海南農村集體土地犯罪預防探討

陳春娥

海南農村集體土地犯罪預防探討

陳春娥

當前，海南基礎設施建設、大型企業項目建設、城市發展擴張等需要大量農村集體土地的支撐，因征用土地涉及到許多有關農村集體土地的問題，這些問題成為農村基層干部職務犯罪的多發區域，并引發新的農村社會矛盾。筆者以海南農村集體土地犯罪為例，深入分析農村集體土地犯罪的特點、成因并提出相應的預防對策，以期引起相關部門的重視，進而逐步完善農村集體土地犯罪的管理及預防機制。

農村集體土地；職務犯罪；預防機制

土地是人類賴于生存與發展的重要物質基礎，特別是農村的農民，土地對他們而言相當于自己的衣食父母，不可缺失。我國是農業大國，農村人口平均占地面積的合理分配和使用尤其的重要。據有關部門公布的數據表明，我國農村土地連年大幅度下降，人多地少的矛盾日益突出，在我國國家經濟轉型階段，農村土地也面臨著轉型。農村的土地不再只是用來耕作，土地的使用方式越來越多樣。我國土地的所有形式有兩種，土地國有制和土地農村集體所有制。耕地幾乎都集中在農村，所以對耕地的保護和使用就是對農村集體所有制土地的保護。我國先后出臺和修改了《中華人民共和國土地管理法》《基本農田保護條例》等法律法規，并將非法占用農用地和徇私舞弊非法批準征用、占用耕地等行為納入《刑法》調整范疇。雖然有法但往往不依，現實中對農村土地違法占用、非法批準征用、貪污挪用農村集體土地的補償款等問題仍然十分嚴重，侵權、犯罪行為屢屢可見，農村集體土地犯罪呈現上升趨勢。它不僅侵害了農民的利益，也傷害了農民的感情，農民對土地的利益沒有得到有效的保障，嚴重影響和阻礙了農村的穩定和發展。

一、海南農村集體土地犯罪概況

農村集體土地犯罪主要是指犯罪主體利用農村集體土地實施的犯罪行為。近幾年來，中央重視農村經濟發展，各省市也把鄉村建設納入快速發展的計劃行列。海南省也積極響應中央號召，大力發展農村和改革農村，建設美好新農村，土地改革是一項重要的改革，各項對土地改革的支持資金不斷涌現和增多，為農村經濟發展注入強大的動力，但強大的利益也誘惑了農村基層干部，孳生了犯罪的機會?，F實表明，一些農村基層村干部因集體土地實施的貪污、挪用、受賄等犯罪行為呈現上升之勢。2016年6月11日，海南省紀委公布了10個發生在群眾身邊的腐敗問題工作，其中就有4個典型案例是農村基層的腐敗問題。據?？谑袡z察院所公布：2009年，?？谑忻捞m區海甸一廟的村民小組長、副組長、會計、出納等4名村干部私分征地補償款40萬元。2010年，海口市榮山寮村委會主任、副主任、支部委員、婦委會主任等6名村干部勾結共同受賄500萬元。2010年6月，陵水縣港演村黨支部書記兼村委會主任與副書記、文書等“合作”騙領國家征地賠償款190余萬元。2011年，?？谑行阌^西秀鎮拔南村支部副書記、委員、村委會副主任、委員等9人集體受賄45萬元。這些案件均為多人犯罪案件，是窩案、串案。在這四起的案件中，?？谑行阌^西秀鎮榮山寮村委會主任王某某等村干部集體受賄案最為典型。該村村委主任王某某在擔任村主任期間，因?？诨浐ｈF路工程海上通道建設對該村漁業生產造成一定影響，政府為了保障漁民順利轉產補償給該村70余畝土地。王某某伙同其他村干部將上述土地低價轉讓，從中集體受賄500萬元。村民因補償款分配問題，多次到省市有關部門集體上訪，先后5次集體開船堵塞粵海鐵路南港通道，造成惡劣的社會影響。海南省高級法院就此案在2011年12月13日作出終審判決：王某某犯受賄罪，判處有期徒刑16年，剝奪政治權利5年，并處沒收個人財產10萬元，其他村干部均以受賄罪分別被判處刑期不等的刑罰。此案的處理大快人心，嚴重打擊了農村集體土地犯罪的囂張。

