鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維的培養(yǎng)

梁麗華 尹嬡琳子 程喜中

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維的培養(yǎng)

梁麗華 尹嬡琳子 程喜中

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為聯(lián)系黨和人民群眾的橋梁和紐帶，是貫徹落實(shí)黨的各項(xiàng)方針政策最直接最密切最頻繁的執(zhí)行者。培養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法治思維成為實(shí)現(xiàn)基層治理法治化和全面推進(jìn)依法治國的必然要求。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法治觀念薄弱、法治思維能力不強(qiáng)，影響了基層社會(huì)的法治建設(shè)。新形勢下，要充分認(rèn)識(shí)到提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力的重要意義。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維形成中存在的問題，并對(duì)如何培養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維提出對(duì)策和建議。

依法治國；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部；法治思維；法治建設(shè)

黨的十五大把“依法治國”確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是我國社會(huì)主義民主政治建設(shè)進(jìn)程中具有里程碑意義的偉大進(jìn)步。黨的十八屆四中全會(huì)又作出了全面依法治國的決策部署，明確提出：“黨員干部是全面推進(jìn)依法治國的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，要自覺提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。 ”［1］法治興則國家興，法治衰則國家亂。 全面推進(jìn)依法治國的工作重點(diǎn)在基層，真正落實(shí)在基層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為基層黨員干部中的一部分，是貫徹落實(shí)黨的方針政策的“最后一公里”，是聯(lián)系黨和人民群眾的橋梁和紐帶。在當(dāng)前我國“依法治國”的必然趨勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部運(yùn)用法治思維的能力和水平，既是衡量干部法治素養(yǎng)的重要標(biāo)志，更是我國法治國家建設(shè)的重要保障。因此，培養(yǎng)和提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法治思維能力，是實(shí)現(xiàn)推進(jìn)全面依法治國和建設(shè)社會(huì)主義法治國家的力量源泉。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部培養(yǎng)法治思維的重要性

“法治思維”是以限制權(quán)力保障權(quán)利追求公平正義為目標(biāo)，運(yùn)用法律規(guī)則、法律程序、法律邏輯等一系列理性思維，對(duì)工作中所遇到的實(shí)際問題進(jìn)行分析、綜合、判斷和推理，最終形成結(jié)論或決策的思想認(rèn)識(shí)活動(dòng)與過程。體現(xiàn)為“底線思維、權(quán)利思維、規(guī)則思維和程序思維”。［2］鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制干部和事業(yè)編制干部，其中行政編制干部又包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部和科員，事業(yè)編制干部包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門干部和縣級(jí)職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)干部，與人民群眾聯(lián)系最直接、最密切、最頻繁，他們的法治思維將直接關(guān)系全面依法治國的推進(jìn)和社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。

（一）順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，全面推進(jìn)依法治國的需要

一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，尤其是互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展，人民群眾的維權(quán)意識(shí)、法治意識(shí)得到很大提高。當(dāng)政府的行政行為和老百姓的利益發(fā)生沖突時(shí)，群眾開始追究行政行為合法性，對(duì)政府各項(xiàng)工作的公正性、透明度的要求也就越來越高、越來越嚴(yán)，并習(xí)慣通過法律途徑來維護(hù)自己的合法權(quán)益。

另一方面，黨的十八屆四中全會(huì)作出了全面依法治國的決定，全面推進(jìn)并實(shí)現(xiàn)依法治國是一個(gè)需要全黨全社會(huì)和全體干部群眾共同努力的系統(tǒng)工程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直接服務(wù)于廣大人民群眾，作為最基層的公權(quán)的行使者，是否具有法治思維、能否做到依法行政，將直接影響到依法治國方略的落實(shí)和依法行政的實(shí)際效果，也關(guān)系到黨和政府在群眾心目中的形象。

（二）限制政府公權(quán)力，保障人民群眾權(quán)利的需要

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國最基層的一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是“與群眾聯(lián)系最密切”的公權(quán)的行使者。法治對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范是公民行使合法權(quán)利的保障，并以此來實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。法治思維要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在履行行政職權(quán)時(shí)必須堅(jiān)守憲法和法律的底線，遵守法律規(guī)則，不能以權(quán)壓法、徇私枉法，要站在權(quán)利和義務(wù)的角度去觀察、分析、處理問題，最大程度地保障人民群眾的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等不受侵犯，努力維護(hù)基層群眾的根本利益。當(dāng)前我國正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，改革深水區(qū)，基層矛盾復(fù)雜多樣，群眾糾紛頻發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被賦予了更多的職權(quán)，凡是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理更為有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)都下放到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加上近年來國家惠民政策大力度地向農(nóng)村傾斜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都身兼數(shù)職，這對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的能力素質(zhì)構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力不足，工作方法簡單粗暴，黨的方針政策就不能得到很好的貫徹執(zhí)行，群眾的利益就會(huì)受損，就很容易激起群眾的不滿，加深干群矛盾，失信于民，損害黨和政府的形象。并且，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部缺乏法治思維，當(dāng)手握公權(quán)時(shí)也很難經(jīng)受住利益的誘惑，就有可能構(gòu)成職務(wù)犯罪而葬送自己的前途。

