推進合憲性審查是建設法治中國的關鍵

童之偉+孫平

建設法治中國的主要途徑是全面有效地實施憲法，但憲法能否有效實施很大程度上取決于是否存在行之有效的合憲性審查制度

中共十九大報告為深化依法治國實踐，提出“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”的主張。憲法實施離不開憲法監督，而憲法監督的核心內容是合憲性審查，所以推進合憲性審查工作為核心的主張及其落實，對當前法治中國建設，極其必要。

十九大為什么在上述舉措的基礎上進一步提出“推進合憲性工作”？其意義何在？其制度和歷史背景如何？又該如何推進這一重要的憲法制度？

推進合憲性審查符合世界法治潮流

當今世界，各法治國家基本都建立了行之有效的合憲性審查制度，而且合憲性審查制度在法治體系中通常居于非常重要的地位。世界各國采用的合憲性審查制度不盡相同，大致可分為以下幾種：

一是英美法系國家采用較多的普通法院審查制，也稱司法審查制。其特點是普通法院在審理普通案件的過程中，附帶對正在審理案件所適用法律法規的合憲性進行審查并做出裁判。

美國是最早建立合憲性審查制度的國家，對世界各國影響較大，對我國也是如此。比如十幾年前我國一些學者提出的“憲法司法化”便是受到美國司法審查模式的影響，雖然它并不適合我國的情況。直到今天，一些學者還常引用美國的憲法判例論證中國憲法的問題。

二是歐陸國家采用較多的專門機關審查制。此制度和普通法院審查制最大區別是違憲審查由專門機關進行，全國只有一個或若干個（聯邦制下）專門的機關行使違憲審查權。在專門機關審查制中，又有兩種代表性模式，即德國的憲法法院模式和法國的憲法委員會模式。

德國憲法法院模式又稱凱爾森模式，是指在聯邦和各州分別設立專門的憲法法院，在各自管轄范圍內集中行使違憲審查權和處理國家不同機關間的權限爭議，對有關法規進行具體或抽象的合憲性審查。

法國憲法委員會模式特點是只在中央建立唯一的憲法委員會負責全國合憲性審查工作。并在2008年7月通過的憲法修正案中規定，公民在普通訴訟中可以就法律是否違憲提出異議，受理異議案件的普通法院可經最高行政法院或最高法院提請憲法委員會審查相關法律條文的合憲性。

三是以社會主義國家為代表采用較多的國民代表機關審查制。我國憲法規定的全國人大及其常委會有權監督憲法實施，全國人大常委會有權解釋憲法也屬此制度。

歷史上蘇聯和多個東歐社會主義國家都曾建立過合憲性審查制度，比如前蘇聯、匈牙利和羅馬尼亞在代議機關內設置過憲法監督委員會或憲法委員會，南斯拉夫設立過憲法法院并運行多年。但由于歷史原因，有的并沒有發揮應有作用，有的還沒開展審查工作便走向了終結。

從此角度看，中國如果能夠切實推進合憲性審查工作，建立有效的合憲性審查機構和制度，那我們將在保障憲法實施方面革新和超越以前的社會主義國家，可以說是一項具有歷史開創性的偉大工作。

中國推進合憲性審查有必要且可為

建設法治中國的主要途徑是全面有效實施憲法，憲法能否有效實施很大程度取決于是否存在行之有效的合憲性審查制度。

長期以來，現實情況是，雖然憲法規定全國人大及其常委會有監督憲法實施的職權，縣級以上各級地方人大有保證憲法在本地區實施的職權，但沒有可具體操作的合憲性審查體制。這是憲法實施情況不理想、憲法權威不彰的一個重要原因。

法眼

從世界各國建立憲法實施保障制度的經驗看，并不存在適用于所有國家的主流模式，各國宜根據自身國情和憲制情況，盡全力開發自己的制度資源。

就我國現有的憲法監督制度資源看，我國已形成以現行憲法確定的人民代表大會制度為中心，以《憲法》、《立法法》和有關的組織法等法律文件為主要內容的法律規范體系，不足之處只在于憲法保障的作用發揮得不充分。

因此，在人民代表大會制度下推進合憲性審查工作，并不像想象的那么困難，可發揮的制度空間相當可觀。為此可能要重點做好幾方面的工作：

一、厘清人大制度下現有合憲性審查制度具有的制度空間和層次

全國人民代表大會擁有最高層次的憲法監督職權。我國的憲制架構集中表現為人民代表大會制，它是我國的根本政治制度。

按憲法，全國人大是最高國家權力機關，任何憲法監督機關或機構，都不能與全國人大平行，更不能凌駕于全國人大之上，只能在全國人大之下，由全國人大產生，對它負責并受它監督。在此前提下，《憲法》第62條規定全國人大“監督憲法的實施”，即表明全國人大是最高層的憲法監督機關，其主要監督對象是全國人大常委會制定的法律、決議和決定等。

依據《憲法》和《立法法》，全國人大有權改變或撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當的決定，有權撤銷全國人大常務委員會批準的違背憲法的自治條例和單行條例。

