“一帶一路”背景下廣西基礎設施建設PPP 融資模式研究

（廣西財經學院 廣西南寧530003）

一、廣西基礎設施建設PPP融資模式推進現狀

廣西區位優越，是西南地區最便捷的出海通道，在中國與東南亞的經濟交往中占有重要地位。在 “一帶一路”背景下，要將廣西建成面向東盟的國際大通道和21世紀海上絲綢之路與絲綢之路經濟帶有機銜接的重要門戶，必須優先發展區域基礎設施，傳統基礎設施領域主要包括能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業及重大市政工程等。

2015年以來，廣西不斷加大PPP模式的推廣運用力度，進一步擴大民間資本市場準入范圍，PPP模式也在一定程度上解決了政府財政資金短缺的問題。2017年1—5月，廣西基礎設施建設項目投資完成2 105.74億元，同比增長16.9%。根據廣西各市縣申報統計資料顯示，2015—2022年期間包含擬建、新建、在建及續建的廣西傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目將達到330項，預計項目總投資額將達到3 737.32億元，項目將采用操作模式主要有：BOT、BOO、BOOT、TOT、BTO、委托運營等。目前，廣西PPP項目中市政工程、交通運輸項目占比較大，擬建交通運輸項目達到1 582.66億元。由此可見，廣西正在大力推進PPP融資模式開展基礎設施建設，未來5—10年廣西PPP項目發展將呈現蓬勃之勢。

二、廣西推進PPP融資模式所面臨的困境與存在的問題

從廣西2000年啟動的第一條高速公路BOT項目——興業至六景高速公路項目，到首個正規的PPP模式試點項目——廣西南寧“海綿城市”試點項目，國家及地方不斷提供政策支持，加上“一帶一路”背景下吸引社會資本投資的地理環境優勢，PPP模式在廣西已有良好的實踐基礎和運作經驗，前景也十分廣闊。然而，基礎設施項目具有融資規模大、期限長、風險高的特點，廣西在推進PPP模式過程中存在一些不容忽視的問題，也面臨著許多困難。

（一）法律制度不完備，政策配套不健全。從2001原國家計委發布《關于印發促進和引導民間資本的若干意見的通知》開始，十多年來，國家對PPP融資進行了大量政策性引導和推動，PPP相關的法律法規在逐年完善。但是大多數政策文件都是從政府角度對項目進行規范，法律效應和力量明顯不足，PPP融資在法律層面的支撐遠遠不夠。PPP模式缺乏法律支撐，使得公私雙方權利義務關系不能從法律層面加以明確，雙方契約關系的履行、變更，風險的分擔都無有效保障，自然而然項目在推進過程中效率降低。同時，PPP項目認證、評估、社會資本采集步驟都應該有相應的政策文件配套支持，特別是在實際操作過程中的法律規范應該逐步完善，尤其是地方基層政府應進行系統的支持。合理規范的市場準入法規，能夠有效減少建設交易的成本，提升建設項目的競爭力，提高項目建設的風險承擔能力。

（二）項目融資渠道窄，收益不樂觀。基礎設施建設需要投資量巨大，民營資本雖然擁有較大的投資潛力，廣西 PPP項目的融資主要依靠銀行貸款，但是民營資本因規模小、資信低等原因在銀行長期貸款方面依然存在不暢現象，銀行貸款抵押手續復雜苛刻，大量的金額依靠投資公司也不足以為民間資本在基礎設施建設方面提供擔保。再者，商業銀行、信托、基金資金成本往往會在7%—8%，大大超過基準利率，項目融資成本過高。而一些公益項目回收資金較低較慢，收益得不到保障，政府承諾的補給和風險分擔方式不足以吸引民營資本加入。

（三）地方銜接操作與推進存在困難。根據最新申報的廣西基礎設施建設PPP項目庫統計，擬建的PPP項目落地在縣及縣級市層級有123項，占擬建項目總數的51.68%。一半項目將在縣及縣級市層級開展。雖然國務院、財政部、國家發改委相繼印發了近20多個政策文件，但是廣西各地市經濟發展相較于其他省市來說，還是相對落后，由于經濟發展不平衡導致的知識水平不一致，缺乏PPP項目運作經驗，可供借鑒學習的項目相對較少，基層配套法規制度不健全也使得PPP項目在市縣層級實際操作與落地銜接中存在困難。另一方面，地方政府債務存量項目較多，轉化為PPP模式項目流程較為復雜，項目資產價值變動使得項目主體責任較難劃分，政府在推進續建項目過程中存在不少阻礙，如五象新區總部基地地下空間項目、北海市城市污水治理項目，都由原開工項目轉為PPP項目建設，五象新區總部基地地下空間項目從2014年開始醞釀，一直到2016年7月才完成社會資本采購。總體來說，目前廣西正式運行的PPP項目少，大部分項目還局限于儲備擬建項目，如何將這些項目真正落地，需要進一步努力。

