縣域經濟與生態協調發展的探索
——以國家生態文明建設示范縣資溪縣為例

李小紅

縣域經濟與生態協調發展的探索
——以國家生態文明建設示范縣資溪縣為例

李小紅

生態環境是人類生存和發展的基礎，經濟社會的發展不可超過環境的承載力。既要保護好環境，又要發展經濟，縣域是基礎和關鍵。以國家首批生態文明建設示范縣——資溪縣為例，探索其保持生態與經濟協調發展的主要做法、面臨的主要難題，提出整合生態與經濟協調發展、完善生態文明體制機制的建議，為探索我國生態文明體制改革提供一定借鑒。

縣域經濟；生態文明體制；生態產業；生態補償

生態環境是人類賴以生存的基礎，發展經濟不能以犧牲環境為代價，要處理好經濟發展和生態環境兩者之間的關系。黨的十九大報告提出了加快生態文明體制改革，建設美麗中國的宏偉構想，明確指出要推進綠色發展，著力解決突出環境問題，加大生態系統保護力度，改革生態環境監管體制。習近平總書記指出，要正確處理好經濟發展同生態環境保護的關系，牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念，更加自覺地推動綠色發展、循環發展、低碳發展，決不以犧牲環境為代價去換取一時的經濟增長。江西作為全國首批全境列入生態文明先行示范區，應立足綠色生態這一最大財富、最大優勢、最大品牌，創新發展理念，充分發揮生態優勢，大力發展生態經濟，形成強大的競爭優勢，走出一條經濟與生態協調發展的新路?？h域是經濟與生態協調發展的基礎和關鍵。只有縣域經濟與生態得到協調發展，才會有全省的經濟與生態協調發展。因此，本文以國家首批生態文明建設示范縣資溪縣為例，總結該縣在探索經濟與生態協調發展中的主要做法，分析其面臨的主要難題，提出具體措施與建議，為探索地方經濟與生態協調發展以及我國生態文明體制改革提供借鑒參考。

一、資溪縣的主要做法及成效

資溪縣地處江西省東部、武夷山脈西麓，國土總面積1251平方公里，總人口12.6萬。全縣森林覆蓋率87.3%，活立木蓄積量達879萬立方米，空氣負氧離子含量平均每立方厘米超2萬個，被專家譽為“動植物基因庫”。近年來，資溪縣按照國家生態文明試驗區建設的總體要求，突出重點，加快發展綠色產業、大力實施生態工程、縱深推進“山河路長制”、探索創新綠色制度，在經濟與生態協調發展中順利推進。

（一）確立并長期堅持生態立縣戰略

進入21世紀以來，資溪縣在充分認識縣情基礎上，經廣泛深入調研，決定開始探索生態文明建設。2001年，資溪縣確立了“生態立縣”發展戰略，明確提出大力發展以生態旅游為突破口的生態經濟。2006年，全縣首個旅游開發項目大覺山景區開始接待游客，“旅游興縣”取得良好開局。2007年，資溪縣將總體戰略提升為“生態立縣、綠色發展”。2016年，資溪縣再次將總體戰略提升為“生態立縣、旅游強縣、綠色發展”。10多年來，全縣上下對生態文明的理解不斷深化、對綠色發展的理念不斷提升，推動了生態立縣、綠色發展，生態文明建設取得較好成效。資溪縣九龍湖景區獲得國家濕地公園試點項目，大覺山景區榮膺國家5A級旅游景區，先后被列為“江西綠色有機農產品示范縣”“國家可持續發展實驗區”“國家級重點生態功能區”“國家全域旅游示范創建區”“國家有機產品認證示范創建區”“國家生態文明建設示范縣”。

（二）積極培育生態產業

一是推進全域旅游。牢固樹立旅游產業在縣域經濟發展中的核心主導地位，瞄準全國旅游強縣目標，規劃建設十大重點景區、三條精品線路和100個精品景點，著力將全縣打造成為全縣域旅游景區、最美生態旅游目的地。全縣已有國家5A級旅游景區1個，全國農業旅游示范點1個，省級鄉村旅游示范點1個，“農家樂”100余家。二是培育有機休閑農業。依托純凈的空氣、水和肥沃的土壤、溫和的氣候，在全國領先編制全縣域有機休閑農業發展總體規劃，確定“1核4區9莊園12基地”總體布局，深入創建“國家有機產品認證示范區”，大力推進以馬頭山鎮、嵩市鎮為核心的有機農業科技示范園建設，積極引導鄉村發展“一鄉一業”、“一村一品”，大力發展全縣域有機休閑農業。目前，全縣已擁有千畝以上有機農業產業基地11個，有機農業種植總面積超過10萬畝，已創建有機農產品品牌22個，初步形成了以有機白茶、有機大米、有機竹筍、有機果蔬為重點的特色產業。三是發展低碳工業。在全省首創發展“飛地工業”，在撫州高新區建設資溪千畝工業集中區，大力發展服裝鞋帽和制造加工業，增強工業實力?？h內依托鶴城、高阜兩個工業集中區，大力發展以食品加工、木竹精深加工、旅游工藝品等為重點的低碳工業。

