市域“多規融合”體系框架構建及協調路徑研究——以福清市為例

簡華榮

(福州市規劃設計研究院 福建福州 350108)

市域“多規融合”體系框架構建及協調路徑研究——以福清市為例

簡華榮

(福州市規劃設計研究院 福建福州 350108)

受制于我國行政體制，城鄉空間開發權被多個部門分割，部門規劃各自為政，引發城鎮建設用地蔓延式擴展，基本農田耕地紅線不斷被突破，城鄉生態空間不斷被壓縮等系列問題。文章在梳理融合思路和技術難點等相關研究進展的基礎上，按照“經規定目標、土規定指標、城規定坐標、環規定底線”的漸進式彈性協調思路，構建以發展目標對接、空間布局融合、管制體系協調為核心的市域“多規融合”體系框架。最后，以福清市為實例，探索其“多規融合”協調路徑。實踐證明，該體系可以有效提高規劃管理效率。

多規融合；體系框架；協調路徑；福清市

0 引言

當前我國城鄉規劃體系面臨“如何依據、如何銜接”問題，在實際工作中，由于各個規劃由不同的部門編制和管理，各部門彼此之間又缺乏協調甚至相互沖突，致使多個政府部門都有規劃引導和控制要求，引起了城鄉空間管理上的混亂和建設成本的增加。同時“多規并存，各自為政”的現象制約了城鄉空間的管制效果，城市建設用地無序蔓延，農村生產用地逐步被侵蝕，生態格局逐步被破壞。各類規劃管控體系無法銜接，且主次層級不明確，引發建設開發活動無“規”可依，無“法”可循，最終導致空間管制體系失效，城鄉違法建設活動層出不窮。在這種背景下，我國城鄉規劃體系亟需轉型調整，過去部門條塊分割化的規劃體系亟需協調整合。

1 相關研究進展

“多規”是國民經濟與社會發展總體規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃和生態環境保護規劃等的統稱[1]。朱健認為“多規合一”內涵可分為三個層次，一是作為一種編制理念，貫穿到各個規劃。二是構建新的規劃體系，采用綜合性規劃代替原來條塊分割的體系結構。三是在統一的編制體系框架下協調各規劃部門的利益博弈[2]。

針對“多規并存”及“多規差異”的原因，學界基本達成了一致，具體來說涉及基礎數據差異、規劃期限差異、編制思路差異、用地分類差異、管制分區差異、管理部門差異等。蘇涵等認為“多規”間的差異性表現在法律依據差異、技術標準不同、審批和管理制度差異等三方面[3]。針對融合技術體系，魏廣君認為涉及規劃期限、標準數據、數據信息、統計規范和輔助技術等內容[4]。袁磊和湯怡認為“多規融合”關鍵技術可從建立統一的數據基礎、統一的空間規劃范圍、協調用地分類標準、規劃期限的協調等入手，以GIS技術為支撐，實現城鄉空間彈性規劃[5]。部分學者認為應構建基于地理測繪成果的空間規劃底圖，為“多規融合”提供統一的平臺和空間基底[6]。

當前針對融合路徑形成了三大主流看法，一是在不改變現有規劃體系的基礎上，促進各類規劃內容和技術標準等方面的融合，以此消除各規劃成果間的矛盾和沖突[7]。二是突破現有規劃體系，將“土規”“經規”“城規”等內容合并，形成新的綜合性規劃，一個規劃統籌全局，一個市縣、一本規劃、一張藍圖。相對而言，該融合路徑因涉及多部門利益，因此難度較大。三是以行政體制改革為突破口，將多部門的規劃職能合并，實現政策設計、技術標準、數據采集到規劃編制和成果表達等各環節的統一管理。這種融合模式較為徹底，然而難度最大，極具革命性和創新性[8]。

2 多規融合技術框架構建

在“尊重現狀基礎、堅守發展底線、平衡部門利益、動態彈性協調”等原則的指導下，本文提出“經規定目標、土規定指標、城規定坐標、環規定底線”的漸進式彈性協調思路，如圖1所示。在保持原有行政體制不改變的基礎上，促進各類規劃發展目標、空間利用和管制體系等內容的協調對接，最終實現“多規融合”發展。這種融合思路難度相對較小，且具有較強的操作性，能有效緩解多規并存且各自為政的局面，如圖2所示。

圖1 市域“多規融合”思路

圖2 市域“多規融合”框架體系

2.1發展目標對接

為促進“多規融合”發展，應加強各類規劃在產業經濟、社會發展、空間結構、生活質量、生態環境等方面發展目標的對接一致。首先由“經規”測算規劃期末的人口規模、城鎮化水平、經濟總量等社會經濟指標。其次“土規”根據“經規”確定的人口規模和建設發展速度，按照“以供定需”的思路，在確保基本農田不受侵蝕和糧食安全的基礎上，確定建設用地規?？偭?，劃定永久基本農田控制邊界。之后“城規”根據“土規”確定的建設用地規模和空間分布，結合“經規”提供的重大建設項目時序，在建設用地控制邊界內合理安排居住、商業、工業、公共管理設施和道路交通設施等用地類型，促進空間集約化利用。

