高校科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理策略研究

（國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)科研誠(chéng)信建設(shè)辦公室 北京100085）

一、引言

黨的十八大明確提出 “科技創(chuàng)新是提高社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國(guó)力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置”，而科技創(chuàng)新依賴于國(guó)家對(duì)科學(xué)研究的投入與有效管理。“十二五”期間，科學(xué)基金作為科研經(jīng)費(fèi)來(lái)源的主渠道，運(yùn)用國(guó)家財(cái)政投入約888億元，吸引其他渠道資金17.5億元，資助各類項(xiàng)目近20萬(wàn)項(xiàng)。科學(xué)基金資助資金的迅速增長(zhǎng)，為科學(xué)研究的發(fā)展提供了有力保障，但在管理過(guò)程中也暴露出一些矛盾與問(wèn)題，這里既有制度設(shè)計(jì)不科學(xué)、不完善的原因，也存在有章不循，有規(guī)不依的問(wèn)題（楊衛(wèi)，2015）。為進(jìn)一步完善資助項(xiàng)目資金管理制度，貫徹“放管服”精神，《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》）和《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》提出簡(jiǎn)化預(yù)算編制、下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)限、合并差旅會(huì)議管理、擴(kuò)大結(jié)余經(jīng)費(fèi)的規(guī)范使用自主權(quán)等，給資助項(xiàng)目資金管理制度的建設(shè)提出了明確要求。國(guó)家自然科學(xué)基金委也相繼頒布了《國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目》與《關(guān)于國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理有關(guān)問(wèn)題的補(bǔ)充通知》，為依托單位資助項(xiàng)目資金管理的具體實(shí)施提供了重要遵循。

為貫徹“放管服”精神，提高高校項(xiàng)目資金管理水平，本文將利用科學(xué)基金的審計(jì)數(shù)據(jù)，分析高校科研經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀；從管理制度、管理機(jī)制、管理執(zhí)行三個(gè)視角出發(fā)，提出切實(shí)加強(qiáng)高校資助項(xiàng)目資金管理的“精細(xì)、精準(zhǔn)、精簡(jiǎn)”管理策略，為高校資助項(xiàng)目資金管理制度的改革與實(shí)施提供理論支撐。

二、高校資助項(xiàng)目資金管理現(xiàn)狀分析

高校科研經(jīng)費(fèi)主要包括兩大類：縱向科研經(jīng)費(fèi)與橫向科研經(jīng)費(fèi)。縱向科研經(jīng)費(fèi)是指國(guó)家、省、市各級(jí)政府科研管理部門按一定的程序下達(dá)到高校的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，主要支持基礎(chǔ)性研究、公益性研究、涉及國(guó)家安全的研究、行業(yè)關(guān)鍵技術(shù)研究等。其經(jīng)費(fèi)來(lái)源都屬于中央或者地方政府的財(cái)政撥款。橫向科研經(jīng)費(fèi)是指大學(xué)教師與法人、自然人、其他部門聯(lián)合開展研究、科技攻關(guān)、科技咨詢、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等，讓對(duì)方支付的用于科學(xué)研究的經(jīng)費(fèi)。其來(lái)源渠道主要包括企業(yè)事業(yè)單位提供的科研經(jīng)費(fèi)、民間科研經(jīng)費(fèi)、技術(shù)服務(wù)經(jīng)費(fèi)、境外資助經(jīng)費(fèi)。其中企業(yè)事業(yè)單位與技術(shù)服務(wù)籌措的科研經(jīng)費(fèi)占主要位置（卿文潔，2011）。

近年來(lái)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，高校科研項(xiàng)目和籌措科研經(jīng)費(fèi)的渠道與數(shù)量有很大幅度的提高。縱向科研經(jīng)費(fèi)仍是高校科研經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，其資助項(xiàng)目資金管理要求也相對(duì)嚴(yán)格，但資金使用不規(guī)范和不當(dāng)行為仍然存在，資金使用效益不高，阻礙了科研人員的科研創(chuàng)新和科研產(chǎn)出的轉(zhuǎn)換效率。國(guó)家自然科學(xué)基金作為縱向科研項(xiàng)目的主要代表之一，其資金管理模式的參與主體包括三個(gè)：國(guó)家自然科學(xué)基金委、依托單位和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。而高校是科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金的直接管理者，《若干意見(jiàn)》更是再次強(qiáng)調(diào)科學(xué)基金管理的主體，在項(xiàng)目資金管理中擔(dān)任著非常重要的角色，其資金管理水平直接影響到項(xiàng)目資金的使用效益。高校要加快構(gòu)建既符合科研活動(dòng)規(guī)律、又體現(xiàn)依法理財(cái)要求的科研項(xiàng)目資金內(nèi)部管理制度，確保下放的管理權(quán)限“接得住、管得好”。本文利用科學(xué)基金的抽查審計(jì)結(jié)果分析高校項(xiàng)目資金管理現(xiàn)狀及存在問(wèn)題。2015年國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)對(duì)2010—2014年結(jié)題的基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理和使用情況進(jìn)行抽查審計(jì)，項(xiàng)目類型包括面上項(xiàng)目、重點(diǎn)項(xiàng)目、重大項(xiàng)目、青年科學(xué)基金項(xiàng)目、國(guó)家杰出青年科學(xué)基金項(xiàng)目、創(chuàng)新研究群體科學(xué)基金項(xiàng)目、地區(qū)科學(xué)基金項(xiàng)目等7大類，涉及依托科研單位20家。