從上述的案件中可看出，四個典型案例發生在農村，其中三個典型的案例是和農村土地有關的，并且都是和農村集體土地有關的犯罪。土地是農民的生命線，土地改革的出發點是為了農民謀求更好的發展，而這些為民做主的基層父母官，卻利用農民賦予他們手中的權力侵害自己鄉民僅有的土地權利，怎能不引起農民極大的憤恨？農民屢屢上訪和靜坐，這些違法犯罪案件在農村造成極其惡劣的影響，人們對農村基層干部的廉潔和誠信大打折扣，由此可見現當今農村集體土地犯罪已相當嚴峻，打擊農村集體土地犯罪已刻不容緩。

二、我國農村集體土地犯罪的特點

隨著我國國民經濟的迅速發展，城鄉建設一路鋪開，土地大量被征用，特別是農村集體土地大量被征用，與此有關的農民征地補償款、房屋拆遷補償款、土地丈量面積等帶來的一系列權益為一些農村基層干部實施職務犯罪提供了空間，農村集體土地犯罪案件層出不窮，筆者就此類犯罪案件進行梳理和總結，發現它們都具有一些共同的特點：

（一）犯罪主體多為集體共同犯罪主體——農村基層干部

據辦理農村集體土地犯罪案件的檢察院同志透露，農村集體土地犯罪的高發人群是村支書、村主任、村會計，根據《中華人民共和國刑法》第93條第二款的規定，村民委員會人員是其他依照法律從事公務的人員，他們都是特殊的犯罪主體，享有一定的國家職權，代表著政府，是特殊的管理者，視為國家工作人員。在犯罪過程中，集體成員共同犯罪多，個人犯罪少。此外還有一些協助辦理有關農村集體土地的政府輔助人員也參與其中。因為農村集體土地的特性，如征用、外包、發放補償款等事項都必須由村委會集體作出決定，個人無法完成。以土地補償款為例，因土地涉及丈量、記錄、審核、報領等多個程序的工作，一個人幾乎不可能單獨完成這么多項的工作，它需要多人的配合，利益的驅使會使這些村干部往往串通一氣，互相勾結，互相牟利，互相包庇。他們權力過分集中，且對村務不公開，缺乏透明度，缺乏管理和制約機制，他們是村干部職務犯罪的高發人群。

（二）犯罪手段多樣化

農村集體土地犯罪與土地有關，犯罪侵犯的對象是土地或與土地有關的權益，犯罪主體常見是農村基層干部，這些基層干部往往利用手中的權力及便利條件，侵犯農民的權益，使用的一些犯罪手段常有非法占地、虛報冒領、侵吞挪用、貪污、受賄等手段。一些村干部利用自己的職務之便，通過向政府虛報土地面積，虛報補償款，虛列征地農戶，虛構補償或違法征地等項目，斂取國家資產，侵害農民權益，國家資產大量流失到個人腰包。

（三）涉及的罪名類型——職務罪

村干部利用職務之便實施的犯罪行為集中的罪名主要是貪污罪、受賄罪、挪用公款罪，也有少量村干部向政府人員行賄——行賄罪。此類職務犯罪侵犯的客體是國家工作人員職務的廉潔性。廉潔性應是國家工作人員應具備的素質，代表國家和政府行使一定的管理權，村民因相信村干部的廉潔性而愿意置于村干部的管理之下，而一些村干部為了私利，利用手中的權力侵害了村民的利益，抹黑了自己的廉潔，走上了犯罪的道路。