（三）維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)國家長治久安的需要

調(diào)解糾紛，排查和化解矛盾，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重中之重。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為糾紛的調(diào)節(jié)者角度來看，征地拆遷、環(huán)境治理、治違拆違等工作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的重要內(nèi)容，容易引起干群糾紛。這些糾紛大多復(fù)雜程度較高，處理起來較困難。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為其他工作的執(zhí)行者角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在做農(nóng)村工作時(shí)，尤其是在落實(shí)惠民政策時(shí)，如果法治思維欠缺，極易造成群眾的不理解，加深干群矛盾。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維運(yùn)用中存在的問題

隨著依法治國和法治政府建設(shè)在農(nóng)村的深入推進(jìn)，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法治觀念不斷增強(qiáng)，法治思維能力得到提高，基層治理法治化水平逐步提升。但與人民群眾的期望相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法治思維能力在實(shí)踐運(yùn)用中還存在一些迫切需要解決的問題。

（一）法律知識(shí)匱乏，缺乏底線思維

底線思維也就是合法性思維，是指在行使權(quán)力的過程中，要以憲法和法律的基本價(jià)值、基本內(nèi)容和基本程序?yàn)闇?zhǔn)繩，不能突破憲法和法律的底線。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍中，法律科班出身的干部寥寥無幾，又沒有抓好繼續(xù)教育培訓(xùn)和自學(xué)，系統(tǒng)的法律基礎(chǔ)知識(shí)非常匱乏。同時(shí)，法律專業(yè)知識(shí)掌握不夠。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門、縣級(jí)職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)，如民政、國土、城鄉(xiāng)規(guī)劃等部門的工作人員對(duì)民政法律法規(guī)、國土資源管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、行政處罰法等相關(guān)法律法規(guī)掌握不夠，對(duì)新修訂的法律條文缺乏學(xué)習(xí)，一知半解，遇到新問題、新矛盾常常犯經(jīng)驗(yàn)主義錯(cuò)誤。如果不懂法就談不上守法信法敬法，甚至有些干部懂法，也無視憲法和法律的權(quán)威，打法律的“擦邊球”，鉆法律的空子，以為能瞞天過海，因此走上職務(wù)犯罪的干部也不在少數(shù)。

（二）特權(quán)思想仍有殘存，缺乏權(quán)利思維

權(quán)力是人民賦予的，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來說，權(quán)利思維就是要在行使崗位職權(quán)時(shí)，全心全意為人民服務(wù)，時(shí)刻把人民群眾的利益和合理訴求放在首位。但受幾千年封建專制統(tǒng)治的影響，特權(quán)思想在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中還留有余存，這些人重結(jié)果輕過程，重領(lǐng)導(dǎo)輕民意，重經(jīng)驗(yàn)輕法律，為達(dá)到目的不惜損害人民群眾的利益。此類權(quán)力野蠻事件在計(jì)劃生育、征地拆遷、信訪維穩(wěn)等基層工作中最容易出現(xiàn)。

（三）人情觀念重，缺乏規(guī)則思維

“英國法學(xué)家哈特認(rèn)為，法律是一個(gè)規(guī)則系統(tǒng)，是‘初級(jí)規(guī)則和次級(jí)規(guī)則的結(jié)合’；德國法學(xué)家拉德勃魯赫認(rèn)為，法律是‘人們共同生活的一般規(guī)則的總和’；美國的龐德認(rèn)為法律包括律令、技術(shù)和理想，德沃金認(rèn)為法律包括規(guī)則、原則和政策。”［3］從上述著名法學(xué)學(xué)者的觀點(diǎn)中，我們可以知道，規(guī)則是法律的核心要素，這說明法治思維是基于法律規(guī)則的一種思維方式。規(guī)則意識(shí)，主要指對(duì)各種規(guī)則的遵守和執(zhí)行意識(shí)，是法治思維的具體體現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部規(guī)則思維就是要在想問題辦事情的過程中，嚴(yán)格按照法律和社會(huì)規(guī)則來辦，杜絕找關(guān)系走后門，杜絕優(yōu)親厚友和包庇親信，維護(hù)社會(huì)的公平正義。然而，受傳統(tǒng)思維的影響，不講社會(huì)規(guī)則的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部仍然存在，這些人習(xí)慣于升遷調(diào)動(dòng)求人，生老病死求人，小孩上學(xué)工作求人等等，這種不良的社會(huì)風(fēng)氣反過來又助長了干部信權(quán)不信法，群眾信官不信法，群眾信訪不信法，嚴(yán)重影響了社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。

