財政績效審計存在的問題及對策研究

摘要：隨著時代的發展，我國審計工作已經逐漸呈現出全新的發展局面，新常態下，審計工作應充分創新，大力開展績效審計，這是社會的發展需求，也是時代的發展需求。文章通過對目前我國財政績效審計現狀的研究發現，績效審計存在認識不到位、審計獨立性不夠、審計轉型發展不快等問題，由此提出了相關對策，以期促進我國財政績效審計健康有序發展，提升公共資金的使用效率和效益。

關鍵詞：財政績效審計 國家審計 注冊會計師審計 政府購買 審計資源

效審計是指由獨立的績效評價機構（包括國家審計機關和由政府統一采購的注冊會計師審計）對政府及其各隸屬部門的經濟活動的經濟性、效率性、效果性及資金使用效益進行的審計。本文針對我國財政績效審計存在的問題進行深入分析，提出促進財政績效審計有效實施的對策，并且討論了注冊會計師審計在財政績效審計中的作用。

一、財政績效審計開展的意義

（一）構建民主國家的重要因素

眾所周知，一個民主國家的建立要涉及到諸多因素，不僅僅是豐富的社會文化、高度發展的政治文明或者完備的法律體系，審計制度作為社會制度的重要組成部分，它的實施能充分確保國家政治經濟制度的有效完善。隨著時代的發展，我國提出了服務型政府的理念，傳統的審計制度應該予以轉變，財政績效審計制度的建立能加大人民對公共收支的監督力度，有利于我國民主政治體制的完善。

（二）構建廉潔政府的重要因素

民主國家的建立不是一蹴而就的，需要我國政府各部門的共同努力，從而構建一個清正廉潔的人民政府，為人民群眾服務，更好地發揚社會主義民主。服務型政府的建立旨在為人民辦實事，而且對政府工作人員提出了較高的要求，財政績效審計的實施，能對政府的各項開支、對政府服務質量進行評定，從源頭上杜絕貪污受賄現象，以此促進黨風好轉，而且有利于節約型政府的構建，確保經濟效益的有效增長。

二、我國財政績效審計存在的問題

目前，我國的財政績效審計已經深入開展，并且在提升財政公共資源配置、提高財政資金使用效率、推動財政資金責任制及政績考核等方面發揮了重要作用。雖然，取得的成績有目共睹，可圈可點，但縱觀財政績效審計實踐，還是存在諸多問題，例如，對績效審計認識不到位、績效審計獨立性不夠、審計轉型發展不快等。

（一）對財政績效審計認識不到位

就目前而言，我國政府部門對于績效審計概念不夠清楚，導致有一部分人認為績效評價工作應該由企業主管來實施，甚至有人認為審計工作的重點在于合法性與真實性。這些認知上的偏差，對我國財政績效審計工作的開展造成了嚴重影響，在實務中，甚至出現許多弄虛作假的現象，造成績效審計基礎資料可靠性和客觀性不強，給我國財政績效審計實踐帶來了較大的困難，給從業人員帶來了較大的風險與困惑。

（二）財政績效審計獨立性不夠

績效審計主要對資金的效益性及效果性進行評價，然而我國政府績效審計還不能站在獨立立場上實施，加上政府對績效審計缺乏研究力度，從而影響到精神獨立性。一方面，從國際審計機構的隸屬來看有三種形式，隸屬于國會（我國為全國人民代表大會）、政府（我國為國務院）、財政部。第一種類型，審計機構的獨立性最高。我國的審計機關是屬政府領導的，財政資金績效評價的是政府部門運用財政資金的績效，國家審計機構是政府機構，審計經費也是財政資金，所以，自己評價自己，獨立性受到挑戰。另一方面，我國注冊會計師行業經過30多年的發展，審計技術、準則、隊伍等發展相對成熟，但是政府對注冊會計師審計服務采購還不普遍。

（三）我國財政績效審計人才不足、審計轉型發展不快

目前我國政府審計工作依然處于財務收支的合法性方面，績效審計在短時間內難以成為發展主流。我國財政績效審計難以推行，主要是由于我國的法律法規環境不完善，缺乏有效的監督力度，無法促進績效審計準則的構建。傳統的財務收支審計只能評價財政績效使用者是否遵守道德和法紀的底線，并沒有辦法激活被評價主體的主觀能動性和價值創造的積極性，積極主動地利用手中有限的財政資源，更好地發揮作用，為社會做更大的貢獻。所以，在新常態的執政理念下，審計應改變過去單維度的審計思維，以財務收支合法性為基礎，向財政資金的利用效率和效果多維度延展，加快我國審計轉型發展。另外，由于我國財政績效審計起步較晚，在傳統的審計模式下，培養出來的也大都是財務收支審計人才。現有的財政績效審計人員，大部分是從財務收支審計借用過來，經過專業訓練和有豐富經驗的財政績效審計人才資源不足。