（一）高校資助項(xiàng)目資金管理現(xiàn)狀

1.高校及科研單位基本都建立了較為健全的資助項(xiàng)目資金分級(jí)管理體制，明確了各職能部門、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在項(xiàng)目資金使用和管理中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和權(quán)利。

2.內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置基本合理，能夠在項(xiàng)目管理中發(fā)揮重要作用。在內(nèi)部控制制度方面，絕大部分單位建立了較為完善的相關(guān)內(nèi)部控制制度，例如，資助項(xiàng)目資金管理制度、項(xiàng)目管理制度、固定資產(chǎn)管理制度、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷管理制度、采購(gòu)管理制度等。

3.科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金實(shí)施按項(xiàng)目單獨(dú)核算和明細(xì)分類管理，對(duì)項(xiàng)目資金支出科技管理部門和財(cái)務(wù)部門實(shí)施兩級(jí)審核，未發(fā)現(xiàn)重大挪用、擠占、截留、分成結(jié)余資金等情況。

但抽查審計(jì)結(jié)果同時(shí)也反映出高校在資助項(xiàng)目資金管理上還存在一些監(jiān)管不嚴(yán)等問(wèn)題。

（二）高校資助項(xiàng)目資金管理存在的問(wèn)題

1.普遍存在結(jié)余資金現(xiàn)象，資金使用效益不高。其中大項(xiàng)目、地區(qū)基金和青年基金，結(jié)余資金偏高，面上項(xiàng)目資金結(jié)余基本合理。此現(xiàn)象反映了科研項(xiàng)目申請(qǐng)者的項(xiàng)目研究經(jīng)驗(yàn)與資助項(xiàng)目資金的使用效益是成正比的。青年基金的申請(qǐng)者基本都是第一次獲得科學(xué)基金的資助，項(xiàng)目資金的自我管理能力較弱，在經(jīng)費(fèi)使用上比較謹(jǐn)慎，從而結(jié)余資金偏高；而地區(qū)基金的申請(qǐng)者都處在經(jīng)濟(jì)實(shí)力較差的地區(qū)，整體科研實(shí)力相對(duì)較弱，科研人員的項(xiàng)目申請(qǐng)和資助項(xiàng)目資金管理的整體水平相對(duì)落后，也是造成結(jié)余資金偏高的主要原因。其次從理論上看，由于創(chuàng)新群體項(xiàng)目的申請(qǐng)者都是科研項(xiàng)目研究經(jīng)驗(yàn)非常豐富的科研人員，較青年基金和地區(qū)基金的申請(qǐng)者，具有成熟的自身的資助項(xiàng)目資金管理能力，可以實(shí)現(xiàn)資金的合理使用。但是，由于大項(xiàng)目的申請(qǐng)者的科研能力強(qiáng)，在同一研究領(lǐng)域，一般同時(shí)主持或參與多項(xiàng)研究?jī)?nèi)容類似的橫向與縱向的科研項(xiàng)目，且因同領(lǐng)域項(xiàng)目的科研活動(dòng)規(guī)律類似，科研活動(dòng)所需的許多實(shí)驗(yàn)器材都可以共享，從而產(chǎn)生結(jié)余資金偏高的現(xiàn)象。

2.超范圍開支、超預(yù)算支出的現(xiàn)象依然存在。由于高校主管科研項(xiàng)目的科研信息管理系統(tǒng)與財(cái)務(wù)部門財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)未實(shí)現(xiàn)共享，科研部門只負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理，財(cái)務(wù)部門只負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金管理，兩個(gè)職能部門之間管理權(quán)限過(guò)于分明，相互之間沒(méi)有搭建一個(gè)資源共享、信息互通的平臺(tái)，造成科研部門對(duì)項(xiàng)目資金的使用細(xì)節(jié)不清楚，財(cái)務(wù)部門對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)展情況不了解，從而造成超范圍開支、超預(yù)算調(diào)整未審批等管理問(wèn)題。同時(shí)，兩個(gè)部門的信息的不對(duì)稱以及傳遞不及時(shí)，降低了工作的靈活性和管理效率，造成資助項(xiàng)目資金的被動(dòng)式管理。

