風險行政的組織法構(gòu)造

文/王貴松

風險行政的組織法構(gòu)造

文/王貴松

相對于傳統(tǒng)行政法而言，風險行政法是一個應(yīng)對風險社會的特別機制。本文擬以食品安全法、核能安全法等為主要參照領(lǐng)域，考察風險規(guī)制的行政機關(guān)設(shè)置情況，探究風險行政的組織法構(gòu)造。這些較成熟領(lǐng)域的經(jīng)驗總結(jié)或可成為風險行政組織法的理論基礎(chǔ)，指導其他尚處起步階段的制度設(shè)計。

風險規(guī)制與風險行政組織的基本要求

風險規(guī)制是應(yīng)對風險社會的重要方式之一。為了適應(yīng)風險的特性，風險行政在組織上不僅要遵循傳統(tǒng)行政的一般要求（諸如法治、分權(quán)、協(xié)調(diào)、合作等），還要符合規(guī)制行政乃至風險規(guī)制行政的中立性、獨立性、透明性、參與性和科學性等特別要求。

1．中立性和獨立性原則——規(guī)制正當性原理的要求

風險規(guī)制是規(guī)制的一種形態(tài)，需要遵循規(guī)制的一般原理。規(guī)制者與企業(yè)、私人等處于一個三方的行政法律關(guān)系之中，更多地屬于利害調(diào)整型行政法的范疇。一方面，國家要保護私人免遭企業(yè)風險的侵害，保障其生命財產(chǎn)的安全；另一方面，國家也要尊重企業(yè)的經(jīng)營自由，而不能過度規(guī)制。這就要求規(guī)制者應(yīng)秉持中立的立場，在私人的生命財產(chǎn)安全和企業(yè)的經(jīng)營自由之間進行適當權(quán)衡，依據(jù)法律和事實作出不偏不倚的客觀決定。這是規(guī)制的正當性來源之一。在組織構(gòu)造上，不僅要求規(guī)制機關(guān)具有中立性，規(guī)制機關(guān)的組成人員也要具有中立性，與被規(guī)制者之間沒有利害關(guān)系。

在風險規(guī)制中，為了保證調(diào)查、評估、決策和管理的科學性，時常需要科技專家的參與。而科學技術(shù)活動在本質(zhì)上是富有個性的獨立個體行為，專家的獨立性應(yīng)予保障。獨立性是相關(guān)行為科學性的保障之一。雖然獨立性并不排除合作與溝通，但在科技問題上卻不存在命令與服從的關(guān)系。在風險規(guī)制組織中，即便是少數(shù)人的聲音亦應(yīng)得到適當?shù)谋磉_。

2．參與和透明原則——民主原理的要求

在風險規(guī)制中，純粹的科技問題需要由科技專家去解決，帶有政治性的問題則需要常態(tài)化地聽取民眾的意見、接受民眾的監(jiān)督。制度化、組織性的參與是風險行政組織的一大特點。其他行政組織更多地體現(xiàn)為程序法上的參與，參與者和行政機關(guān)仍之間仍屬于外部的行政法律關(guān)系，參與者仍然是外在于行政機關(guān)的主體。而組織法上的參與，參與者和行政機關(guān)形成一個整體，共同面對企業(yè)、消費者等外部的主體。科技專家以其科技理性為根據(jù)參與風險規(guī)制，而社會民眾則以消費者代表的身份參與風險管理。如此，就以專家參與和利益代表參與來彌補風險規(guī)制組織的民主性不足。

在風險規(guī)制中，規(guī)制活動應(yīng)當具有外在的透明性，能讓民眾參與和監(jiān)督，這是民主的要求。透明原則同樣也可以適用于組織法。這種透明性體現(xiàn)在其審議過程的公開性，審議的參與人員、審議所依據(jù)的事實材料、審議表達的意見等均應(yīng)公開，以便讓各種利害關(guān)系人理解風險及風險決定，自主采取措施回避風險，并提高風險決定的可接受性。“專門知識的不確定性越高，在知識的選擇上出現(xiàn)政治化的可能性就越高。”因科技而生的風險問題較為復雜，且具有不確定性，確保透明性更有必要，以便確保專業(yè)知識的獨立運用，并接受社會監(jiān)督。參與管理決策的科技專家和普通民眾往往由風險管理機關(guān)選取，除了專家理性與社會理性可用之外，還應(yīng)以風險行政組織的透明性彌補其組成人員的民主赤字。雖然風險需要快速決策，但透明并不會降低決策效率，相反會吸收到更多的可用信息，提高決策的科學性。也因為決策過程公開透明，決策獲得支持的可能性也會提高，決策的執(zhí)行成本隨之降低。