三、促進財政績效審計有效實施的對策

（一）理清財政績效審計，提升對績效審計的認識

要想做好財政績效審計，首先就要搞清楚什么是財政績效審計，財政績效審計和財務收支審計的區別和聯系是什么，他們之間的交點及各自的側重點是什么？績效常用于企業，因為企業是一個創造價值的組織，如果沒有創造價值，企業就失去了存在的意義。要創造價值，就必須要投入資源，而資源有其稀缺性，就要講究資源投入與產出。較小的投入取得較好產出，就是好的績效。其實，財政資源也是有限的，因此，行政機構也應講究以較小的財政資源取得較好的行政效果。因此，財政績效審計是評價財政資源使用主體對財政資源利用的效率和效果，側重點是評價。而財務收支審計，側重于合法性及合規性。但是財政績效審計應當以財務收支審計為基礎，被審計主體應當在堅持守法守紀的基礎上，提升財政資源的利用效率和效果。

（二）提升審計獨立性，構建相對完善的績效審計模式

我國的政府審計機構，是在政府領導下的獨立組織，組織級次并不是很高。審計中兩個重要的資源——審計人員和審計所需要資金，從某種意義上說，受制于人力資源部門及財政部門。績效審計評價對象是財政資源，也就是財政中的人力資源和資金資源，被評價主體有可能是審計機構的上級或平級，與審計機構有可能存在利益一體化。為了從審計人員及資金上提升績效審計的獨立性，可以考慮從組織和預算上進行創新，構建相對完善的績效審計模式：從組織上，由人民代表大會下設績效評價小組，以審計機關為主導，所需要的審計人員調配由人民代表大會通過，不受制于人力資源部門；所需要的審計經費也由人民代表大會專門預算通過，由財政按預算撥付。

盡管財政績效審計能促進我國經濟效益的增長，但在具體應用中必須結合我國實際情況，借鑒國外先進審計經驗，建立一個相對完善的績效審計模式，大力發揮績效審計的有效性，實現最終目的。

（三）提高審計人員自身素質，強化財政績效審計隊伍

績效審計人員是績效審計開展質量好壞的關鍵。績效審計不能簡單地看被評價主體是否遵紀守法，而是要度量被評價主體利用財政資源取得效率和效果是否達到預期或者比其他被評價者更優秀，以此來評估被評價主體運用財政資源的能力和智慧，評估其是創造價值或者在浪費財政資源。筆者認為，績效審計人才應具備管理會計思維，能夠運用管理會計工具來進行績效評價。因此，應當加強對審計人員多維度的培訓，提升審計人員知識結構、思維和視角，適應財政績效審計需求。

（四）通過注冊會計師審計政府采購，促進財政績效審計健康有序發展

注冊會計師審計是市場經濟高度發展的產物，是社會經濟發展必不可少的組成部分。目前，我國注冊會計師審計已經形成了一套較為成熟的發展模式、理論體系，注冊會計師發展遵守市場經濟發展的一般規律，所以，獨立性普遍較高。由于市場對審計資源的配置起決定性作用，因此，用財政資金來采購注冊會計師對政府財政資金績效進行評價，有利于財政資金利用市場化、獨立化。注冊會計師本身有著豐富的財務管理、內部控制、資本運營等方面的經驗和專業技能，能夠為政府資金的有效利用提供專業的、獨立的判斷和提供增值服務。注冊會計師審計作為社會審計，不隸屬于任何政府機構，獨立性可以保證。政府可以通過招投標，來規范注冊會計師審計的政府采購行為。讓注冊會計師參與到財政資金績效評價工作中，有利于和國家審計機構互相學習、互相監督、優勢互補，共同提高審計業務水平，促進財政績效審計健康有序發展。

綜上，筆者對我國政府部門績效審計中存在的問題進行了分析，這些問題或多或少都對財政績效審計工作的開展造成了影響。為確保績效審計工作的有效開展，我們必須采取一系列行之有效的措施，通過提升對績效審計工作的重視、建立中國特色的績效審計模式、建立健全績效審計法律規范、加快政府管理模式和理念的轉變、提升績效審計工作人員的能力素質、加強和引導注冊會計師審計政府采購等途徑來推動績效審計工作的開展，促進我國財政績效審計工作質量的全面提高。X

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作者簡介：

肖作賓，福建中正恒瑞會計師事務所有限公司，主任會計師、一級注冊稅務師、會計師。