近年，全國人大常委會制定的法律越來越多，越來越重要，有些疑似超越憲定的非“基本法律”權限范圍，有些引發合憲性爭議，這也彰顯全國人大對其常委會實施憲法監督的現實必要性。

全國人大常委會擁有第二高層次的憲法監督權限。全國人大常委會是全國人大的常設機關，理論上不可以審查全國人大制定的法律的合憲性，但在實際立法過程中，如果全國人大制定的法律出現合憲性問題，全國人大常委會可以提出意見或建議。

《憲法》第67條規定全國人大常委會“解釋憲法，監督憲法的實施”，其監督的對象主要是國務院制定的行政法規和省級國家權力機關制定的地方性法規和決議等。

依據《立法法》，國務院、中央軍事委員會、最高法院、最高檢察院和省級人大常務委員會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求。

按《立法法》規定，除以上國家機關外，其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。

此外，有關的專門委員會和常務委員會工作機構，對報送備案的規范性文件也可以進行主動審查。

除全國人大及其常委會，國務院、地方各級人大和人大常委會也都負有一定的憲法保障責任。

合憲性審查的權力專屬于全國人大及其常委會，是沒有疑問的。依據《憲法》，國務院根據憲法規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令，同時有權改變或者撤銷各部、各委員會發布的不適當的命令、指示和規章，有權改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令，這其中就包括不符合憲法的各類規范性文件。

同樣，依據《憲法》，地方各級人大及其常委會也具有保證憲法在本行政區域內遵守和執行的職權，因此對于那些與憲法沖突的不恰當、不適當的各類規范性文件，地方各級人大及其常委會也有責任加以審查，并依法作出改變或撤銷的處理決定。

二、盡快設立專門的合憲性審查機構

從1982年憲法起草至今，我國憲法學者已提出多種憲法監督專門機構的設立方案，總的看，只要是遵循現有憲制框架和人民大表大會制度的方案，無外乎大步走和小步走兩種意見。

其中，小步走的設想是在全國人大常委會下設立協助監督憲法實施和憲法解釋的工作委員會或在全國人大現有的各專門委員會之外增設名為憲法委員會或憲法監督委員會的專門委員會。

大步子的設想則是建立與國務院、中央軍委、最高法院、最高檢察院平行，甚至與全國人大常委會平行的國家機關。

應該說，這些設想即使是步子最大的，也不違背人民代表大會制度的基本原理——只要此憲法監督機構不與全國人大平行，并由全國人大產生，對全國人大負責，受全國人大監督，就沒有理由說與人民代表大會制不相容。所以，理論上它們都是中國現行根本政治制度可以接受的模式。

就目前情況而言，學界普遍看法是，先走一小步，即在全國人大之下增設一個專門委員會。此制度的安排無需大動干戈，也不涉及到修改憲法。尤其考慮到法工委的法規備案審查室多年所積累的經驗，此方案在短期內更具現實性。

但局限性也很明顯，它對位階在法律之下的法規的審查比較有效，對法律的合憲性審查只能具有建議或咨詢的性質。這也沒有多大關系，只要走出關鍵的一小步，將來在適當的時機邁出更大的步伐才能更穩健。

三、要有合憲性審查程序法或憲法監督程序法

從我國憲法保障制度的法律規范體系看，實體性內容多，程序性規范少，這也造成很多實踐操作層面的困難，并常導致實體性的規定形同具文。對此，制定《監督憲法實施法》是最終的解決方法。

就目前看，是制定單行的合憲性審查法，還是通過修改有關法律來設置程序規定，需綜合各方面的情況進行考慮。

無論采用哪種方式，在相關立法中都必須解決好以下問題：

（1）確定合理的合憲性審查對象和范圍。這方面可以借鑒其他國家的經驗。通常違憲審查對象不僅包括法律或法規，還有國際條約和協定，國家機關行政行為有時也會受到審查。

（2）要明確合憲性審查的啟動條件和主體資格。合憲性審查有別于違法性審查，為保證其權威性和有效性，應當限定在啟動合憲性審查前已窮盡合法性審查手段，同時對提起主體也應當附加一些程序性的限制。

（3）要有完善的程序性規范。比如如何提請審查、如何立案、如何審理、審理的期限、文書如何送達、由什么機構裁決、什么形式裁決、裁決有何效力等。

（4）需要激活憲法解釋。憲法解釋與合憲性審查密不可分，甚至憲法解釋往往是合憲性審查的一種形式。自現行憲法于1982年誕生，全國人大常委會還從未正式行使過解釋憲法的職權。為此也應當在相關立法中完善憲法解釋的程序性規定。

總之，在現有的憲制框架內，切實推進合憲性審查工作的可推動建設空間很大。如果我國能夠及時展開合憲性審查工作，推動憲法有效實施，法治中國建設一定會較快取得顯著成效。

（作者童之偉為華東政法大學法治中國建設研究中心教授、孫平為華東政法大學法治中國建設研究中心副研究員，編輯：王敬愷）