（四）重結(jié)果輕過程，缺乏程序思維

程序思維是法治思維的重要組成部分，是行政合法的重要保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部程序性思維就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在履行工作職責(zé)時(shí)必須要保證程序的合法性，行政管理活動(dòng)中的時(shí)間要求、必經(jīng)步驟及采用的方式和方法必須符合法律法規(guī)和政策的規(guī)定。然而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作實(shí)踐中，為了追求工作效率及貪圖一時(shí)的方便，其行政管理活動(dòng)違反程序的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。其中，在行政執(zhí)法方面表現(xiàn)的尤為明顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在行政執(zhí)法工作中，常常出現(xiàn)不出示證件亮明身份、不按規(guī)定使用法律文書、不依法履行告知程序、執(zhí)法順序顛倒等問題。比如，在開展精準(zhǔn)扶貧工作和低保評(píng)議工作中，根據(jù)文件要求，對(duì)貧困人口和低保人口必須在各自然小組人口密集處進(jìn)行公示，但在實(shí)際工作中，一般都是象征性地公示，公告貼上去了拍張照就走人，也不告知群眾什么時(shí)候貼，貼在哪，并詢問群眾的意見。這些投機(jī)取巧的辦法看起來節(jié)省時(shí)間，提高了工作效率，實(shí)則暴露出鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維的匱乏，為后續(xù)的工作埋下了嚴(yán)重的隱患。

三、培養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，增強(qiáng)法律知識(shí)儲(chǔ)備

如果法律知識(shí)匱乏，就談不上法治思維的運(yùn)用。要培養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法治思維，首先要多措并舉提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律知識(shí)儲(chǔ)備。在學(xué)習(xí)內(nèi)容上，要兼顧全面性、針對(duì)性與實(shí)用性。既要學(xué)習(xí)憲法、民法、行政法和行政訴訟法等法律基礎(chǔ)知識(shí)，又要結(jié)合部門的職能特點(diǎn)，干部的實(shí)際情況，學(xué)習(xí)法律專業(yè)知識(shí)。在學(xué)習(xí)培訓(xùn)的方式上，要講究方法的多樣性、新穎性和有效性。一是在黨委中心組、黨政聯(lián)席會(huì)議和機(jī)關(guān)干部會(huì)議上加強(qiáng)學(xué)習(xí)，可以通過讓干部輪流講課的方式加強(qiáng)對(duì)法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，以增強(qiáng)學(xué)習(xí)效果；二是通過聘請(qǐng)黨校法學(xué)專家學(xué)者來鄉(xiāng)鎮(zhèn)講學(xué)、普法的方式加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法治教育，尤其可以加強(qiáng)對(duì)新修訂和新頒布的法律法規(guī)的學(xué)習(xí)；三是定期聘請(qǐng)司法部門法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的領(lǐng)導(dǎo)干部下鄉(xiāng)上法治課或組織干部集體前往司法部門教育中心聽課，通過參觀警示教育基地提高干部的法治意識(shí)，增強(qiáng)底線思維，并督促干部寫好心得體會(huì)，集中張貼，以增強(qiáng)警示作用。四是加強(qiáng)對(duì)學(xué)習(xí)效果的考核，通過考試甚至背誦的方式進(jìn)行檢測，并以此作為干部年度考核、提拔重用的依據(jù)。

（二）加強(qiáng)宣傳教育，濃厚法治氛圍

一是要加強(qiáng)普法教育，提高人民群眾的法治意識(shí)。受歷史條件的限制，我國農(nóng)村群眾，尤其是中老年群眾的知識(shí)水平普遍都較低，法律知識(shí)匱乏，法治意識(shí)薄弱，不會(huì)尋求法律途徑解決生活中遇到問題和矛盾。通過廣播宣傳、專家宣講、正反面案例教育、微信發(fā)布宣傳等多種途徑對(duì)人民群眾進(jìn)行普法教育，可以增長群眾的法律知識(shí)和提高群眾的法治意識(shí)，從而提高群眾的維權(quán)意識(shí)，以此來倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學(xué)法用法，切實(shí)提高運(yùn)用法治思維方式解決問題的能力。二是用身邊人說身邊事，對(duì)工作中積極運(yùn)用法治思維和法治方式解決問題、化解矛盾的干部進(jìn)行通報(bào)表揚(yáng)。反之，對(duì)工作方法簡單粗暴，有違反法治文明行為的干部進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，通過正反案例對(duì)比來提高干部的法治意識(shí)。三是運(yùn)用微信平臺(tái)讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部積極關(guān)注法治文明相關(guān)公眾號(hào)，定期發(fā)布法治名言警句、典型案例、法治小故事等，濃厚法治氛圍。