（四）項目評價機構及激勵機制缺失。采用PPP模式進行基礎設施項目建設程序復雜，涉及招投標、談判、融資、監督等諸多過程，需要財務、法律、工程管理等專業性人才協同完成。項目進行周期長，每一個節點都需要對其進行監督、審計和評價，而目前我國沒有相應的全流程服務機構對項目跟蹤和評價，設立項目服務評價機構是高質量、低成本完成項目的有效保證。另外，目前國家層面尚未統一明確參與基礎設施建設PPP模式的財政補貼激勵機制，缺乏這一機制，社會資本在進入PPP項目中便會缺少執行力和約束力，積極性不高。

三、廣西基礎設施建設中發展PPP模式的建議

（一）完善法律法規制度。建立健全PPP項目制度及法律法規是促進PPP模式良好發展的環境基礎，也是得到保障的必要條件，更是降低風險、增強投資者信息的有效措施。目前，國家頒布了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，廣西也公布了推進運用政府和社會資本合作模式公共產品供給的指導意見，柳州、玉林、梧州多個地市出臺了配套的PPP實施制度意見。下一步應該設立具有實際操作意義的法律法規，建立標準化合同，明確項目過程可能出現的糾紛與事項，特別對公私雙方在合作關系中合法權益、風險分擔、財務補貼、契約變更應做出法律約束；地方政府和各部門應在各自職能范圍內研究出臺PPP模式詳細操作指南；各縣級基層政府應研究具體工作方案。

（二）拓寬項目融資渠道。國家發改委PPP專欄中要求PPP項目決策應充分考慮項目的戰略價值、經濟價值、商務模式、可融資性以及管理能力，鼓勵金融機構通過債權、股權、資產支持計劃等多種方式支持基礎設施PPP項目建設，引導民間資本、外商資本參與PPP基金等，拓寬民間資本、外商資本參與PPP項目渠道。一方面，銀行部門及金融機構可以優化PPP項目融資的審批程序，對具有一定規模、信譽良好的自治區中小型企業發放少抵押、低擔保貸款，科學合理提供融資支持，提高資金利用效率。另一方面，要創新方式吸引社會資本，比如政府聯合地方各級政府拓寬融資渠道，建立創新性融資平臺，引導非財政資金投入；搭建多方參與、市場化運作的混合所有制基金管理公司，將分散使用的財政資金作為PPP項目基金進行投放；設立城市發展基金推進PPP項目建設等。

（三）規范細節促使項目落地。積極穩妥推進項目落地是PPP項目的關鍵點和難點。各市縣政府對推進項目落地承擔主要責任。在甄別項目過程中，政府部門應充分發揮各行業專業職能，積極開展項目前期工作，識別出適合PPP模式的項目，并在制定PPP項目方案過程中，充分考慮公私雙方風險分擔和收益分配機制，待多方考量完善之后再向社會資本公布及推介，對于轉化為PPP項目的續建項目，政府部門更應該加以周全考慮，不能把不適于PPP模式的基礎設施建設項目強行轉化或倉促上馬。項目從設計到落地的每一環節需要各政府及執行部門針對性地制定出適用性規章制度，可借鑒示范項目經驗，對阻礙項目落地的原因加以剖析與完善。

（四）建立專業評價機構和合理激勵體系。為了能對基礎設施建設PPP項目全過程全方位提供技術支持和績效評價管理，應聯合發改、住建、規劃、財務、工程人員及私營企業人員、社會公眾等成立第三方機構，專門承擔項目咨詢、評價及政策服務。該機構獨立于政府和私營部門，能夠站在項目的角度客觀評價項目的優劣。其次，政府為了有效吸引民間資本投資，應出臺相應的補貼激勵機制和優惠政策激勵體系，如借鑒其他省市經驗，可以按照項目總投資額、存量項目轉化規模、積極加入公益項目等條件進行資金補助、貸款貼息、營運補貼和專項扶持等。