3．科學性原則——法治國家原理的要求

在風險行政中，科學與法律密切關(guān)聯(lián)。在風險規(guī)制中，任何風險行政決定都需要前提性的知識，而創(chuàng)造這種知識的程序則“是一個學術(shù)系統(tǒng)、專家與決策的國家機關(guān)之間進行制度性協(xié)調(diào)的過程。在決策時，國家機關(guān)根據(jù)問題的性質(zhì)，尋求與學術(shù)系統(tǒng)、專家之間的協(xié)調(diào)，這將有助于使國家機關(guān)行為、決定合理化，富有實效性地保障基本權(quán)利，因而這被認為是包含在德國法治國家原理中的一項內(nèi)容”。行政機關(guān)以科學為參照，以在科學上有合理根據(jù)者為基礎(chǔ)，為其作出的風險行政決定提供正當性和合理性。

風險行政的組織框架模式

按照風險分析的一般經(jīng)驗，風險行政需要對傳統(tǒng)行政組織實行一定的變革甚至重組。風險行政的實踐中發(fā)展出兩種具有典范意義的組織法模式。

（一）風險行政組織的一體模式與分離模式

在風險行政中，風險評估與風險管理是兩項基本職能，風險溝通往往由風險評估或風險管理機關(guān)來承擔。故而，風險行政組織法的關(guān)鍵即在于風險評估與風險管理的機構(gòu)設(shè)置。從各國的風險行政組織設(shè)置情況來看，大體有兩種模式：一種是一體模式，即風險評估和風險管理兩種職能由同一個行政機關(guān)實施；另一種是分離模式，即兩種職能由不同的行政機關(guān)或同一行政機關(guān)的不同機構(gòu)分別實施。在分離模式之下又有兩種做法，其一是內(nèi)部分離，又可稱為職能分離或功能分離；其二是外部分離，又可稱為組織分離或機構(gòu)分離。到底應(yīng)采取一體模式還是分離模式，是采取組織分離還是職能分離，尚應(yīng)根據(jù)科技的地位、公眾信任程度等狀況具體問題具體分析。如果科學技術(shù)人員容易受制于管理機關(guān)，風險管理機關(guān)不注意聽取風險評估專家的意見、無視或輕視專家的警告，那么，選取組織分離模式更為妥當。讓風險評估機關(guān)獨立于風險管理機關(guān)，有利于風險評估意見的準確表達傳遞，有利于明確風險管理的政策責任。

（二）中國風險行政組織的分離模式

在我國，風險行政組織也出現(xiàn)了風險評估與風險管理分離的現(xiàn)象。歸納起來，大致形成了三種分離模式。第一種是職能分離模式。2006年《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》引入風險評估的專門機構(gòu)制度。據(jù)此，農(nóng)業(yè)部于2007年組建了跨部門的國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險評估專家委員會，實施對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的風險分析和評估。第二種是組織分離模式。2013年，為了提高監(jiān)管水平、回應(yīng)社會關(guān)注，國家決定將食品安全監(jiān)管的職能剝離出衛(wèi)生部，主要由新組建的國家食品藥品監(jiān)督管理總局負責統(tǒng)一監(jiān)管，而國家衛(wèi)生和計劃生育委員會僅保留風險評估與制定食品安全標準兩大職能，大致朝著機構(gòu)分離模式邁進。但嚴格而言，制定食品安全標準仍然屬于風險管理的范疇。第三種是非行政機關(guān)化的分離模式。根據(jù)《環(huán)境影響評價法》第19條第3款規(guī)定，建設(shè)項目環(huán)境影響評價機構(gòu)“不得與負責審批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門或者其他有關(guān)審批部門存在任何利益關(guān)系”。這種機構(gòu)目前正經(jīng)歷著由事業(yè)單位向獨立企業(yè)法人的轉(zhuǎn)變。環(huán)評機構(gòu)提供的是技術(shù)服務(wù)，并無行政機關(guān)化的必要，僅需保證其獨立性即可。當然，這種非行政機關(guān)的機構(gòu)轉(zhuǎn)軌之后，其實仍然承擔著公共職能，具有很強公共性，其評價文件經(jīng)法定部門審查批準后，項目審批部門才能批準建設(shè)。因而，將建設(shè)項目環(huán)評機構(gòu)定位為非行政機關(guān)但承擔公共職能的行政組織也是適當?shù)摹?/p>

這三種分離模式的共性是讓風險管理與風險評估相對分離，確保風險評估的科學性和中立性，減少風險管理的政策性和無知性。應(yīng)當說，風險分析是一個多階段的持續(xù)性知識創(chuàng)造的過程。風險評估與風險管理“并沒有性質(zhì)上的絕對差異，而有相對的功能分化，前者的程序是廣開學術(shù)討論的過程，后者是旨在聚集智慧的決策程序”。區(qū)分風險評估與風險管理，有助于風險決策的透明性，有助于明確不同階段中科技與政治的界限和責任。特別是存在科學的不確定性時，不區(qū)分風險評估和風險管理，在風險評估中考慮政策因素進而作出政策判斷，行政的裁量范圍會擴大，容易導致行政規(guī)制的不作為；相反，區(qū)分兩者，其裁量權(quán)將會收縮。