（三）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律法規(guī)，提高立法科學(xué)性

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能主要體現(xiàn)為社會(huì)綜合管理職能、經(jīng)濟(jì)職能和公共服務(wù)職能。”［4］隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上承擔(dān)著很多上級(jí)政府以及職能部門下派的執(zhí)法任務(wù)，行政執(zhí)法已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的主要內(nèi)容之一。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)卻缺乏法律的保障，執(zhí)法人員只能被動(dòng)執(zhí)法，通過勸阻、聯(lián)系具有執(zhí)法權(quán)的部門處理，并不能對(duì)違法行為直接采取強(qiáng)制措施，這就無形中增加了出現(xiàn)違法現(xiàn)象的風(fēng)險(xiǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)界限模糊、執(zhí)法依據(jù)不足、程序立法的缺陷要求立法機(jī)關(guān)必須完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律法規(guī)體系，提高立法的科學(xué)性。

（四）壓實(shí)責(zé)任，完善考核機(jī)制

試想，如果人們對(duì)自己的違法行為不用承擔(dān)法律后果，不用對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，那么人人都可能成為犯罪分子。同樣，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也是如此，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不用為在行使職權(quán)時(shí)作風(fēng)野蠻，為了推進(jìn)工作而不惜損害群眾利益的行為擔(dān)責(zé)，那么就會(huì)縱容干部的權(quán)力任性。因此，必須壓實(shí)干部責(zé)任，嚴(yán)肅追責(zé)制度，對(duì)于違反憲法和法律精神，暗箱操作的干部必須受到法治的嚴(yán)懲。“近年來，我國對(duì)問責(zé)制進(jìn)行了有益的探索：如2002年，頒布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》；2006年，頒布 《公務(wù)員法》，以法律的形式明確了問責(zé)制，使得問責(zé)法制化。”［5］要進(jìn)一步加強(qiáng)問責(zé)制度的完善與實(shí)施工作。同時(shí)，在現(xiàn)行政績考核體系中應(yīng)補(bǔ)充與完善法治考核指標(biāo)，建立相關(guān)考核制度，以培養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維。考核的內(nèi)容應(yīng)該包括政務(wù)信息是否公開、重大行政決策事項(xiàng)是否組織聽證、行政執(zhí)法的程序是否規(guī)范等相關(guān)內(nèi)容。考核結(jié)果要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升、獎(jiǎng)懲和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，使法治思維成為干部主動(dòng)、自覺的慣性思維方式。

（五）加強(qiáng)監(jiān)督，重視法治實(shí)踐

權(quán)力來自于人民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在行使行政權(quán)時(shí)必須主動(dòng)接受人民群眾、新聞媒體、人大政協(xié)、紀(jì)檢監(jiān)察和司法機(jī)關(guān)等多主體監(jiān)督。一是要加強(qiáng)決策監(jiān)督，摒棄“家長制”和“一言堂”作風(fēng)，貫徹民主集中制原則，提高決策的科學(xué)化和民主性。二是要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律監(jiān)督，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在服務(wù)基層群眾時(shí)違背憲法和法律的行政行為要勇于檢舉揭發(fā)，經(jīng)調(diào)查屬實(shí)的要依法嚴(yán)懲，確保依法行政。三是要加強(qiáng)對(duì)政務(wù)信息的監(jiān)督，看政務(wù)信息是否公開透明，人民群眾的知情權(quán)是否得到維護(hù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)招投標(biāo)、低保評(píng)議、精準(zhǔn)扶貧等和群眾利益息息相關(guān)的決策部署要做到公開透明，及時(shí)公布。四是要暢通法律救濟(jì)渠道。在行政行為實(shí)施的同時(shí)，要暢通行政復(fù)議、行政訴訟等有關(guān)法律救濟(jì)途徑維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，以監(jiān)督基層干部的行政行為。

［1］中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定［DB/OL］中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng).http://cpc.pe ople.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606.html.

［2］殷嘯虎.法治思維內(nèi)涵的四個(gè)維度［J］.毛澤東鄧小平理論研究,2014,(1).

［3］劉褕.法治思維的三個(gè)面向及要求［J］.安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào),2015,(6).

［4］龍鎮(zhèn)湘.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)問題研究［D］.桂林：廣西師范大學(xué),2016.

［5］黃春英.提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力［J］.黨史文苑,2013,(14).

梁麗華（1987—），女，江西理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士，研究方向?yàn)樗枷胝谓逃碚撗芯浚灰鼖芰兆樱?991—），女，江西理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士，研究方向?yàn)樗枷胝谓逃碚撗芯浚怀滔仓校?964—），男，江西理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樗枷胝谓逃碚撗芯俊＃ń髭M州 341000）

［責(zé)任編輯：上官濤］