基層公共權力的任務，但這并不意味著村民自治在適合我國現代化進程的政治結構中毫無地位。簡單說來，它的獨有功能在于對農村基層，尤其是村一級社會事務的管理。按照現代國家理論，眾多技術性的社會事務管理是由專門的官僚機構來完成，因為它具有職業化的特點，通過等級制的組織結構和職業官僚的專業知識達成良好的管理成效。但是，對于農村基層事務而言，尤其是村一級的基層社會事務而言，它所涉及的事務很少需要管理者具備非常高深的專業知識和管理經驗，由村民自治來完成是可行的，而且具有便于村民監督以及降低維持專門的官僚組織所需要的制度成本的優點。

[1]王金洪．中國農村村民自治制度的民主屬性何以成立[J]．華南師范大學學報:社科版,2002(3)．

[2]李強．后全能體制下現代國家的構建[J]．戰略與管理,2001(6)．

（作者單位：北京師范大學哲學學院、價值與文化研究中心）