風險評估機關(guān)的設(shè)置與構(gòu)造

風險行政法組織構(gòu)造的一大特色就在于設(shè)置專門的風險評估機關(guān)。為適應(yīng)風險評估的基本特性，風險評估機關(guān)在性質(zhì)、議事規(guī)則、領(lǐng)導體制和人員構(gòu)成上皆有特殊要求。

（一）作為合議制咨詢機關(guān)的應(yīng)有定位

在性質(zhì)上，風險評估機關(guān)是一種行政機關(guān)，但又不同于普通的行政機關(guān)。具體表現(xiàn)如下：

第一，在職能分配上，風險評估機關(guān)屬于輔助機關(guān)中的咨詢機關(guān)。狹義的行政機關(guān)僅僅是指能以自己名義對外行使職權(quán)、并獨立承擔由此產(chǎn)生的法律后果的行政機關(guān)。而廣義的行政機關(guān)除了對外的行政機關(guān)外，還包括輔助機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)。風險評估機關(guān)負責就風險問題給出咨詢意見，而不對外行使行政職權(quán)，只是廣義的行政機關(guān)而已。

第二，在內(nèi)部領(lǐng)導體制上，風險評估機關(guān)應(yīng)當是合議制的機關(guān)。獨任制行政機關(guān)是行政機關(guān)的常態(tài)，它機動靈活，責任明確，適合于行政的統(tǒng)一性和效率性要求。而合議制行政機關(guān)則是以少數(shù)服從多數(shù)為決策機制，適合于需要廣泛參與、專業(yè)性強、相對獨立的行政領(lǐng)域。風險評估機關(guān)一般采用委員會的形式。它追求的不是行政效率，而是評估結(jié)論的正確性和科學性。之所以采取合議制，這是與科學技術(shù)判斷的獨立性相適應(yīng)的。每一個專家的判斷都是獨立的，而且也很難說是唯一正確的，但作為機關(guān)又不能沒有一個結(jié)論，因而多數(shù)決就成為適當?shù)淖h事機制。

第三，在上下級關(guān)系上，風險評估機關(guān)應(yīng)當是具有獨立性的機關(guān)。行政組織法雖然強調(diào)行政的統(tǒng)一性和階層性，但也存在“獨立行政機關(guān)”，亦即可獨立行使權(quán)限的行政機關(guān)，其目的在于確保這種機關(guān)行使權(quán)限的中立性和公正性。風險評估機關(guān)僅依風險管理機關(guān)的請求進行評估，而不接受其領(lǐng)導、指揮或監(jiān)督。委員會的組織設(shè)置也是風險評估機關(guān)獨立性的重要保障機制之一。風險評估機關(guān)的組成人員也應(yīng)具有獨立性，應(yīng)在評估對象上保持中立，擺脫不應(yīng)有的利害關(guān)系干擾，確保評估結(jié)果的客觀性。

（二）組成人員的專業(yè)性與多元性

根據(jù)風險的科學性和綜合性等特性，風險評估機關(guān)的組成人員應(yīng)當具有專業(yè)性和多元性。這里的多元性既有專業(yè)知識上的多元性，也有利害關(guān)系調(diào)整上的多元性。在專業(yè)知識的多元性方面，由于往往是多樣化的因素引起了某種風險，風險的甄別和判斷也就需要有多元的專業(yè)知識。現(xiàn)實中的專業(yè)分工越來越細，某一領(lǐng)域的難題或盲點可能在另一領(lǐng)域的專家眼里只需要常識就能解決。不同的專家可能會就某一風險有不同的認識，可能注意到被其他專家忽視的潛在風險。學科內(nèi)部的開放、跨學科研究的開展乃至與整個社會的對話，已成為風險應(yīng)對的重要機制。

風險管理機關(guān)的設(shè)置與構(gòu)造

在風險分析的原理下，風險管理機關(guān)負責制定政策標準，采取風險管理措施，降低風險減少損失。為了取得風險管理的實效性，風險管理機關(guān)在組織法上也有其特別的要求。