（三）大力加強生態環境整治

為保護好優越的自然生態，資溪按照關停污染企業、壓減耗能企業、升級加工企業的思路，先后關閉了農藥廠、化工廠、造紙廠等高污染企業，淘汰了年產5000萬袋香菇的食用菌產業、年出欄近萬頭的山羊養殖業，關停了180多家石材、高消耗木竹加工企業，縣鄉財政每年減收超過億元。同時，堅持預防為主、源頭嚴控、過程嚴管、責任追究，加強環境監管能力建設，加大環境執法力度，對環境違法行為“零容忍”。嚴格生態空間保護紅線區劃，切實守住水資源、耕地、生態三條環境保護紅線。深入推進水庫水質污染、畜禽養殖污染、露天焚燒垃圾等專項整治，實施“守山護水、治污除霸”專項整治行動，開展環保瀘溪河行、瀘溪河流域水環境綜合整治。此外，大力整治城鄉環境。按照“生態美、村容美、庭院美”的要求，加快建設秀美鄉村，多次被評為“全省農村清潔工程工作先進縣”。全縣7個鄉鎮全部成為省級生態鄉鎮，其中6個是國家級生態鄉鎮。

（四）創新生態文明建設體制機制

一是將生態環境保護納入目標管理考核。從2003年開始，就將生態文明建設納入縣直部門和各鄉（鎮、場）年度目標考評和績效管理考核。二是探索實行生態責任審計。2005年，在全國率先探索將生態保護工作納入縣直部門和鄉鎮黨委及政府領導班子年度考評，將森林質量、水質標準等38項指標作為領導干部政績考核、離任審計的重要內容。2013年進一步細化了考核項目和標準，完善領導干部生態文明建設責任審計辦法，對未完成目標任務的實行“一票否決”。對因工作失誤影響生態建設的嚴格問責，被問責黨員干部達38人。2016年以來，再次完善工作方案，研究出臺了《資溪縣領導干部履行自然資源資產責任情況考核、審計工作方案(試行)》，推動制度設計逐步由“目標考核”向“責任審計”轉變，使“生態審計”走向了系統化、規范化、法治化、科學化的新階段。三是健全四級環境保護網絡。建立了縣、鄉、村、組四級“山河路長”負責制，依靠四級環境保護網絡建立反應迅速、處置高效的網絡化監管體系，逐步使保護環境成為全縣干部群眾的思想自覺和行動自覺。

二、面臨的主要難題

（一）資金投入不足

生態文明的發展要完善城鎮基礎設施、建設環保項目、發展綠色循環經濟、治理污染等。環境保護項目大多屬于公益性社會項目，建設都需要以雄厚的資金為依托，來確保項目的順利完成。資溪縣由于受生態保護因素制約，產業發展受到限制，對經濟增長影響較大，財政收支矛盾尤為突出。2016年，資溪縣實現生產總值33.95億元，財政收入僅5億元，獲得流域生態補償資金僅1945萬元。因此，由于可用財力少，很難撥出足夠的資金到生態文明建設中去。如在治理農村面源污染時，難以建設沼氣池、糞便處理設施等項目；在整治礦山生態修復時，難以投入資金進行植被的恢復。由于可用財力不足，投入到生態文明建設的資金自然就捉襟見肘，導致為保護生態環境而制約了經濟發展。經濟發展不足，進一步制約了生態文明建設的資金投入。

（二）經濟總量小

資溪縣三產比例由 2010年的 15.8∶48.8∶35.4 發展為 2016 年的 11.10∶43.25∶45.65， 產業機構調增日益有利于生態環境的保護。但是，總體而言，資溪縣生態經濟發展不足。資溪旅游業作為主導產業，近年來有了較大的發展。2016年，資溪縣共接待游客由2010年的100萬人次上升到374萬人次，實現旅游總收入由2010年的7億元上升到23.2億元。但是，與全省其他縣區比，還存在較大差距。2016年江西省鄉村旅游接待2.63億人次，鄉村旅游總收入2326.55億元。與資溪縣情類似的靖安縣共接待游客600萬人次，實現旅游綜合收入40.43億元。此外，資溪生態農業發展不足。資溪充分發揮林地資源和林蔭空間及荒田荒地優勢，大力推進靈芝、金線蓮、石斛、七葉一枝花、金花茶等林下中藥材種植，實施“一鎮一品”戰略。但是，資溪生態農業規模小，效益不高，發展較為緩慢。低碳工業發展滯后，產業集中度不高、鏈條不長、規模偏小、聚集帶動效應不明顯，尚未形成產業集群。