2.2空間布局融合

(1)城鎮建設用地與農村建設用地整合

受“重城輕鄉”理念的影響，我國城鄉規劃存在二元結構特征，城鎮建設用地和農村建設用地并未實現“一張圖”。為了解城鄉建設用地規模及分布情況，有必要借助GIS軟件平臺，整合城鎮建設用地斑塊和農村建設用地斑塊，實現城鄉空間規劃全覆蓋。

(2)城鄉建設用地與非建設用地的協調

由于“土規”與“城規”平行且獨立，兩者對建設用地和非建設用地的劃分方式不同，導致“城規”中部分建設用地斑塊位于“土規”非建設用地斑塊內，“城規”中部分非建設用地斑塊位于“土規”建設用地斑塊內，“兩規”空間斑塊差異現象較為常見。針對空間斑塊差異的現象，應分析斑塊差異的類型及具體原因，從而制定具有針對性的差異協調策略。

2.3管制體系協調

本文以空間布局為突破口，以“控制邊界劃定+分區功能引導”為主線，構建市域“多規融合”空間管制體系。具體應包括建設用地控制線、城市增長邊界控制線、產業園區控制線、生態控制線和基本農田控制線。

(1)建設用地控制線

在劃定建設用地邊界時，高度協調“土規”確定的建設用地規模，劃定統一的建設用地規?？刂凭€，作為該區域“多規合一”的建設用地邊界。

(2)城市增長邊界線

與城鄉建設用地控制線略微不同，在劃定城市增長邊界時，充分考慮未來城鄉建設開發需求和強度，綜合生態環境承載力等因素。在建設用地邊界的基礎上，劃定建設用地增長邊界控制線，具有強制性，并將其作為“多規合一”的城鄉擴展范圍和城鄉規劃編制范圍。

(3)產業園區控制線

指根據國民經濟和社會發展規劃確定的工業園區、高技術產業園區和物流園區，協調城鄉規劃工業布局，劃定的由“工業園區-連片城鎮工業、倉儲用地”組成的用地集中區的邊界線。

(4)基本農田控制線

為確保城鄉居民糧食長久穩定安全，對基本農田實行嚴格保護，避免城鄉建設活動對其侵蝕和蠶食，主要依據該區域“土規”相關內容進行邊界劃定。

(5)生態控制線

河流、濕地、森林等是城鄉可持續發展的基礎，為鞏固生態安全格局，可將市域生態林地、基本農田保護區、生態廊道、山海連廊、市政走廊、濱海綠廊、隔離城鄉的一般農用地、城市內的公共綠地、防護綠地等劃入生態控制線。

3 福清市多規協調推進路徑

本文從“空間布局調整、建設用地規模確定和控制邊界劃定”三大路徑出發，推動福清市“多規融合”發展。

3.1空間布局協調

根據各部門規劃差異圖斑分析和協調方案，修改土地利用總體規劃的基本農田、允許建設用地、有條件建設用地、限制建設用地、禁止建設用地等管制區。

對土地利用總體規劃允許建設區和城鄉規劃的建設用地數據進行梳理判別，將福清市城鄉空間分為協調區(“土規”為允許建設區且“城規”為建設用地、“土規”為非允許建設區且“城規”非建設用地)“土規”非允許建設區而“城規”建設用地差異區以及“土規”為允許建設區而“城規”為非建設用地差異區三大類。

(1)土地利用規劃空間布局調整

根據《福州市“多規合一”“一張圖”編制技術指引》，對符合以下條件的圖斑，從“土規”中允許建設用地調整為非允許建設用地，如圖3和表1所示。

表1 土地利用規劃允許建設區調出圖斑一覽表

圖3 土地利用總體規劃允許建設區調出圖斑分布情況

針對符合以下條件的差異圖斑，將非建設用地調整為允許建設用地，如表2和圖4所示。

表2 土地利用規劃調整為允許建設用地的圖斑一覽表

圖4土地利用總體規劃中調整為允許建設用地的圖斑分布情況

經過空間斑塊調整，最終得到福清市“多規融合”導向下土地利用總體規劃圖，如圖5所示。

圖5 調整后土地利用總體規劃圖

(2)城鄉總體規劃空間布局調整

對于城鄉規劃的調整建議由兩部分構成，分別是在建設用地控制線內城鄉規劃由非建設用地調整為建設用地，在城市增長邊界線外城鄉規劃由建設用地調整為非建設用地與其他用地。其中建設用地控制線內由非建設用地調整為建設用地共1709個圖斑，合計327hm2。城市增長邊界線外由建設用地調整為非建設用地共2387個圖斑，合計484hm2。城市增長邊界線外保留為其它用地共11 268個圖斑，合計3374hm2，如表3所示。