（四）犯罪后果嚴重影響農村的穩定和發展

中央大力發展農村經濟、建設農村，目的是為農民的利益著想。一些農村基層干部卻利用中央政策，違背中央規定，利用手中的權力，把農村建設當作個人建設，把共同富裕當作個人富裕，把政府補貼農民的補償金少發、私吞、挪用等，農民怨聲載道，上訪事件屢屢發生，造成極大的惡劣影響，嚴重阻礙農村的建設和發展。

三、我國農村集體土地犯罪的原因

近幾年，海南省發生了不少的農村集體土地犯罪的案件，案件的發生有其共有的一些特點，縱觀這些案件我們不難發現案件的發生不是偶然的，它的發生遵循了事物的發展規律，有它的必然性和必然產生的原因：

（一）村干部自身素質不高且官僚主義思想嚴重

據調查，許多村干部只有中小學文化程度，他們對自身的責任、地位缺乏正確認識，認為人民選自己當村干部，村里的事村干部說了算，權力高度集中，沒有民主意識，沒有民主集中思想，把人民賦予的權力作為徇私的工具。他們認為自己是村干部，是管理人，是當官的，是一方的“土皇帝”，上級政府對其管理松散，村干部就任意妄為。他們認為村干部與正式干部相比較而言，他們的在位時間不確定，有權不用過期作廢的思想嚴重，總想在一定時間賭一賭，賺一賺，總認為自己做得天衣無縫，無人知曉，無人敢報。

（二）村干部法治觀念不強，村民法律意識淡薄

一些村干部本身素質不高，文化程度低，平時就不重視思想教育，更不重視法治教育，不學法，不知法，不懂法，也不守法。他們視法律為兒戲，視法律于權力之下，權力凌駕于法律之上，因而法治觀念不強。他們認為村里的事都是小事，是自己鄰里的事，是自家的事，不會與嚴厲的犯罪沾邊。他們也沒有法律意識和敬畏心理，因而自由無約束，權力過分集中在村干部身上，講人治，不講法治，停留在過去年代的處事方式中。在村里，村干部法制觀念不強，村民法制意識就更加的淡薄，村里也甚少宣傳法制觀念或即使宣傳但也流于形式。村民們關心自己的權利往往是權利被侵犯后才意識到，村干部往往也是利用村民的老實、隱忍、不懂法，暗箱操作，侵犯農民利益，觸犯刑法，犯案也就必然發生。

（三）財務制度不健全，權力缺乏有效監督

農村大部分的權力集中在村支書、村長、村會計手中，這些村干部對財務、重大事項以及用人方面有極大的權力。時常不按程序走，隨心所欲，村務、賬務不公開。雖然有些村莊有“公示墻”“明白紙”，但大多形同虛設，并沒有真正起到作用。有些村委員甚至明知村干部以權謀私，但礙于情面不想揭發或不敢揭發，或者互相串通，互相牟利。賬務也簡單不健全且管理賬務不嚴，村民只有涉及到自己重大利益時才會要求公開賬單或查賬，大多數賬務都處于一個不公開的狀態。群眾監督意識不強，也給予村干部有可趁機會，犯罪也就伴隨而來。

（四）村干部只重視攤派任務

村干部只重視上級攤派的任務，忽視思想、紀律、作風教育。平時就忽視教育，攤牌任務一下達，也就一時的宣傳，沒有形成氣候，出現一手軟，一手硬的做法，工作失衡。對上面攤派的任務只要農業生產任務達標，經濟指標完成，就大事告成，任由村干部放任自流。這也是導致村干部走向犯罪道路的主要原因。

（五）缺乏有效監督

村民委員會是在鄉鎮政府領導下的群眾自治組織，受鄉鎮政府的領導與監督。村民有關土地的問題理應是政府牽頭，村委會協助。但由于有關土地的問題繁瑣復雜，千頭萬緒，難于做思想工作，往往都是村委會做主要工作，鄉鎮政府協助，顛倒過來。鄉鎮政府反而是協助作用，這種協助往往也是流于形式，正因為如此的疏于管理和監督，造就了村干部的囂張氣焰，膽大妄為，觸犯法律底線，走上犯罪道路。

