依法治國視域下地方人大代表專職化問題探討

王剛鋒

依法治國視域下地方人大代表專職化問題探討

王剛鋒

地方人大制度重新建立以來，取得了很多的成就，但問題也是同樣明顯，因此很多人把矛頭指向代表兼職制。并建議實行人大代表專職化。地方人大代表的專職化只有放在依法治國的視域下探討才顯得有意義。本文首先探討依法治國與人大改革的關系以及地方人大代表專職化的意義，接下來分析了人大代表專職化在法律方面并沒有明確禁止，隨后列出了專職化在法治層面的困境。最后建議應該在小范圍繼續進行人大代表專職化試驗。

依法治國 人大代表專職化

自1978實行改革開放以來，各級地方人大制度重新建立，與此相關的各項制度不斷完善，特別是一些地方在尊重《憲法》、《選舉法》、《代表法》的基礎上不斷創立新的制度，例如人大代表述職制度、設立人大工作室等等，這些都有利于人大制度作用的發揮。另外人大的地位在地方政治當中的地位也日益重要，不再僅僅是“競爭秀”、“橡皮圖章”。代表們有時對政府的報告也敢于否決。正是基于以地方人大為載體的我國民主建設不斷推進，地方人大越來越受到理論界的關注。

但是，我們也要清醒地意識到我國的地方人大仍然存在著眾多問題。許多學者和人大工作者在研究中經常提出這些情形：在開會期間，許多代表在會議上只是扮演“傾聽者”的角色，只是參加會議、聽取報告，而并未提出意見或者建議，更不要說代表人民表達心聲和訴求；閉會期間，大部分代表并不像代表法表述的那樣能深入體察民情、了解民意，而只是形式上參加會議、走馬觀花以此完成任務。對于這些問題，眾多學者提出了很多解決路徑，如改革選舉機制、監督機制、保障機制等等。當然也有研究者認為根本問題在于地方人大代表實行兼職制導致的，因此許多研究者提出要求實行地方人大代表專職化。關于人大代表專職化的問題日益成為大眾和研究者關注的焦點。筆者認為，地方人大代表的專職化這一做法應該放到依法治國的視域下來探討才顯得有意義。

一、依法治國與人大改革的關系

2014年10月，十八屆四中全會首次專題討論了依法治國問題。依法治國就是依照體現人民意志和社會發展規律的法律治理國家，而不是依照個人意志、主張治理國家；要求國家的政治、經濟運作、社會各方面的活動通通依照法律進行，而不受任何個人意志的干預、阻礙或破壞。簡而言之，依法治國就是依照憲法和法律來治理國家，是中國共產黨治理國家的基本方略。

2014年9月5日，習近平總書記在慶祝人大成立60周年的講話中明確指出：“堅持和完善人民代表大會制度，必須全面推進依法治國。”時隔僅一個半月之后，中共十八屆四中全會《全面推進依法治國若干重大問題的決定》出爐，其中多處涉及人大制度，《決定》對健全和完善全國人大及其常委會在憲法監督、立法指導與協商、推動法治社會建設等方面的職能作了法治層面的解讀。由此可以看出黨中央將人大制度改革與推進依法治國相互關聯。通過這些表述，我們可以看出人大改革的終極歸宿在于實現依法治國；同時人大的改革也應在依法治國的前提和保障下進行。因此將人大制度改革嵌入依法治國的框架或將成為未來該領域改革的一個重要走向。而地方人大代表專職化改革放在依法治國的視域下來探討才顯得有意義。

二、地方人大代表專職化的意義

關于地方人大代表實行兼職制暴露出來的問題，相關作品可以用汗牛充棟來形容，所以筆者認為在此無須贅述。而實行人大代表專職化具有重要的意義，并可以解決兼職制帶來的弊端。

首先，實行地方人大代表專職化，至少可以保障代表工作的時間。人大代表的工作如議案、質詢的準備等等都需要花費大量的時間，兼職人大代表是無法勝任的。而專職人大代表完全可以將其絕大部分時間和精力都會花費在履行代表職責上。

其次，在專職代表制度下，人大代表不會再出現“雙重身份”，也就避免了人大代表自己監督自己或者監督對象是自己上級機關等情況，而只有完全撇清了監督者與被監督者的利害關系，代表才能夠完全自主地代表人民行使監督權。

再次，實行代表專職制度可以大幅度提升代表的素質，促進人才資源的優化配置。一方面，使得具有履行代表職責所需專業知識和技術、并愿意為民代言的人士出任代表，另一方面也使得那些不愿意參政議政的科學、藝術等領域的精英人士浪費在自己并不擅長的政治領域。

最后，人大代表的專職化能夠促使專職人大代表的工作經費及相關設施得到保障。在實行代表專職化后，國家財政將為人大代表深入群眾了解民意、行使監督權和決定權等履行職責的活動設立專門的工作經費，以保障人大代表不因物質條件的限制而無法代表人民行使職權。