表3 城鄉規劃調整一覽表

圖6 城鄉總體規劃空間布局調整圖

3.2建設用地規模

建設用地控制線指按照土地利用總體規劃確定的建設用地規模指標，在落實國民經濟和社會發展規劃確定的重點發展區域、產業園區和重點建設項目基礎上，協調城鄉規劃和土地利用總體規劃的建設用地布局，劃定的允許建設區域的圍合線[9]。根據現行“土規”，福清市域城鄉建設用地規模223.99km2，如圖6所示。

3.3控制邊界劃定

依據《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城鄉規劃法》，土地利用總體規劃和城鄉建設規劃的契合點是建設用地的安排布局。此外，依據相關法律法規規定，國民經濟和社會發展規劃確定的重點項目若要實施建設，必須符合城鄉建設規劃和土地利用總體規劃，要布局在兩個規劃共同確定的建設用地規模范圍內。據此，“多規合一”重要的控制線為“城市開發邊界控制線”，即通過協調和銜接城鄉建設規劃與土地利用總體規劃，使兩個規劃形成統一的建設用地規模邊界，并確保國民經濟和社會發展規劃中所有重大項目都落實在此邊界內。

(1)城市增長邊界線

疊加統計分析得到福清市“多規合一”導向下城鎮建設用地控制線內用地規模22 399hm2，有條件建設區用地規模22 729hm2，城市生態綠地997hm2。城市增長邊界為三者之和，總計46 125hm2，如圖7所示。

圖7 福清市城市增長邊界規劃圖

(2)產業園區控制線

依據福清市發展和改革委員會提供的省市重點項目和產業園區的用地需求，最終確定福清市產業園區控制線內用地規模為3311hm2，如圖8所示。

圖8 福清市產業園區控制線規劃圖

(3)基本農田控制線

根據福清市永久基本農田劃定工作初步成果，確定福清市劃定基本農田36 755hm2。

(4)生態控制線

為保障基本生態安全，福清市將市域生態林地、基本農田保護區、生態廊道、山海連廊、市政走廊、濱海綠廊、隔離城鄉的一般農用地、城市內的公共綠地、防護綠地等劃入生態控制線，最終得到福清市劃定生態控制線內用地規模為141 258hm2。

圖9 “多規合一”規劃圖

4 結論

本文在城鄉空間可持續發展理念的指導下，提出“經規定目標、土規定指標、城規定坐標、環規定底線”的漸進式彈性協調思路，并構建以發展目標對接、空間布局融合、管制體系協調為核心的市域“多規融合”體系框架。結合福清市實際情況，對福清市城鄉空間差異圖斑進行調整。此外綜合考慮“經規”“土規”“環規”等內容，劃定福清市“多規融合”控制邊界體系，最終形成福清市城鄉空間發展“一張圖”，有效增強城鄉空間管制效果，如圖9～圖10所示。

圖10 多規合一協調推進策略

[1] 郭理橋.新型城鎮化與基于“一張圖”的“多規融合”信息平臺[J].城市發展研究,2014,21(3):1-13．

[2] 朱健.縣域“三規合一”試點規劃的綜述研究與規劃思考:城鄉治理與規劃改革[C]//2014中國城市規劃年會.中國海南海口,2014.

[3] 蘇涵,陳皓.”多規合一”的本質及其編制要點探析[J].規劃師,2015, 31(2):57-62.

[4] 魏廣君.空間規劃協調的理論框架與實踐探索[D].大連：大連理工大學，2012.

[5] 袁磊,湯怡.“多規合一”技術整合模式探討[J].中國國土資源經濟，2015(8)：47-51.

[6] 桂德竹,王碩,張成成.“多規合一”空間規劃底圖編制方法[J].測繪與空間地理信息，2016,39(8):20-23.

[7] 欽國華.近十年來國內“多規合一”問題研究進展[J].現代城市研究，2016(9):2-8.

[8] 朱兆麗.對地市級層面“多規合一”的思考[J].江蘇城市規劃，2015 (1):32-36.

[9] 魏東.“多規合一”工作中的空間管制體系研究——以富平縣為例[D].西安：西北大學，2015.

Researchoftechnicalframeworksandconcertedpathsof“variousplanningintegration”withincityregion——UsingFuqingcityasanexample

JIANHuarong

(Fuzhou Planning Design & Research Institute, Senior engineer， Fuzhou 350108)

Due to our administrative system, urban-rural space development rights are divided by multiple departments, leading to planning independent with each other, triggering the unlimited urban space spread, the broken of basic farmland red border and the compressed rural ecological space. Based on combing the relevant research on theoretical methods and its fusion difficulties., this paper builds the "multi-planning integration" system framework with the core of development objectives docking, spatial layout integration and regulatory system coordination, according to the Progressive Elastic Coordination way of “economic planning determine target, land use planning determine scale, urban panning determine position, ecology panning determine baseline”. And then this paper builds the "multi-planning integration" system. Later, taking Fuqing City as example, exploring the “multi-planning integration" coordinate path, and to improve the efficiency of planning management.

Multi-planning fusion; Technical framework;Coordinate path; Fuqing city

TU984

A

1004-6135(2017)11-0005-05

簡華榮(1981- )，男，高級工程師。

E-mail:34079917@qq.com

2017-08-01