四、我國農村集體土地犯罪的預防對策

（一）嚴把入口關

農村基層干部是為農民服務的領導，廣大農民需要一批政治思想堅定，生活作風正派，廉潔自律，扎實肯干的村干部。防止一些思想不純，目的不純，私心嚴重的腐敗分子混入農村干部的隊伍。因而，應嚴把入口關，對進入村干部的村民有一定的文化素質要求，對自身的地位和責任要有正確的、清楚的認識，做事穩重，為民著想，講究服務意識，慎重考察并按程序請進。入口關是關鍵，可以把一些不合適的人拒之門外，是預防犯罪的基本要素。

（二）強化村干部的政治思想教育和法制宣傳教育

強化村干部的政治思想教育和法治宣傳教育就要結合農村的具體工作展開，端正思想，強化服務意識，廉潔自律，廉潔從政，深入宣傳與國家土地有關的法律、法規和相關政策。經常開普法教育，幫助廣大村干部樹立起正確的人生觀、價值觀、利益觀、權力觀等。同時將此類法制宣傳手冊發放到鎮、鄉一級，特別是村干部手中，并且以已有的案例作為警示，給每個可能涉及犯罪的人敲起警鐘。這樣容易涉嫌犯罪的人就會算好政治賬、經濟賬、家庭賬，以達到預防犯罪的目的。

（三）建立有效的土地管理機制

農村土地是農民依附生存的物質基礎，農民在土地上耕田農作，是農民依賴一輩子的物質。農民視土地為生命，土地是農民的命根子。施行合理分配農民土地，每戶農民土地的面積、貧瘠肥沃合理搭配，土地上的依附物等等都要做好登記工作，形成有效的土地管理體制，健全各項規章制度，以備日后有據可查。當國家、政府需要征用村民土地時，村干部就要提供相關真實的土地記載并造冊存檔，以便日后作為土地補償的依據。建立有效的土地管理機制，使權利沿著制度化、法制化的軌道運行，從根本上預防村干部職務犯罪案件的發生。

（四）加強審計、紀檢監察、組織部門的監督力度

雖然農村集體土地管理在農村，但當土地轉換為權益時，政府的各部門就要各司其職，互相配合，重視對土管政策和執行工作的監督檢查工作。要組成聯合工作組，主動進村入戶，聽取農民對征用地的意見，聽取農民對補償款的看法和方案，公開審批程序，增強土地使用的透明度，財務賬目要公開，了解工作的實際情況，及時發現問題，解決問題，把犯罪扼殺在萌芽中。

（五）加強對農村集體土地職務犯罪的打擊力度

刑罰是對罪犯分子最有效的懲罰。人民檢察院對于涉嫌農村集體土地職務犯罪的案件，必須加以重視，對于違反法律法規，該立案的必須立案，該調查的就必須調查，絕不姑息。達到應追究刑事責任的必須提起公訴，通過人民法院的有效審判，做到打擊和預防相結合，建立威懾防線，扼殺犯罪。

農村集體土地是農民的生命線，在國家、政府或因其他建設需要農民集體土地時，應對農民有合理、合法的對接補償。但一些農村基層干部卻利用這些難有的機會侵吞、挪用、非法占有、虛報征用土地面積等行為大量斂取國家財產，侵害廣大農民的利益，造成國有資產大量流失，敗壞國家形象，傷害淳樸農民的感情，造成農村新的社會矛盾。因而要針對新形勢下的新問題，建立起長效管理機制，及時解決問題，穩定農村的發展，建設好新農村，讓國家政策得以正確的實施，讓農民的利益得以真正的實現。

［參考資料］

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（作者單位：海南政法職業學院）

D917.6

A

1004-700X（2017）03-0037-04

海南省法學會法學研究課題《海南農村集體土地犯罪治理體系構建研究》（編號：HSFH2016B06）