（三）生態文明體制尚不完善

一是聯合執法機制不健全。生態文明建設是一個復雜的系統工程，需要各部門之間協調溝通，有效分工和部門之間的合作。但目前，資溪縣各個部門和系統之間有一定的合作，但也有很多各自的管理和工作，在一定程度上造成各部門之間的溝通管理存在一些問題。二是生態文明建設評價指標體系缺乏。資溪縣較早探索并形成了一些生態文明制度，為生態文明建設提供了一定的制度保障，但是還沒有形成一套完善的、有針對性的建設指標評價體系，無法為生態文明建設提供準確評價、科學規劃、定量考核和具體實施的依據，因而在具體的實踐中不利于操作。三是生態補償機制不夠健全。當前全省僅有《江西省流域生態補償辦法（試行）》,補償標準過窄、偏低。資溪縣獲得的生態補償資金遠不及為保護生態生態環境所作出的犧牲，這大大制約了資溪縣生態文明建設的發展。

三、推進縣域經濟與生態協調發展的建議

（一）做大做強生態產業，以生態促發展

生態文明必須建立在強大的物質基礎之上，只有不斷提高人民生活水平，才能更好地促進生態文明建設。因此，資溪縣要在堅持保護生態環境的基礎上，牢牢扭住經濟建設這個中心不動搖，在發展中改善生態。要進一步發展壯大旅游產業，做強搞活鄉村旅游，使資溪縣充滿生機活力，帶動餐飲、住宿等服務業的發展。加大宣傳，把“面包之鄉”這塊金字招牌叫響，整合資源，提升面包產業附加值。大力招商引資，進一步引進毛竹特色企業，延伸毛竹加工產業鏈。加大縣域農業規模化種植養殖，進一步發展壯大林下經濟，做大做強白茶、蜂蜜等品牌。通過產業發展和結構調整，實現經濟的崛起，逐步形成并做大做強綠色生態產業體系，夯實生態文明建設的物質基礎，實現生態建設產業化，產業發展生態化，使經濟效益、社會效益和生態效益相統一，從而化解經濟發展與環境保護的突出矛盾。

（二）用好生態牌，多渠道籌集資金

一是積極向上爭取項目資金。資溪生態環境優越，擁有國家級重點生態功能區、國家生態文明建設示范縣等國字招牌，應吃透這些國字號精神，了解其中的政策支持，由此積極向上級發改、環保、農業等部門爭取資金和項目支持。二是大力爭取生態補償資金。應積極向上爭取生態補償資金和轉移支付資金，以增加財政支出支持環境保護建設。三是探索林業碳匯交易。林業碳匯交易是發展碳匯的未來趨勢，曾有人預想，未來各地的碳匯項目，會像股票一樣進行自由的買賣，而這種靠種樹獲得的經濟可以名副其實地成為“綠色經濟”。積極探索碳匯交易，將使建造的碳匯林由綠水青山真正轉變為金山銀山。四是整合金融資源。發揮市場機制配置資源的基礎性作用，采取政府引導、社會投入、市場運作的方式，拓寬資溪生態文明建設的融資渠道。探索建立政府引導資金、政府投資的股權收益適度讓利、財政貼息、投資補助和安排前期經費等手段，引導民間資本投入生態文明建設。

（三）完善生態文明體制機制

縣域生態文明建設要以體制機制作為保障。要加強頂層設計，構建起一整套“源頭嚴防、過程嚴控、后果嚴懲”的體制機制。一是建立科學考核評價機制。領導干部考核評價指標，既要充分考慮硬性的經濟發展指標，還應充分反映生態文明的評價內容，側重把經濟轉型、資源節約、生態環境保護等作為重要的考核依據。領導干部考核評價運用上，要善于將考核與運用相結合，要把生態文明建設作為干部任免的重要標準。二是健全法治，嚴格環境保護執法。強化環境保護執法，提高環境監察監測執法能力。加強環保司法聯動，及時公開查處環保司法案件，推動生態文明建設工作依法有序進行。三是完善生態補償機制。造成生態環境問題的原因復雜，但從本質上來看，主要是傳統發展模式下只注重對生態環境的過分占有和消耗，無視對生態環境的消耗進行補償，忽視對生態環境恢復。解決這一問題，根本出路在于協調利益各方關系，按照“誰受益、誰補償”的原則，完善對重點生態功能區的生態補償機制。

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［7］江西省社會科學院課題組.江西建設全國生態文明示范省研究［J］.鄱陽湖學刊，2013，（6）.

李小紅（1981—），女，南昌工程學院副教授，江西財經大學博士生，研究方向為戰略管理。（江西南昌 330099）

江西省水安全與可持續發展軟科學研究基地項目“江西省地方經濟與生態協調發展路徑研究”；江西省社會科學規劃項目“生態文明制度創新的資溪實踐與探索研究”（17DQ16）；江西省社會科學規劃項目“新常態下推動江西經濟優化升級的對策研究”（17YJ24）

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