3.部分高校資助項(xiàng)目資金管理職能弱化，制度執(zhí)行不規(guī)范，科研人員的財(cái)務(wù)責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，假發(fā)票報(bào)賬、預(yù)算調(diào)整未審批、采購(gòu)程序執(zhí)行有偏差、檔案管理不及時(shí)、決算數(shù)據(jù)與賬面不符、立項(xiàng)前支出報(bào)賬等共性問(wèn)題依然存在。

三、精細(xì)、精準(zhǔn)、精簡(jiǎn)的資金管理策略

針對(duì)上述資助項(xiàng)目資金管理的現(xiàn)狀，從資金管理制度、機(jī)制和執(zhí)行三個(gè)層次出發(fā)，提出在新常態(tài)下高校資助項(xiàng)目資金“精細(xì)、精準(zhǔn)、精簡(jiǎn)”的管理措施，進(jìn)一步加強(qiáng)科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金使用監(jiān)管，落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)對(duì)資助項(xiàng)目資金“放管服”的指示精神。

（一）加大資金管理政策宣傳，推行科研財(cái)務(wù)助手制度

審計(jì)結(jié)果表明青年科研人員與落后地區(qū)的科研人員項(xiàng)目資金管理能力不高，為了提高項(xiàng)目資金管理水平，減少科研人員財(cái)務(wù)報(bào)銷負(fù)擔(dān)，高校一方面要多渠道和多層次加大資助項(xiàng)目資金管理政策的宣傳與解讀，特別是針對(duì)青年科研人員，提升科研人員項(xiàng)目資金的管理能力。另一方面，要推行科研財(cái)務(wù)助手制度，在二級(jí)院系單位或者科研團(tuán)隊(duì)設(shè)置專業(yè)科研財(cái)務(wù)助手崗位，負(fù)責(zé)本單位或者科研團(tuán)隊(duì)的日常財(cái)務(wù)報(bào)銷業(yè)務(wù)，并輔助項(xiàng)目財(cái)務(wù)預(yù)算的編制與執(zhí)行（卿文潔，2011）。高校也要定期開展財(cái)務(wù)助手的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，了解、熟悉項(xiàng)目資金管理的新政策和總體要求，并將政策要求分解到具體業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，梳理從項(xiàng)目預(yù)算編制到結(jié)題驗(yàn)收業(yè)務(wù)全過(guò)程的操作辦法和要求，熟知業(yè)務(wù)難點(diǎn)和審計(jì)檢查關(guān)注事項(xiàng)。提高財(cái)務(wù)工作效率，解放科研人員。

（二）堅(jiān)持“放管服落地”原則，推進(jìn)資金管理制度完善落地見(jiàn)效實(shí)施

《若干意見(jiàn)》改革亮點(diǎn)表現(xiàn)為擴(kuò)大高校的自主管理權(quán)限：項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整自主權(quán)；勞務(wù)費(fèi)分配管理自主權(quán)；間接經(jīng)費(fèi)使用管理自主權(quán)；結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金按規(guī)定使用自主權(quán)；差旅會(huì)議管理的自主權(quán)限。資金管理權(quán)限的下放也要求高校要“接得住，管得好”。高校要切實(shí)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，依靠制度確保新政的落地實(shí)施。根據(jù)自身的特點(diǎn)，堅(jiān)持“放管服”相結(jié)合，建立專門的科學(xué)基金預(yù)算編制調(diào)整、勞務(wù)費(fèi)報(bào)銷、差旅會(huì)議報(bào)銷制度，以及科學(xué)的執(zhí)行流程，在服務(wù)好科研人員的同時(shí)，規(guī)范資助項(xiàng)目資金的使用。其次，針對(duì)抽查審計(jì)結(jié)果反映出的項(xiàng)目資金結(jié)余較為普遍的情況，高校要高度重視結(jié)余資金的使用，建立結(jié)余資金科學(xué)合理合規(guī)使用的相關(guān)制度，提高資金使用效益。按照科研活動(dòng)規(guī)律，加強(qiáng)間接經(jīng)費(fèi)的績(jī)效評(píng)估體系建設(shè)，強(qiáng)化績(jī)效規(guī)范化管理。制定好科研人員的科研績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)制度，激發(fā)科研人員的創(chuàng)新潛力，轉(zhuǎn)化科研成果，服務(wù)社會(huì)，增強(qiáng)國(guó)家的科技自主創(chuàng)新能力。