三、人大專職化的法律規定以及羅江縣試驗

跟人民代表大會制度相關的法律文件目前主要有《憲法》、《選舉法》、《代表法》、《組織法》，以及和各級人大常委會相關的《監督法》。這些法律基本上都是以人大代表兼職制為基礎制定的，都沒有提到人大代表實行專職制的問題。雖然有研究者列舉《代表法》第五條規定：“代表不脫離各自的生產和工作。代表出席本級人民代表大會會議，參加閉會期間統一組織的履職活動，應當安排好本人的生產和工作，優先執行代表職務。”認為“要在法律上把人大代表兼職化固定下來，同時完全排除人大代表專職化的可能性，——是毫無道理。”筆者認為這是對法律文件的錯誤理解。在上述四部法律中除了《憲法》第六十五條規定：“全國人民代表大會常務委員會以及地方各級人民代表大會常務委員會的組成人員不得兼任行政機關、審判機關和檢察機關的職務。”再就是《代表法》第四十九條規定了終止代表資格的七種情形。實際上法律條文并沒有明確反對人大代表專職化。筆者大膽猜測這也許是為人大制度改革故意留下的空間。“法無禁止即可為”也同樣適用于人民代表大會制度。

對于代表專職化的問題，高層的態度并沒有支持，但也沒有反對。“全國人大常委會研究室負責人表示，目前只是理論界有些探討，全國人大對此問題尚無研究或改革意向。”著名學者于建嶸也提出：“如果禁止人大代表專職化的可能性，是對人大制度精神的叛逆，是對社會主義民主的背離。——部分人大代表的專職化并不會對現有政治格局產生沖擊，反而可以推動人大制度和社會治理創新”

最近幾年黨的重要文件雖然沒有提及人大代表專職化的問題，但是涉及了專職委員和常委專職化的問題。如黨的十八大報告指出：“優化人大常委會、專門委員會的組成人員知識和年齡結構，提高專職委員比例，增強依法履職能力。”黨的十八屆四中全會《決定》提出：“增加有法治實踐經驗的專職常委比例。”在實踐中，身為人大代表的各級人大常委會主要領導成員通常是專職的。而全國人大常委會早在2003年就已開始試驗常委會委員專職化，如信春鷹等十位全國常委會委員卸去原有職務，將工作關系轉到人大常委會，專門從事立法和監督工作。“特別委員符合專職代表身份特征和條件要求，是新中國成立以來首批名副其實的專職代表。”2008年和2013年延續并且擴大了這種改革。與此同時，2010年6月至7月，四川省羅江縣進行了縣人大代表專職化試驗。“工作成果一目了然，——專職人大代表李國喜就曾坦言，在23天的履職過程中，他接待和走訪群眾的數量超過了其之前擔任羅江縣兩屆人大代表期間所走訪的群眾數量。”后來因為外部的輿論和壓力，這次試驗很快結束了。

四、專職化的困境，特別是與法律不適應的地方

(一)違背我國制憲原則

西方國家議員的專職化是建立在三權分立和代議制的憲政理論上的，議員不能兼職是出于“三權分立”的必然要求。中國在制憲理論上是不承認分權的，而是實行“議行合一”的國家，提倡“分工不分權”，人大代表可以是政府的工作人員，甚至鼓勵一些部門的領導來擔任人大代表。另外，憲法對人大代表任職問題的規定只排斥了常委會組成人員兼任國家公職的可能性，而對于其他社會職務并未禁止。

（二）沉重的財政負擔

早在2003年，就有人專門對全國各級人大代表人數做了統計，共有近3000名全國人大代表和320萬名地方各級人大代表。如果全部實現專職化，其工資、福利、辦公經費以及辦公用品、場所等配套性支出將是一筆巨額的財政費用。而這些費用的支出也是需要法律支持的。國家財政連目前國內社會各方面投入還沒有協調處理好，再另辟出一部分財政資金來支出人大代表專職化，無疑讓國家財政捉襟見肘，甚至是雪上加霜。

（三）履職的不確定“效度”上

從監督角度看，專職化后代表擁有更多權力，而在民主和憲政理念不深入情況下就容易造成對代表權力監督的弱化，而缺乏監督的權力導致的不是腐敗就是暴政。另外脫離了其本職的工作以后，代表的意見是否能忠實地反映基層的呼 聲？再就是民眾如何對專職代表進行監督？這些都是需要法律需要解決的。

五、局部的試點，漸進的改革

雖然四川省羅江縣的人大專職化試驗僅僅持續了一個月左右的時間，但是卻取得了非常不錯的成果，有效地化解了基層的矛盾，也得到了省市領導、眾多學者的廣泛認同。在遇到阻力的情況下，地方官員決定在現有制度框架內盡可能地將政治問題行政化、技術化處理，并繼續進行下去，將“專職人大代表工作室”更名為“幸福家園促進室”、“專職人大代表”更名為“幸福調解員”，將其轉變為一個常規化的群眾工作調解部門。

從羅江縣的這次人大代表專職化嘗試來看，專職化為人大改革提供了一個新的路徑。雖然存在著許多困難和障礙，但是完全可以先在某些小的地區和范圍進行局部的試驗一段時間，如果取得成功，可以有效解決基層治理矛盾，進而逐漸推廣，即使失敗，也不會造成大的惡劣影響。畢竟我國政府層級多，地方政府也多，出現問題之后可以及時發現、總結并糾正、也可以放棄，例如上面的困境可以通過減少代表名額、代表公開自己的信息和履職狀況來解決。改革只有允許不斷的試錯，才能最終不斷前進。1978年的農村改革就是從小崗村的做法開始的。

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（作者單位：遼寧石油化工大學馬克思主義學院）

本文系遼寧省社會科學規劃基金項目《地方人大代表角色認知和依法履職狀況研究》 (L13BZZ006)的階段性成果。

王剛鋒（1979-），男，湖北荊門人，遼寧石油化工大學馬克思主義學院，講師，研究方向：中國政治。