（一）產(chǎn)業(yè)振興與安全管理的職能分離

在風險規(guī)制的三方行政法律關(guān)系中，規(guī)制機關(guān)、企業(yè)和第三者私人的相互獨立性是非常重要的，必須在事前切斷特定兩者之間的關(guān)系。多數(shù)情形下，企業(yè)和私人處于利害對立的關(guān)系之中，這就要求行政從第三人的角度對其進行調(diào)整。在傳統(tǒng)職能架構(gòu)中，行政機關(guān)一方面保護、促進其所轄企業(yè)的發(fā)展，另一方面也被期待發(fā)揮規(guī)制企業(yè)的功能。如此，兩種功能混合在一起，常常是保護促進的考慮占據(jù)上風，而規(guī)制功能則不能充分發(fā)揮作用。為了糾正這種狀況，有必要重視組織構(gòu)成的手段，不能賦予一個組織兩種相反的功能。為此，產(chǎn)業(yè)振興和安全管理這兩項職能必須分離，以確保風險行政組織的中立性。

這種產(chǎn)業(yè)振興與安全管理的職能分離有助于確保決策的中立性和科學性，有助于提升私人對管理機關(guān)和相關(guān)決策的信賴。在安全管理機構(gòu)的設(shè)置上，至少應(yīng)實現(xiàn)在現(xiàn)有行政管理機關(guān)內(nèi)部的分離，保持相對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展機構(gòu)的獨立性，而風險管理機關(guān)應(yīng)在整個機關(guān)的決策上尊重安全管理機構(gòu)的意見。

（二）風險管理機關(guān)中的輔助機關(guān)設(shè)置

鑒于風險管理相對于日常行政管理的特殊性，風險管理機關(guān)需要配備日常性或臨時性的輔助機關(guān)，以便獲取更多的知識、更為專業(yè)的意見。

1．科學問題的咨詢機構(gòu)

風險管理會涉及諸多科技問題，科技問題應(yīng)當交由科技方面的專家去解決，而不可由普通公務(wù)員處理。利用民間力量，成立專門的委員會制咨詢機構(gòu)，是風險管理中的常見做法。“此類委員會的作用就是提供分析，從而確保公共行政以證據(jù)為依據(jù)。”

2．事故的獨立調(diào)查機構(gòu)

在事故發(fā)生之后，查明事故原因、明確責任歸屬，既是追究相關(guān)主體法律責任、對其實施制裁的需要，也是減少損失、防止事故擴大、防止類似事故發(fā)生的需要。為了提高調(diào)查的專業(yè)性、科學性和中立性，確保調(diào)查結(jié)論的可信賴性，常常會組成委員會制的獨立調(diào)查機構(gòu)，由與事故、被規(guī)制主體、事故受害者之間無利害關(guān)系并具備相關(guān)知識的專家組成。有時，調(diào)查機構(gòu)還要獨立于規(guī)制機關(guān)，如果規(guī)制機關(guān)的“規(guī)制權(quán)限的行使方式成為事故的一個原因，不保障相對于規(guī)制機關(guān)的獨立性，就可能無法公正地調(diào)查”。

3．不同管理機關(guān)之間的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)

鑒于風險的系統(tǒng)性和廣泛聯(lián)系性，即便是管理經(jīng)驗發(fā)達的國家，也可能需要不同的國家機關(guān)共同應(yīng)對風險，在“大部制”改革遠未完成的中國更是如此。如此，就需要在不同風險管理機關(guān)之間設(shè)置議事協(xié)調(diào)機構(gòu)或?qū)ｉT的聯(lián)席會議，以便協(xié)商配合地實施統(tǒng)一規(guī)制。此外，將某些職能交由某一機關(guān)行使，相關(guān)機關(guān)參與其中，也是一種妥當?shù)淖龇ā?/p>

結(jié)語：組織構(gòu)造之于風險行政的法律意義

風險行政的組織法構(gòu)造的特點在于，根據(jù)安全要求的強烈程度、科技人員的獨立性或可信賴性程度，風險行政機關(guān)應(yīng)在風險評估與風險管理的一體模式與分離模式之間作出選擇。其中，風險評估機關(guān)應(yīng)以合議制的咨詢機關(guān)作為的組織定位，風險管理機關(guān)應(yīng)堅持產(chǎn)業(yè)振興與安全規(guī)制的職能分離原則，并以中立性、獨立性、透明性、參與性和科學性為基本要求，為知識的不斷創(chuàng)造奠定組織基礎(chǔ)。風險管理中的組織構(gòu)造不僅在內(nèi)部影響其風險決策的效果，同時也影響外在程序的正當性，未經(jīng)專家委員會的審議、沒有合理的調(diào)查機構(gòu)的調(diào)查，風險管理的決策就可能被認定為不具有合法性。知識不足、信息不足是風險行政時常面臨的難題。風險行政組織的這種架構(gòu)，其實也構(gòu)成了行政機關(guān)從事風險行政的學習過程的一個方面。正是利用這些特定的組織，風險行政機關(guān)可以吸納科技專家、社會民眾的參與，明確各自責任能力的界限，從而提升風險規(guī)制的科學性和可接受性。

（作者系中國人民大學法學院副教授；摘自《法商研究》2016年第6期）