（三）建立科研信息管理平臺(tái)，精簡(jiǎn)財(cái)務(wù)審批與報(bào)銷流程

充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息共享優(yōu)勢(shì)，在資助項(xiàng)目資金管理中建立統(tǒng)一的信息共享管理平臺(tái)，涵蓋科技、財(cái)務(wù)、審計(jì)、資產(chǎn)、監(jiān)察等相關(guān)職能部門，將項(xiàng)目的預(yù)算申報(bào)、預(yù)算審核、經(jīng)費(fèi)入賬、經(jīng)費(fèi)使用、額度控制、資產(chǎn)管理、信息查詢、結(jié)題審計(jì)等業(yè)務(wù)納入信息化管理，有效監(jiān)管項(xiàng)目資助資金使用，提高項(xiàng)目資助資金的使用效益，形成動(dòng)態(tài)的精細(xì)管理體系（何小蘭，2017）。并結(jié)合信息化管理系統(tǒng)設(shè)計(jì)，精簡(jiǎn)項(xiàng)目資金財(cái)務(wù)審批、財(cái)務(wù)報(bào)銷等流程，有效解決科研人員“報(bào)賬難”“難報(bào)賬”的問(wèn)題，為科研人員安排科研活動(dòng)提供便利。

1.建立部門聯(lián)動(dòng)，健全和完善多部門間工作溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。設(shè)立財(cái)務(wù)聯(lián)絡(luò)員崗位，了解和解答科研人員在財(cái)務(wù)事項(xiàng)中遇到的業(yè)務(wù)問(wèn)題；同時(shí)收集反饋二級(jí)院系與科研人員對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)工作的意見(jiàn)與建議。建立學(xué)校科技、財(cái)務(wù)、審計(jì)、資產(chǎn)、監(jiān)察等相關(guān)職能部門的工作溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，每學(xué)期定期召開多方協(xié)調(diào)工作會(huì)議，就新形勢(shì)下科研項(xiàng)目管理可能出現(xiàn)的問(wèn)題與反饋的工作問(wèn)題進(jìn)行集中通報(bào)與交流，并及時(shí)研究對(duì)策加以解決。

2.增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，提供精準(zhǔn)與個(gè)性化的財(cái)務(wù)服務(wù)。高校的科研與財(cái)務(wù)部門要增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，主動(dòng)承擔(dān)事務(wù)性工作。根據(jù)國(guó)家的最新文件精神，編制科研項(xiàng)目預(yù)算編制指南模版，為科研人員提供便利。利用公務(wù)卡的痕跡化憑證管理，及時(shí)有效解決工作中的新興的電子發(fā)票、網(wǎng)購(gòu)等報(bào)銷新情況。同時(shí)，在信息管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，建立企業(yè)微信號(hào)服務(wù)平臺(tái)，利用新媒體手段為科研人員提供安全、便捷的財(cái)務(wù)服務(wù)，精準(zhǔn)地為科研人員提供財(cái)務(wù)制度、文件以及各類項(xiàng)目資金管理進(jìn)展信息。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督管理，逐步建立有效的長(zhǎng)效機(jī)制

資助項(xiàng)目資金管理的審計(jì)監(jiān)督對(duì)完善和改進(jìn)項(xiàng)目資金管理起著重要的作用，科學(xué)基金的抽查審計(jì)結(jié)果表明高校需要充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)部門的監(jiān)管職能，保障資助項(xiàng)目資金的高效使用（羅燕琴，2016）。如建立大額資金分級(jí)審批制度，按金額等級(jí)可以分別由所在學(xué)院、業(yè)務(wù)主管部門、主管校長(zhǎng)分級(jí)審批。此外，在常規(guī)審批的基礎(chǔ)上，針對(duì)近年來(lái)審計(jì)披露的高風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，如拆分合同逃避招標(biāo)和大金額審批、假發(fā)票、虛假業(yè)務(wù)、未如實(shí)申報(bào)關(guān)聯(lián)交易等事項(xiàng)，逐步建立資金支出稽核制度。其次，逐步建立長(zhǎng)效機(jī)制，高校應(yīng)根據(jù)年度監(jiān)督審計(jì)結(jié)果，建立健全公開和問(wèn)責(zé)機(jī)制。如建立項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、科研人員、科管人員和財(cái)務(wù)人員資助項(xiàng)目資金使用黑名單，予以重點(diǎn)關(guān)注。其中，對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的，可以暫停科研人員項(xiàng)目申請(qǐng)資格，相關(guān)人員記入年度考核，勞動(dòng)合同制職工記入勞動(dòng)合同聘期考核。